我國農(nóng)地征用補(bǔ)償制度研究

摘要：伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐越來越快，對建設(shè)用地的需求日益膨脹，于是城郊及農(nóng)村的大量土地被納入發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃之內(nèi)，大批農(nóng)用地被征用開發(fā)。農(nóng)地征用過程中的博弈主體及補(bǔ)償制度的完善，關(guān)系著社會(huì)的發(fā)展和國家的穩(wěn)定，農(nóng)地征用的現(xiàn)狀不容樂觀，這就需要各級政府、農(nóng)村集體組織及農(nóng)民個(gè)體共同的努力來完善這一制度，以使其切實(shí)保障國家、集體、農(nóng)民的利益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地征用；征用補(bǔ)償；公共利益；補(bǔ)償方式；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

一、農(nóng)地征用補(bǔ)償制度的理論分析

（一）農(nóng)地征用補(bǔ)償制度的概念

我國實(shí)行土地所有權(quán)歸國家和集體所有的基本制度，因此在我國，所謂的土地征用補(bǔ)償制度是指國家為了公共利益和社會(huì)發(fā)展的需要，依照法律規(guī)定的程序，強(qiáng)制性取得土地權(quán)利并給予補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｔ诘湫偷耐恋厮接兄茋遥恋卣饔脤?shí)質(zhì)上就是土地購買，表現(xiàn)為一種市場行為。世界各國和地區(qū)普遍建立了土地征用制度，因不同的法律背景，稱謂不一。美國稱之為“最高土地權(quán)行使”；英國稱“強(qiáng)制取得”；法國、德國及我國臺灣地區(qū)則稱為“土地征收”。我國的農(nóng)地征收是以補(bǔ)償為條件，國家將農(nóng)村集體土地強(qiáng)制性的收歸國有的行為。

（二）農(nóng)地征用補(bǔ)償制度的特征

1.強(qiáng)制性

農(nóng)地征用是國家依據(jù)法律賦予的征地權(quán)，強(qiáng)制性地剝奪集體所有的土地權(quán)利，國家在進(jìn)行農(nóng)地征用時(shí)，不需要取得土地使用者的同意，并非民事法律行為，而是以命令、服從為特征的行政行為，是基于國家單方面的意思表示，具有國家強(qiáng)制性的行為特征。因土地資源具有稀缺性，是不可再生和不可替代的資源，當(dāng)存量土地?zé)o法滿足國家國防建設(shè)、公共設(shè)施、能源交通和其他各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)需要時(shí)，必須通過國家干預(yù)，進(jìn)行土地資源優(yōu)化配置，強(qiáng)制性地取得土地，以滿足社會(huì)公共利益或公用事業(yè)建設(shè)的需要。

2.補(bǔ)償性

土地征用補(bǔ)償與土地征用的強(qiáng)制性緊密相關(guān)，土地征用不同于沒收土地，政府強(qiáng)制性的取得土地必須給予補(bǔ)償，土地征用不是無償強(qiáng)制性的取得土地，而是有償進(jìn)行的。其強(qiáng)制性表現(xiàn)為把集體所有的土地權(quán)屬強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移為國家所有。這本身依然是對土地所有者土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種損害，因此對被征地者必須給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。世界各國普遍適用完全補(bǔ)償原則，即不但補(bǔ)償失地人的財(cái)產(chǎn)損失，還補(bǔ)償其精神損失。我國農(nóng)地征用針對土地的原用途給予失地農(nóng)民集體以補(bǔ)償。

3.公共目的性

公共利益是公法的核心，也是掌握在公權(quán)力執(zhí)行者手中對私權(quán)進(jìn)行限制的一把利劍。正確界定公共利益是把握公權(quán)與私權(quán)界限的關(guān)鍵。我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。《土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。公共利益是農(nóng)地征用權(quán)行使的法定條件和正當(dāng)化基礎(chǔ)，但何為公共利益，目前實(shí)踐中其范圍并不明晰，即使這樣，各國普遍的做法是：承認(rèn)一定的利益，確定法律確認(rèn)這些利益的限度，在確定的限度內(nèi)盡力保護(hù)得到承認(rèn)的利益。公共利益就是這樣一種需要不斷明確的利益。

二、我國農(nóng)用地征用補(bǔ)償制度實(shí)踐中存在的問題及原因

（一）法律規(guī)定的“公共利益”范圍不明確

按照我國《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，國家對集體所有的土地實(shí)行征用的前提應(yīng)當(dāng)是“國家為公共利益的需要”。但是我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。在土地征用的過程中，“公共利益”的概念被地方政府人為地進(jìn)行了擴(kuò)大。那些諸如道路、基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等項(xiàng)目，被界定為“公共利益”一般不會(huì)有什么異議，但近年來，在全國范圍內(nèi)興起的房地產(chǎn)建設(shè)高潮，商品房建設(shè)或其他商業(yè)設(shè)施的建設(shè)也打著“公共利益”旗號行使國家征地權(quán)，就不得不使人產(chǎn)生懷疑。

（二）土地征用補(bǔ)償立法缺失

我國現(xiàn)行土地征用的立法仍有缺失之處，農(nóng)村集體土地征用的無序、失范等與此不無關(guān)系。比如，《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，如果對征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，由批準(zhǔn)征用的人民政府進(jìn)行裁決。但是，裁決程序如何，裁決適用的標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任認(rèn)定等等，都沒有作出具體規(guī)定。這一立法缺陷，客觀上為批準(zhǔn)土地征用的政府部門行使自由裁量權(quán)提供了機(jī)會(huì)，為相關(guān)利益方侵害失地農(nóng)民利益提供了更多的可能性，也造成了失地農(nóng)民利益訴求的產(chǎn)生。

三、完善我國農(nóng)地征用補(bǔ)償制度的思路

（一）明確農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t

1.比例原則

這是從目的手段的角度確定衡量農(nóng)地征收的方法，比例原則源于德國，其核心是盡可能最小侵害原則，是指政府在征收土地的過程中應(yīng)該盡可能采用損害最小的方法，這一原則在土地征收過程中必須嚴(yán)格遵守。

2.合理補(bǔ)償原則

國家基于主權(quán)者地位，出于公共利益的需要，可以強(qiáng)制性的取得主體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，相對人負(fù)有容忍義務(wù)，但這不意味著其財(cái)產(chǎn)權(quán)可以任意被剝奪。

3.公平補(bǔ)償原則

由于征地中公共利益的實(shí)現(xiàn)往往涉及對私權(quán)的限制等等，一個(gè)以公平正義為旨?xì)w的法治社會(huì)，對這種限制進(jìn)行補(bǔ)償顯然是非常必要的。

（二）確立農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

完善農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)姆ǘǔ绦颍?/p>

（1）確立征收前先行協(xié)商程序，即在農(nóng)地征收中，申請征收前先行協(xié)商程序，是指需要土地人申請征收土地前，應(yīng)先于土地權(quán)利人協(xié)議價(jià)購或其他方式取得；土地權(quán)利人拒絕參與協(xié)商或經(jīng)開會(huì)未能達(dá)成協(xié)議的，才能申請征收以尊重被征地農(nóng)民意愿，確保其參與權(quán)、談判權(quán)。

（2）明確征收中正當(dāng)法律程序。征收中正當(dāng)法律程序包括征收補(bǔ)償過程中的通知、公告與聽證程序。《土地管理法》第48條雖然規(guī)定了我國集體土地征收補(bǔ)償公告程序的基本模式，但對征收補(bǔ)償聽證程序只字未提。未來我國應(yīng)在專門的不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償法中規(guī)定通知、公告與聽證等正當(dāng)法律程序。