淺析我國PPP模式的發展

摘要：PPP模式是包括基礎設施在內的各種準公共物品供給的一種全新模式，在我國正得到廣泛的運用。PPP模式通過引入私人部門的資金技術和管理等優勢，可以有效地提高各種共服務的質量。但是由于我國特殊的國情，決定了PPP模式在運用過程中會面臨著各種各樣的困難，本文以委托代理理論為視角，探討PPP模式在我國的發展。

關鍵詞：PPP模式；公共產品；委托代理理論

中國目前正處于經濟騰飛期，對于各項基礎設施的需求迅猛增加。然而由于政府資金與能力的限制，這些項目完全交給政府來運作是不太可行的。隨著投融資市場化的發展，PPP模式（公私合營），通過引入民間資本參與基礎設施建設，既可以有效地緩解政府資金不足的問題，同時也通過市場招標等方式引入市場競爭提升了公共服務的質量。由于資金和效率上的優勢，PPP模式已經成為包括基礎設施和社會公益事業建設的重要渠道。

一、PPP模式中委托代理關系

至于什么是PPP，學術界尚存在爭議，有些學者認為“PPP是公共部門與私人部門在基礎設施建設中通過正式協議建立起來的一種長期合作伙伴關系”。也有的學者認為“PPP是公共部門和私人部門為提供公共產品或服務、實現特定公共產品的公共效益而建立的項目全生命期合作的契約關系”。薩瓦斯認為PPP模式可界定為政府和私人部門之間為提供公共服務的多樣化安排，其結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人部門來承擔。本文認為PPP指的是公共部門為了更好地提供公共服務，而與私人部門通過合同方式確立的基于風險共擔和利益共享的合作機制。在這種合作的過程中，公私部門之間便建立起了委托代理關系。其中公共部門為委托人，由于資金、技術等的限制，不得不將一部分公共服務項目委托給私人部門，私人部門從而成為代理人，在公共部門的委托下的完成包括基礎設施建設在內的一系列公共服務項目。

具體來說，主要包括以下幾個方面：

1.政府部門與私人部門之間的委托代理關系

政府部門一般是作為項目的發起者，通過特許經營權等方式，將涉及到公路、鐵路、地鐵等的公共服務項目委托給私人部門即項目經營方來經營。在這一過程中，雙方之間存在著明顯的博弈過程。政府部門作為項目的發起人，往往希望中標企業可以在保質保量的情況下盡快的完工，而對于項目經營者來說，如果太快完工，會付出較大的建設和管理成本，同時也會帶來較大的安全隱患。如果完工太慢的話，又有可能面臨因為延期交付而被罰款的危險。因此，如何合理確定合理的利潤水平和激勵機制，來確保經營者的工程進度和質量，避免消極怠工現象的出現，這是一個典型的道德風險問題。

2.投資人與私人部門之間的委托代理關系

項目投資人將項目資金委托給私人部門使用，希望它可以在保證質量的前提下用盡可能少的資金完工，因為如果資金過多超過項目所需的資金數目則有可能會造成浪費，損害投資人的利益。而對于私人部門來說，他們則希望獲取更多的項目資金，以保證項目順利進行。在這種情況下，項目投資人有必要了解經營者的經營能力，以確定合理的投資金額。而在現實中經營者的能力往往是投資人所不知道的隱藏信息，投資人在簽訂協議時面臨著因為錯誤選擇和錯誤判斷而來帶的風險。投資人與私人部門之間合作的基礎是貸款協議，其中關鍵的問題是如何合理的確定資金分配結構。在這里會出現逆向選擇的問題，投資人不知道項目風險的大小，投資人為了降低投資風險，會設計一系列融資協議，項目經營者會選擇對自己最有利的融資協議，投資人根據發起人選擇的融資協議來確定項目風險，從而最終決定是否對項目進行投資。

二、PPP模式的優勢

在委托方與代理方相互博弈的過程中，合同成為了約束彼此行為的重要的規范。合作同時意味著對于后果和行為共同承擔責任。合作的核心是權力、責任、義務、風險、利益的分享和分擔。一般而言，在確立委托代理關系之前，雙方會將各自的權利與責任列明，在以后的項目建設過程中，雙方都嚴格按照合同行事，享受合同規定的權利，履行合同規定的義務。這種合同制管理的方式，相對于傳統的政府治理，具有明顯的優勢。通過PPP模式提供的公共服務，可以有效地緩解政府財政壓力，同時，采用PPP模式，由于其機制新、管理活、責權利明確，比傳統的由政府單獨建設、運營的模式更為高效，因此，逐漸被廣泛采用。

1.可以促進政府職能轉變，提高政府管理的水平

傳統的由政府包攬一切公共物品與服務的方式，難以避免的會產生包括政府財力緊張，服務效率低下等問題。PPP模式下，政府通過與私營部門合作的方式來通過公共服務，不僅有利于緩解財政壓力，同時也可以促使政府部門轉變職能、更新觀念并提高管理水平，政府可以從微觀管理的繁重事務中走出來，從過去的公共事業的提供者變成監督者。同時，在于私營部門合作的過程中，也有助于政府學習私營部門先進的管理方式，促進政府管理效率的提高。

2.可以有效地提高公共服務的質量

在傳統的政府治理階段，政府壟斷了公共產品和服務的供給，“只此一家，別無分號”，難以保證公共產品和服務的質量。在PPP模式下，政府通過招投標等方式，選擇最為合適的企業來負責公共物品的提供，通過“讓專業的人做專業的事”的方式來提高服務質量。同時，對于中標企業來說，為了維持自己的經營權，它必須努力提高服務質量，否則很有可能面臨被換掉的風險。另一方面，傳統的政府治理階段，政府提供公共產品和服務的方式是“花別人的錢”，而在PPP模式下則轉變為“花自己的錢”，這就促使私人部門在提供公共產品和服務是更加具有成本意識，以盡可能少的投入提供高質量的產品。這就決定相較傳統的公共產品供給模式而言，PPP模式下能夠以更高的效率提供更加高品質的產品和服務。

三、PPP模式在我國存在的困難

與所有的委托代理關系一樣，在公私部門合作的過程中，同樣會產生由于信息不對稱而造成的一系列的問題。在PPP模式中，政府和項目投資者以及經營者之間往往會由于各自追求的目標的差異性，形成在項目合作過程中的各方利益的博弈。為了避免各方為了實現自身利益最大化而損害其他參與者的利益，在項目發起方和項目投資方、項目投資方和項目經營者往往是以合同的方式來明確規定各自的權利與義務。但是，這種以合同為紐帶的契約關系的實現，在我國的特殊國情下，也存在許多困難。

1.公共產品難以定價

在對于公共產品進行定價的時候存在著一個矛盾：即公眾希望以盡可能低廉的價格獲取公共服務，而私人投資者則希望通過提高定價來賺取利潤。在私人部門與公眾之間，政府起著十分重要的作用。對于一些重要的公共產品和服務雖然是通過PPP的模式提供，但是對于產品價格則是由政府來確定，這就使得政府處于一個左右為難的境地。如果價格過低會損害私人部門的利益，而如果定價過高則會造成公眾的不滿。在這種情況下，政府會采取對私人部門進行補貼的方式來平衡雙方的利益。但是由于現階段我國政府部門財政吃緊的狀況，現實中經常會出現一些項目由于政府定價過低同時又缺乏足夠的價格補貼而陷入困境。在對于PPP項目提供的產品和服務方面，政府一方面比較缺乏對私營企業所提供服務的可能成本的合理分析，曾經承諾提高最終消費者價格的保證難以兌現；另一方面又不得不面對公眾對于漲價的指責和抱怨。

2.政府責任意識淡薄，角色難以轉變

與傳統的公共產品和服務由政府提供相比，PPP模式下政府的角色發生了轉變。政府由原來的主導者轉變為變為與私人企業合作提供公用事業中的監督、指導以及合作者的角色。政府部門不再將重點放在擁有和管理資產上，而是配合私人機構建立相應的管理監督機制，保證公用事業的運行最具成本效益。這種角色的轉變需要政府對于PPP模式有著足夠的認識，并且愿意為此做出轉變，但是在實踐過程中，由于傳統的政府主導模式的影響，政府不愿意放棄對于公共服務項目的主導權力，在私人部門提供的過程中進行不合理的干預，造成公共服務的質量難以保證。

3.市場競爭不足，容易產生權力尋租

通過PPP模式運作的準公共物品，一般都是具有高額利潤的項目。私人部門為了能夠取得項目經營權，在利益驅動下，往往會采取尋租的方式，賄賂政府部門的負責人，以獲得在招標中的優勢地位。這種現象的存在會嚴重影響到公共利益，同時通過這種方式選擇的代理人不一定是最合適的代理人，再加上一旦中標，則意味著在該項目中的壟斷地位，私人部門在追求私人利益做大化的過程中，往往會出現偷工減料，與政府“合謀”的現象的出現。從而助長了公共權力異化之風，嚴重損害公共項目的公益性。

4.私人部門融資困難

PPP模式使得私人部門成為公共產品和服務的生產者，但是對于這些公共服務項目來說，前期的投資往往是巨大的，需要私人部門進行融資。但是在我國目前的經濟融資機制下，國有銀行和一般的股份制商業銀行在一定程度上存在著對私人經濟的歧視，因此對其融資設置諸多限制，造成私人部門融資渠道狹窄，融資成本高的問題，尤其是針對于中小企業而言，融資會更加困難，使得私人部門在參與基礎設施建設過程中處于非常不利的地位。這就無形中將一些企業排斥于PPP項目之外。

四、促進我國PPP模式發展的對策建議

PPP模式不僅在融資領域具有得天獨厚的優勢，但是，由于當前國內對PPP模式的研究不成熟，以下針對制約我國PPP模式發展的因素，提出幾點對策建議。

1.合理確定價格

“我國對特許經營項目及壟斷產品定價沿用成本定價輔以價格聽證，PPP項目適當價格管制會使社會經濟效率提高”。應該在保證消費者和私人部門的權益的同時，遵循公平與效率的原則。所謂公平即價格確定時必須全面考慮價格確定造成的影響，不能降低低收入和部分中等收入者的基本生活水平，而應當增加社會的總體福利。所謂的效率則是指私人部門應提供足夠多的產品和服務，滿足消費群體的需求，同時降低生產成本，最大限度地滿足消費者的需要。因此對于PPP項目價格確定的基本原則就是保證私人部門以最低的價格提供產品和服務同時又要給其足夠的激勵，鼓勵其增加產量，改善服務，實現公眾和私部門的雙贏。

2.轉變政府角色

PPP模式的是在政府積極推動下發展的，在這一過程之中政府能否很好的擺正自己的位置，是影響PPP發展的一個十分重要的因素。按照社會主義市場經濟的要求，應該充分發揮市場在資源北之中的基礎性作用，政府只是起到宏觀調控的作用。在以往的公共服務提供模式中，政府起著主導的作用，然而在PPP模式中政府需要調整自身的角色定位，由主導者轉變為參與者與監督者，負責對私人部門提供監督與指導，確保通過PPP模式提供的公共產品和服務的質量。同時，政府需要對PPP模式保駕護航，積極促進新的投融資體制的形成，保證國內外的私人部門可以更好的參與到我國基礎設施的建設當中。

對于我國PPP模式剛剛起步的狀況，政府應該從以下幾個方面促進PPP模式的健康發展：首先，應該確保PPP模式的全民受益性；其次，建立政府公信力，消除政策不確定性導致的企業成本增加；再次，做到對PPP模式的有效監督，防止腐敗和其他尋租行為的產生；最后，應該減少不合理的競爭壁壘，實現充分有效的市場競爭。

3.形成有效的監管框架

只有形成良好的監管框架，并且有效執行，一個項目才可以順利完成。

一般來說，基礎設施的投資回報期都會比較長，在這么長的時間里為了充分保證委托方和代理方的利益，有必要建立起一個有效的監管體制，從而實現對于利益相關方的充分監督。對于PPP項目來說，我們可以組建起一個對民意負責的、超脫于企業和用戶之外的專門的監督管理機構，對于項目定價、經營等進行統一的監管，從而保證項目資產的安全性以及企業生產的可持續性。同時，有必要加強對于合同的管理，將監管規則寓于合同之中。另外，我們還可以參考與借鑒西方發達國家的一些做法，通過完善的社會監督機制，如聽證會制度等引進PPP項目監管過程之中。

4.拓寬融資渠道

PPP模式的發展離不開政府的積極推動，為了改變我國目前存在著的私人融資困難的現狀，政府應該積極促進政策性銀行對私人投資貸款的放開，從而在政策上實現鼓勵私人投資的目的。同時，政府還應該積極為民間投資項目提供融資，為此，應該建立起重大項目優先制度，對于一些比較有意義而且前景比較好的項目，面向社會公開招標。除此之外，如果政府可以充分拓寬大型PPP項目的投融資渠道，不僅可以改善公共事業投資不足的情況，而且也可以充分緩解政府在公共產品和服務提供過程中存在的資金壓力，從而更好地為實現公共利益服務。