我國農地征用補償制度研究

摘要：伴隨著我國經濟的快速發展，城鎮化、工業化步伐越來越快，對建設用地的需求日益膨脹，于是城郊及農村的大量土地被納入發展城鎮經濟的規劃之內，大批農用地被征用開發。農地征用過程中的博弈主體及補償制度的完善，關系著社會的發展和國家的穩定，農地征用的現狀不容樂觀，這就需要各級政府、農村集體組織及農民個體共同的努力來完善這一制度，以使其切實保障國家、集體、農民的利益。

關鍵詞：農地征用；征用補償；公共利益；補償方式；補償標準

一、農地征用補償制度的理論分析

（一）農地征用補償制度的概念

我國實行土地所有權歸國家和集體所有的基本制度，因此在我國，所謂的土地征用補償制度是指國家為了公共利益和社會發展的需要，依照法律規定的程序，強制性取得土地權利并給予補償的行為。在典型的土地私有制國家，土地征用實質上就是土地購買，表現為一種市場行為。世界各國和地區普遍建立了土地征用制度，因不同的法律背景，稱謂不一。美國稱之為“最高土地權行使”；英國稱“強制取得”；法國、德國及我國臺灣地區則稱為“土地征收”。我國的農地征收是以補償為條件，國家將農村集體土地強制性的收歸國有的行為。

（二）農地征用補償制度的特征

1.強制性

農地征用是國家依據法律賦予的征地權，強制性地剝奪集體所有的土地權利，國家在進行農地征用時，不需要取得土地使用者的同意，并非民事法律行為，而是以命令、服從為特征的行政行為，是基于國家單方面的意思表示，具有國家強制性的行為特征。因土地資源具有稀缺性，是不可再生和不可替代的資源，當存量土地無法滿足國家國防建設、公共設施、能源交通和其他各項經濟社會建設需要時，必須通過國家干預，進行土地資源優化配置，強制性地取得土地，以滿足社會公共利益或公用事業建設的需要。

2.補償性

土地征用補償與土地征用的強制性緊密相關，土地征用不同于沒收土地，政府強制性的取得土地必須給予補償，土地征用不是無償強制性的取得土地，而是有償進行的。其強制性表現為把集體所有的土地權屬強制性轉移為國家所有。這本身依然是對土地所有者土地財產權的一種損害，因此對被征地者必須給予經濟補償。世界各國普遍適用完全補償原則，即不但補償失地人的財產損失，還補償其精神損失。我國農地征用針對土地的原用途給予失地農民集體以補償。

3.公共目的性

公共利益是公法的核心，也是掌握在公權力執行者手中對私權進行限制的一把利劍。正確界定公共利益是把握公權與私權界限的關鍵。我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”。《土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。公共利益是農地征用權行使的法定條件和正當化基礎，但何為公共利益，目前實踐中其范圍并不明晰，即使這樣，各國普遍的做法是：承認一定的利益，確定法律確認這些利益的限度，在確定的限度內盡力保護得到承認的利益。公共利益就是這樣一種需要不斷明確的利益。

二、我國農用地征用補償制度實踐中存在的問題及原因

（一）法律規定的“公共利益”范圍不明確

按照我國《憲法》和《土地管理法》的規定，國家對集體所有的土地實行征用的前提應當是“國家為公共利益的需要”。但是我國只是原則性的規定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業符合“公共利益”卻沒有明確的規定。在土地征用的過程中，“公共利益”的概念被地方政府人為地進行了擴大。那些諸如道路、基礎設施、水利工程等項目，被界定為“公共利益”一般不會有什么異議，但近年來，在全國范圍內興起的房地產建設高潮，商品房建設或其他商業設施的建設也打著“公共利益”旗號行使國家征地權，就不得不使人產生懷疑。

（二）土地征用補償立法缺失

我國現行土地征用的立法仍有缺失之處，農村集體土地征用的無序、失范等與此不無關系。比如，《土地管理法實施條例》第25條規定，如果對征用補償標準有異議，由批準征用的人民政府進行裁決。但是，裁決程序如何，裁決適用的標準、責任認定等等，都沒有作出具體規定。這一立法缺陷，客觀上為批準土地征用的政府部門行使自由裁量權提供了機會，為相關利益方侵害失地農民利益提供了更多的可能性，也造成了失地農民利益訴求的產生。

三、完善我國農地征用補償制度的思路

（一）明確農地征用補償的原則

1.比例原則

這是從目的手段的角度確定衡量農地征收的方法，比例原則源于德國，其核心是盡可能最小侵害原則，是指政府在征收土地的過程中應該盡可能采用損害最小的方法，這一原則在土地征收過程中必須嚴格遵守。

2.合理補償原則

國家基于主權者地位，出于公共利益的需要，可以強制性的取得主體的土地財產權，相對人負有容忍義務，但這不意味著其財產權可以任意被剝奪。

3.公平補償原則

由于征地中公共利益的實現往往涉及對私權的限制等等，一個以公平正義為旨歸的法治社會，對這種限制進行補償顯然是非常必要的。

（二）確立農地征用補償的科學、規范標準

完善農地征用補償的法定程序：

（1）確立征收前先行協商程序，即在農地征收中，申請征收前先行協商程序，是指需要土地人申請征收土地前，應先于土地權利人協議價購或其他方式取得；土地權利人拒絕參與協商或經開會未能達成協議的，才能申請征收以尊重被征地農民意愿，確保其參與權、談判權。

（2）明確征收中正當法律程序。征收中正當法律程序包括征收補償過程中的通知、公告與聽證程序。《土地管理法》第48條雖然規定了我國集體土地征收補償公告程序的基本模式，但對征收補償聽證程序只字未提。未來我國應在專門的不動產征收補償法中規定通知、公告與聽證等正當法律程序。