中國政策性農業保險發展模式選擇

我國過去開展農業保險的實踐表明，農業保險在實際工作中存在著承保難、收費難、防災難、定損難、理賠難的“五難”問題。如何改變農業保險大干大賠的被動局面、解決需要與現實之間的矛盾呢？本文認為，農業保險不應當按照純粹意義上的保險方式進行，因為農作物風險并不是嚴格意義上的可保風險。農作物保險不僅僅是農業和農戶進行風險管理的一種需求，也是全社會的需要，具有其固有的外部性。因此，發展農業保險，不僅政府部門要積極組織和參加，還要動員廣大農民積極參加，達到一定的保險覆蓋面，以符合保險的大數法則要求。因而，本文提出，走出一條政府部門參與下的合作保險的道路是我國政策性農業保險的最終選擇。

一、走合作保險之路是解決信息不對稱問題的基礎

投保人和保險人之間存在明顯的信息不對稱是農業保險的固有問題和基本問題，當參與人之間存在信息不對稱時，任何一種有效的制度安排必須滿足“激勵相容”（incentive compatible）或“自選擇”（self-selection）條件。合作保險組織是由社會上具有共同風險的個人或經濟單位，為了獲得保險保障，共同集資設立的保險組織形式。因此，在合作保險組織當中，投保人與保險人是兩位一體的，這樣就是解決信息不對稱問題的基礎。具體說來：

第一，合作保險組織內的成員來自同一個范圍較小的地域，對于彼此相互之間的生產情況、經濟狀況、標的風險、資質人品均十分熟悉，是一個信息較為完備的集合，破壞這種博弈均衡的成本很高，因此能夠更有效地防止逆選擇和道德風險的發生；同時，由于信息的充分，能夠客觀地評估風險并公正理賠，避免商業性保險機構承辦農業保險中普遍出現的信息不對稱問題。

第二，在同一個合作保險的組織框架之內，合作保險組織中投保人和保險人兩位一體，其各個成員形成了共同的利益整體，在這個利益共同體內風險共擔、利益共沾，各成員具有相互監督的激勵和較完備的信息，保險業務開展的透明度較強，更加公平公正公開，彼此信任度更高，有利于提高保險工作質量，擴大保險范圍。

第三，合作保險體現的是一種互助共濟，能夠在風險發生前積極配合做好防災防損，風險發生后又能夠齊心協力做好救災減損，一定程度上降低了風險發生的頻率和農產品受損的強度，有利于減少社會財富的絕對損失。

二、可以激發農民投保的積極性，提高農業保險的參保率

農業保險作為一種分散農業風險的經濟手段，其基礎是建立在大數法則，參保率越高，則實際損失率與精算損失率就越接近，農業保險就越能夠實現財務穩定。由于我國現有的商業保險機構在農村的網點不夠多，有一些規模不大的保險公司在縣一級都沒有網點，由于成本收益原因，商業性保險機構今后也不可能在農村地區大規模擴張網點，這就導致了農業保險的參保率終究是極其有限的。而由當地農民組織起來建立農業合作保險組織，由于交易成本比較低，可以深入到千田萬戶，則可以解決商業性保險機構網點不足的問題，從而大大提高參保率，增強農業保險經營的穩定性。由于是農業保險的賠款容易大起大落，缺乏應有的穩定性，因而在國際再保險市場上，農業保險是很難被國際再保險人所接受的。從世界各國的農業保險的實踐來看，農業保險關系農民的切身利益，政府的組織和補貼不可缺少，農業保險體現出鮮明的準公共物品特征。在政府部門的積極宣傳、發動、組織下，以鄉鎮為單位建立農業保險合作社，在一種形式上自愿而實際上用經濟手段進行強制的情況下開展農業保險，有利于調動農民參加保險的積極性，就當前來說，也有利于明顯地提高農業保險的覆蓋面，可從根本上解決承保難、收費難的問題。從長遠來看，有利于制度供給和非制度供給的結合，對于培養和提高農民的保險意識也是大有好處的。

三、國外有成功的經驗可資借鑒

在世界上成功的國家當中，法國和日本的政策性農業保險都是較為典型的以合作保險為基層保險機構的組織形式。法國的農業生產是以中小農場模式為主的，農業生產的風險相對集中，同時，法國又是一個自然災害頻繁發生的國家，這與我國農業再生產的自然條件和經營模式有相似之處。日本的農業結構是小農經濟在農村占絕對優勢，土地的稀有使得土地價格昂貴，資本家嫌投入的成本過高而不愿投資于農業生產，廣大農戶受傳統觀念的影響，不愿出賣自家的土地。所以，作為資本主義經濟第二大國的日本，農村卻成了小生產的“汪洋大海”。而我國無論在農業經濟結構上和農民的傳統觀念上，也都與日本較為相似。我國的農業經濟結構是以分散的小農經濟為主，同時也具有一定數量的國有大中型農場，是一種典型的二元制結構。我國傳統的農業文化是一種根深蒂固的村社文化，受傳統觀念影響較深。因而，日本在農業合作保險上的經驗也為我國發展合作保險提供了成功的典范。

四、合作保險組織形式的選擇

在組織形式的選擇上，農業合作保險組織應該采取哪一種形式呢？本文認為，采取保險合作社的組織形式較為合適。由于相互保險公司發展到現代與股份制已無明顯差異，因此不適于作為農業保險的基層組織形式，本文主要比較保險合作社與相互保險社。保險合作社是由一些對某種風險具有同一保障要求的人，自愿集股設立的保險組織。第一，保險合作社是由社員共同出資入股設立的，加入保險合作社的社員必須繳納一定金額的股本，社員即為保險合作社的股東。而相互保險社由于沒有股本，社員與會社之間的關系不穩定，因而不適于農業保險這樣需要穩定投保群體的險類。第二，只有保險合作社的社員才能作為保險合作社的被保險人，但是社員也可以不與保險合作社建立保險關系。也就是說，保險關系的建立必須以社員為條件，但社員卻不一定必須建立保險關系，保險關系的消滅也不影響社員關系的存在，也不喪失社員身份，因而保險社與社員的關系比較長久，只要社員認繳股本后，即使不利用合作社的服務，仍與合作社保持聯系。而相互保險社與社員之間是為了一時目的而結合的，如果保險合同終止，雙方即自動解約。對于農業保險而言，顯然不希望看到因為一時目的而結合的場面。再次，保險合作社采取固定保險費制，事后不補繳。而相互保險社的保險費采取事后分攤制，事先并不確定。顯然，對于農業保險來說，不可能去采取事后分攤制，那樣會陷入無休無止的博弈當中，并且談判成本之大難以想象。

因此，農業合作保險組織的形式以選擇保險合作社為宜。

五、農業保險合作社的風險分散

具體就農業保險合作社而言，其風險分散體系可以建立三個層次的組織：基層組織，中間組織，高層組織，具體從以下幾個方面進行：

（一）補貼給強制以合法性，強制給補貼以資源

凡是建立了農業保險合作社的鄉鎮，對所轄范圍內承保的農作物和養殖物應采取強制統保方式，當然，這種強制是與其它支農優惠政策相掛鉤的“軟強制”，也是一種“半強制”，因為政府實際上補貼了保費的一部分。這樣做主要是出于三個方面的考慮：一是為了滿足大數法則的要求，可以以保證的保險標的數量足夠多；二是可以保證保險標的同質化和損失同分布，避免農業保險的正常經營受到逆選擇妨礙；三是可以滿足統計計量工具對樣本數據的基本要求，有利于對損失率的統計分析及對未來損失的預測。

但是，由于正式制度供給存在其固有的剛性特點，為了促進強制保險更加順暢地實施，需要注意以下三個方面：一是要取得群眾的理解，重視非正式制度供給方式的運用，加強宣傳工作，使戶認識到農業保險受益最多的實際上是農民和農業生產，實質上是黨和政府對農業發展的關懷與幫助，這方面如果由農業保險合作社進行一線宣講，則是事半功倍。二是對特困戶農民的保費少收甚至免收，缺額部分爭取民政部門補齊。本文認為，地方財政主要是對這部分缺額進行支持，以及對農業保險合作社的探索實踐進行支持，一般不必用于對保險費的補貼。當然，經濟較發達、財政實力較強的地方可以嘗試補貼商業化色彩較強的非政策性農業保險險種。三是對不愿意參加政策性農業保險者予以經濟上而不是法律上或行政上的處罰，這種處罰是軟處罰，不是硬懲治。例如，要將參加政策性農業保險與農業貸款等支農惠農政策聯系起來，將參加保險作為享受其它支農惠農政策的前提條件。這叫做“補貼給強制以合法性，強制給補貼以資源”。

（二）農業保險要以長期性綜合險為主

第一，從時間方面來說，為了進一步縱向分散風險，應當盡量多考慮承保長期性農業保險。前文已經述及，農作物和養殖物并非單項巨大的危險單位，與固有巨大的風險責任不同，其風險責任往往是因為累積而增大的，其特點是標的數量大，而單個標的保險金額并不很大，這種積累的風險責任會由于大量的同質標的集中在某一特定區域內，可能由于同一事故引起大面積的標的發生損失，造成風險責任累積增大。也就是說，農業生產存在著顯著的相關性風險，單從標的數量方面分散風險存在嚴重缺陷，“一損俱損、一榮俱榮”的特征相當明顯。

第二從空間方面來說，為了以利減小損失的波動性，使對損失的發生能準確估計，有利于定損與理賠，以及對成本的估算，應當對多種風險同時承保，即推行農業多重風險保險或一切險。此外，單一風險的農業保險可以進行純粹的商業化經營，德國的農作物雹災保險就是成功的例子。

（三）建立縱橫交錯的、多層多維的、再保險與共同保險相互融合的風險分散體系

地方政府應當積極引導和鼓勵成立省級和縣級農業保險合作聯社。《中華人民共和國農業法》第四十六條規定：“國家建立和完善農業保險制度。國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。”農業保險對技術的要求較高，兩級農業保險合作聯社可以對基層保險合作社在業務上予以監督，在技術上予以指導，或者直接參與保險合作社經營。同時，農業保險合作聯社必須將其集中的各保險合作社業務向國家政策性農業再保險公司進行分保，確保保險補償能力和中央財政的再保險補貼發揮作用。我們更期待有一天，全國各地建立起眾多的農作物合作社，而每個縣和省都建有兩級農業保險合作聯社，在全國構成一個龐大的農業保險體系，在這個體系內部，每級合作聯社內各個獨立的保險合作社可以相互分保，同級合作聯社之內也可以相互分保，縣級合作聯社可以向省級合作聯社分保；農業保險合作聯社還可以與其他市場主體進行共保，再進一步向國家政策性農業再保險公司分保。

這樣，建立一個縱橫交錯的、多層多維的、再保險與共同保險相互融合的風險分散體系，不僅可保證農業保險財務的長期穩定性，還可以保證其在短期內也是穩定的，并且可以大大提高承保能力，弱化農業風險的不可保條件。

下面從共同保險和再保險兩方面簡要分析一下為什么這種縱橫交錯的風險分散體系可以極大地增強財務穩定、擴張農業保險供給。