我國三公經費公開研究分析

摘要：“三公”經費作為政府日常開支的必要部分，是政府權力運行的物質基礎，三公經費的運用是為了更好的服務民眾。近年來，“三公”經費公開問題面臨著諸多困境，也受到了社會各界的廣泛關注。本文旨在基于公共選擇理論視角分析我國“三公”經費公開中存在問題，并探尋解決“三公經費”公開中各種問題的路徑。

關鍵詞：公共選擇理論；“三公”經費；對策

一、概念界定和理論基礎

（一）相關概念界定

三公經費，是指用財政撥款開支的因公出國（境）經費、公務用車購置及運行費、公務接待費。三公經費公開是指將政府的三公經費開支向社會公眾公開，使社會能夠監督政府的三公消費，從而有效控制公共權力、監督官員的行為。

公共選擇是與私人選擇相區別的集體選擇，是指人們通過民主政治過程來決定公共產品的需求、供給與產量，是把個人或私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制，是對資源配置的非市場決策。

（二）理論基礎

公共選擇理論是最近40年來在西方經濟學界逐漸興起的一個新研究領域，其突出特點是以經濟學分析方法研究政治問題。個人主義、理性原則、交換政治和政治過程是公共選擇理論的基本研究方法和四個構成要素。公共選擇理論認為，政治決策的參與者同私人經濟中的個人一樣是理性的“經濟人”，追求個人利益最大化，而政治活動不過是追求個人利益最大化的一種途徑，政治活動形成的集體決策是個人決策的某種方式的加總，公共選擇不過是個人選擇的結果。政治交換的目的是追求人利益的最大化，供求雙方是政府和投票人（選民），表現為投票人繳納稅收以換取政府提供的公共產品，投票人通過政治選票顯示其個人偏好，政治交換中政治家之間競爭激烈，官僚機構類似壟斷組織，利益集團類似卡特爾。

二、我國“三公”經費公開的歷史背景和成效

（一）我國“三公”經費公開的歷史背景

2008年正式實施的《政府信息公開條例》規定縣級以上各級人民政府及其部門在其各自職責范圍內確定主動公開政府信息具體內容；2011年的兩會，全國人大財經委員會表示將在2010年的中央財政決算報告中公開“三公”經費的支出情況；2011年，國務院要求經人大審查的98個中央部委都公開預、決算，并要求地方政府遵照執行。

（二）我國“三公”經費公開的成效

自2010年以后，絕大部分中央部委都公開了預決算報告和“三公”經費情況。2011年7月北京市作為首個公開“三公”經費的省市，公布了市級黨政機關和事業單位的“三公”經費的支出情況。同年7月陜西省作為繼北京市之后第二個公開“三公”經費的省市。隨后，上海市、廣州市和成都市等城市也公布了“三公”經費的內容。到現在“三公”經費的公開已經取得了一定的成效。

第一，根據國務院常務會議的決定和精神，使得政府部門公開“三公”經費成為迫于行政命令而必須采取的行動，這有效遏制了政府的不公開、不按照標準公開的行為，從一定程度上保障了公民的知情權。第二，從政府信息公開的角度來說，三公經費是很重要的政府信息，公開三公經費實際上是政府信息公開的具體表現，它促進了政府信息公開過程的落實。第三，“三公”經費公開一定程度上遏制了政府濫用經費。2010年中央單位的出國（境）經費17.73億元，車輛購置及運行費61.69億元，公務接待費15.28億元；201 1年此三項費用分別為19.77億元，59.15億元，14.72億元。

三、我國“三公”經費公開中出現的問題

（一）“三公”經費公開的范圍不明確

如何確定“三公”經費公開的范圍，主要是通過兩個方面：正面肯定和反面排除。正面肯定是指通過列舉的方式規定“三公”經費應該公開的內容，反面排除是指將升級國家秘密的內容等不可公開的內容排除在外。然而，我國并沒有正面規定“三公”經費的范圍，也沒有概括“國家秘密”包括那些內容。

（二）“三公”經費公開的內容不細化

從現行公開的政府財政指出的內容可以看出，大多是將三公經費分為一般公共服務、公共安全、教科文等事務、社保醫療等事務、農業環保等事務、商業金融等事務六大類，每一類中都包括“三公”消費，但是都沒有具體到三公經費。

（三）預算編制中審計監督缺位

在政府“三公”經費編制完成后，政府的審計部門應該對預算草案進行審查，然后再交給人大審批。但現實的情況是，內部審計部門對其的監督往往是缺位的，沒有根據今年的實際情況來衡量新的預算報表，分析和評價預算的編制和調整情況的內部審計監督體制沒有發揮實際作用。

（四）審批中人大監督流于形式

在政府部門內部審計監督環節后，按照規定應該進入人大審批監督環節。但是出于法律沒有明確規定人大對預算草案內容的修正或者否決權力，出于我國預算報表編制粗糙，出于人大審批時間過短等原因，使得人大監督往往流于形式，沒有起到最具權威的監督作用。

（五）執行中政府并未嚴格遵照

預算草案一旦通過人大的審批，即具有法律效力，政府就應該根據預算報表中的數據嚴格控制其開支，根據預算去使用經費。然而，現實的情況是，政府對“三公”經費的執行情況往往和編制“三公”經費的情況脫節，“三公”經費實際支出的數額與編制草案的數額總有一定程度的不符。

四、從公共選擇理論角度分析我國三公經費公開出現問題的原因

（一）粗糙的編制是政府理性選擇的結果

美國經濟學家加里·貝克爾認為，一切人類行為都蘊含著效用最大化的經濟性動機，要求以最小的成本換取最大的收益，這種方法也同樣適用于政府行政行為。從公共選擇理論所說的理性原則講，政府是希望三公經費用越大越好，因為他們可能從這部分費用中得到更多的收益。在要求政府部門公開三公經費但是又缺乏詳細指標的情況下，政府可以在其自由裁量權下編制“三公”經費預算，相比于詳細的預算，粗糙的預算更可能增加政府自身的收益。

（二）內部審計部門缺乏審計的動力

內部審計本來應該是監督政府“三公”經費公開的重要環節。然而從公共選擇理論的角度就能夠很好地解釋審計部門的不作為行為。首先，審計部門追求的是自身利益最大化，而過于詳細的預算編制對其自身的活動經費就是一種限制。其次，由于很難對審計部門的監督不作為行為進行評判和追責，所以審計部門沒有必要花費太多的時間和精力到“三公”經費內部審計上。

（三）人大并不是純粹的公眾利益的代言人

人民代表大會制度是中國特殊的政治制度，相比于西方國家的議會制有其獨特的優越性，選民選擇能夠代表自身意志的人成為代表，賦予其表決、監督等權力，作為政治交換，人大代表應該全心全意為人民服務。然而，人大代表并不一定能夠完全代表人民的利益。從公共選擇理論角度來講，每個人都是“經濟人”，追求的是個人利益的最大化，存在著不同的偏好選擇，而這些偏好并不一定完全是和社會公眾的偏好完全一致的。

（四）政府工作人員并不是照章辦事的機器

公開政府“三公”經費的目的就是要讓公務員嚴格控制行政經費，然而政府工作人員并不是照章辦事的機器，他們的行為受到各種主客觀因素的影響。從公共選擇的角度來講，首先，雖然預算需要控制的是各個部門的經費開支，很難約束到單個人員上來，每個人都想要從一定的經費中獲得最大的收益；其次，由于法規不健全，即使公務員的“三公”花費實際情況與預算由一定區別，也很難追究責任，所以他們都不會為沒有按照預算控制支出而付出太高代價。所以，“三公”經費預算對人們的經費支出行為的控制作用有限，人們會從個人理性的角度來選擇其使用行為。

五、從公共選擇理論的角度談“三公”經費控制的對策

（一）明確公開的范圍，細化公開的標準

1.明確“三公”經費公開的范圍

為了盡可能避免“三公”經費預算編制過程中，政府出于保護自身利益的理性角度，在法律規定的自由裁量權內編制出粗糙的“三公”經費預算，必須明確“三公”經費公開的范圍。對于“三公”經費公開的正面范圍應明確規定“除了涉及到國家秘密不方便向民眾公開的極少數信息，除此以外納入到預算草案中的內容都要向社會公開?！倍鴮τ凇叭苯涃M公開的排除事項，即不予公開的國家秘密信息的范圍和界限，用正面列舉的方式明確與應公開的政府信息的界限。

2.細化“三公”經費公開的標準

對于“三公”經費應包括哪些開支，公開應具體到那個層級，立法應予以明確，以方便后期對政府資金的消費和轉移。目前我國財政支出預算體系分為“類”、“款”、“項”、“目”四個級別，大部分政府預算草案中的財政支出都是列到“款”，相對重要的款項列舉到“相”，在這種情形下，“三公”經費根本無法在預算草案中識別出來。因此應明確規定各項支出按功能劃分應具體到“目”，盡可能用圖標等清晰簡潔的方式將預算的內容呈現出來。

（二）建立廣泛全面的監督機制

1.充分落實人大的法定監督權

預算監督制度的重點是強化我國人大及其常委會的法定監督意識，提高其在預算配置中的地位。從公共選擇理論的角度來說，就是使得代議機構能夠代表人民的意志并且行使按照人民的意志行使相應監督審批權力。因此，首先，要提高人大代表的法定監督意識，實質能夠意識到自身肩負的為公眾末福利的責任和使命；其次，要從立法上明確人大審批的范圍和程序，讓人大代表的權力能夠真正得到落實。最后，要明確法律責任的后果，保證人大審批的效力，嚴格規定預算一旦被人大否決將承當的法律后果。

2.建立民眾監督的方式和途徑

公共選擇理論中，政治家不一定能夠全面真實地反映公眾的需求和偏好，即代理人不能夠反映委托人的利益訴求，在這種情形之下，減少委托代理的風險，讓社會公眾能夠參與到“三公”經費監管中去是一種不錯的選擇。近年來，隨著公民的權利意識的覺醒和計算機網絡技術的發達，公眾參與國家事務管理的積極性日益增加，途徑也日益豐富。政府在預算編制的過程中應該廣泛征集民意，充分肯定公民監督的權利，擴展公民參與的形式。

3.強化內部審計監督

審計部門作為國務院及地方政府的從屬部門而監督政府工作時效果不理想，那么可以借鑒西方國家的經驗，對現行審計隸屬關系進行改革，使監督部獨立于被監督機構，而直接對權力機關負責。這樣既方便監督機構查閱政府的相關文件，監督政府各部門日常的預算執行情況，也能使監督機構真正發揮其監督作用，保障其公立性。

（三）強化法律責任

1.明確責任追究的范圍

目前關于“三公”經費超標現象以及未公開或未按照標準公開“三公”經費的行為并無追究責任的法律依據，也正是因為隨意浪費會免于法律制裁，所以會滋生浪費和腐敗。因此，必須明確規定官員超標消費應該承當的法律責任，明確政府部門不公開或者不及時公開或者不按照標準公開“三公”經費應該承當的法律責任。

2.明確責任追究的形式

首先，應該明確行政機關承擔的法律責任形式，規定官員沒有在規定時間內或者沒有按照標準公開“三公”經費的，或者不按照預算來執行“三公”經費致使超標，情節輕微的承擔行政責任，情節特別嚴重的承擔刑事責任；其次，應該明確人大承擔的法律責任形式，人大也有其“經濟人”的本性，一旦立法機關的權力產生背離或異化，就要啟動違憲程序通過讓人大承擔相應的憲法責任來制裁其違憲行為，進而制約異化，使人大真正有效落實預算權。

3.增加責任追究的途徑

公共財政本身具有公共性，“三公”經費公開制度也是立足于社會本位的制度，因此“三公”經費公開制度的內在價值與公益訴訟本質的契合度從正面論證了可行性。如果現有的其他訴訟制度可以作為有效的救濟手段來追究預算違法責任，那么自然也沒必要再另辟蹊徑。“私人救濟和行政訴訟都難對偏離正確軌道的公共政策予以糾正?！币虼嗣袷略V訟和行政訴訟均不能有效保障公共利益受到損害的時候可以有司法途徑予以保護。因此需要一種以社會為本位的，旨在保護普遍公共利益的特殊訴訟機制來保護“三公”經費公開過程中公民的知情權和監督權——公益訴訟制度。