論集體建設用地使用權流轉制度的完善

摘要：集體建設用地使用權流轉制度存在所有權入主體不清、與國有建設用地同地不同權、流轉的收益分配機制不合理的問題。需要明確集體建設用地所有權主體，建立統一城鄉建設用地使用權流轉市場和合理的收益分配機制，并制定透明的集體建設用地使用權流轉程序、集體建設用地使用權流轉中的糾紛解決機制和監督機制。

關鍵詞：集體建設用地；使用權；土地流轉；農村

一、現行集體建設用地使用權流轉制度狀況

1.所有權人主體不清

依據我國《土地管理法》和《民法通則》的規定，集體土地所有權人包括：村農民集體、村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體、鄉鎮農民集體經濟組織。我國《物權法》規定：農民集體所有的土地屬于本集體成員集體所有。立法對行使集體建設用地所有權的主體的規定比較混亂，導致在實踐中普遍存在上級政府和農村集體經濟組織（主要是鄉鎮或村）對土地資產進行實際處置的情況，造成村民小組因與鄉、村集體經濟組織之間經常產生嚴重的社會沖突。

2.集體建設用地使用權流轉中的收益分配機制不合理

地方政府為促進經濟、社會發展，解決人口和土地的矛盾，積極參與農村集體建設用地使用權的流轉，以獲得土地增值的巨大收益。但是在集體建設用地流轉中，農村集體和農民個人只能獲得部分補償，而不是土地轉讓相應的市場對價。這樣的制度使得農村集體和農民在集體建設用地流轉中收益大幅下降，農村集體和農民個人的應得收益無法律保障。

二、完善集體建設用地使用權實體權利制度

1.改造集體建設用地所有權主體

在現行法律規定的農村土地屬于農民集體所有，并以隊為基礎的三級所有制前提下，進一步細化所有權人主體，解決農村社會普遍存在的所有權人不明晰，甚至缺位的問題。對主體改造的基本思路可以考慮農村的村民小組為集體建設用地所有權的代行主體，法律賦予其可以根據全體集體成員的授權，獨立地享有相關權利、義務的主體資格，并可以依據授權獨立自主的處分屬于自己所有的財產。作為上述所有權制度的例外，在鄉、村集體組織有相反證據證明的情況下，集體建設用地所有權屬于鄉、村集體組織所有。同時，進行相應的制度設計和改革，核心思想是保護實際占有土地，在土地上勞作的農民的利益，使農民個體的權利越來越獨立和豐滿，甚至可以對抗所有權而獨立存在。

2.構建集體建設用地使用權自由流轉制度

應構建一套集體建設用地使用權自由流轉制度。一是明確集體建設用地使用權的主體包括集體經濟組織以外的自然人、法人及其他民事權利義務主體，消除現行法律關于集體建設用地使用權主體身份的限制。二是明確集體建設用地使用權的流轉可以采取出讓、轉讓、出租、轉租、抵押、繼承、贈與等各種方式，使用權人可以自主決定對自己的權利進行處分。三是明確集體建設用地使用權的流轉必須符合國家土地利用總體規劃、土地利用年度規劃、城市鎮村建設規劃，遵循合理利用土地、嚴格保護耕地、有利于生產生活和生態環境保護的總體原則。四是賦予集體建設用地用于商品住宅開發，通過國家征收稅的方式確認商品房的產權并可以自由流轉的權利。

3.構建合理的集體建設用地使用權流轉的收益分配模式

集體建設用地使用權流轉收益分配制度在兼顧國家、集體、農民三者利益的同時重點保護農民的利益。在涉及到集體土地收益分配等重大問題時，應由農民集體協商決定，并由享有表決權的村民或村民代表表決通過。

三、完善集體建設用地使用權流轉程序

1.構建公正透明的集體建設用地使用權流轉程序

根據農村集體建設用地流轉市場與國有建設用地流轉市場一體化建設的原則，應當參照現行比較明確的國有建設用地流轉的程序構建集體建設用地流轉法律，明確農村集體建設用地使用權流轉，必須進入市、縣級土地交易中心，按照招標、拍賣、掛牌等方式公開進行，全面建立集體建設用地使用權流轉的制度平臺，對涉及集體建設用地使用權初次流轉、再次流轉的各個環節及其相關文件的法律效力均應有法律規定，并確保程序公平、透明。

2.完善集體建設用地糾紛的解決渠道和途徑

我國的征地主要是由政府主導進行的，如果發生侵權人，其責任主體通常也是政府機關。在由國土資源系統承擔土地糾紛的調處和裁決人時，由于國土資源系統是政府機關的重要組成部分，自然會使當事人懷疑其公正性、公平性，這種體制自然不會排除當地黨政機關的行政干預。為此，在現行法律框架內，可以設立農村土地仲裁機構，擴大仲裁的適用范圍，明確其裁決的強制執行力，使集體建設用地使用權受到侵害時，農民集體及其個人能夠得到及時、有效的救濟，減少改革不當對社會造成的震蕩。

3.落實集體建設用地使用權流轉中的監督和責任追究制度

現行的土地違法案件范圍廣、涉及面寬、牽涉人員眾多，但在責任追究上卻鮮有作為，由此導致了惡性循環的局面，在有些地方甚至于到了無所顧忌的程度。為有效解決此問題的存在，在合理理順相關法律的情況下，要加強我國的相關行政立法和刑事立法，對惡性的土地違法案件，除依靠行政手段予以處理外，還要考慮動用刑事處罰手段追究相關人員的法律責任。