我國食品安全政策制定系統的探討

摘要：逆境中的政策制定理論是葉海卡·德羅爾先生針對社會處于某一逆境中時政府中樞決策系統該如何決策而提出的理論，具有強大的理論性與實踐性。現階段我國正處于社會轉型這一特殊的時期，各種社會問題頻繁出現，其中食品安全問題的嚴重性、危害性更是使其成為公民關心且急切希望政府解決的熱點問題。本文旨在分析對逆境中的政策制定理論，探尋食品安全問題的解決路徑。

關鍵詞：逆境；政策制定；食品安全

一、引言

食品安全是一個綜合性的概念，涵蓋了食品衛生、食品質量、食品營養等方面和食品（食物）種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等環節。依據2009年頒布的《食品安全法》第99條規定，食品安全是指“食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”更多側重于特定食品對人體的影響。學界則分別從食品學、管理學、經濟學和法學進行了定義，內容涵蓋食品的衛生、質量、營養和可獲得性，形成了包括生產安全和經營安全、過程安全和結果安全、現在安全和未來安全在內的幾大分類。基于此認知，可以將食品安全的概念定義為：食品（食物）的種植、養殖、加工、論我國土家族民間法的特征/劉宗德

摘要：習慣法存在具有客觀性，通過習慣法存在的合理性和對與社會關系調解中的作用的論證，探究習慣法在調控民族群體的生產、生活方面的積極意義以及習慣法尤其是民族地區習慣法與國家法之間的關系，揭示習慣法存在的長期性及其對于社會進步的積極意義。我國土家族地區的習慣法主要包括婚姻，繼承，宗家方面。

關鍵詞：民間法；特征

一、土家族民間法特征的概述

土家族民間法代表和維護土家族人民的利益，反映土家族人民特有的心理意識，伴隨著土家族的形成、發展而逐漸形成、發展。它對土家族的每個成員均產生強烈的熏陶和感染，本民族人對之深信不疑，矢志遵從，倍感親切。它只在本民族內生效，帶有本民族文化的特色，深深打上了本民族的烙印。當然，土家族習慣法是土家族特有的心理、意思的反映，是伴隨著土家族的形成而逐步形成、發展的，是構成民族特征的重要方面，也是土家族民族性的突出表現。

二、土家族人民間法概括起來有以下幾個方面的特征

（一）較少的成文性

土家族也有自己的文字，但是，隨著清朝的改土歸流之后，土家族的文字因為其自身的不成熟性而慢慢的被漢字所代替。因為找不到漢字和土家族的文字的相互之間的翻譯，所以原來部分以土家族文字形成的規則也就慢慢被淹沒，這是土家族法大部分以習慣、慣例、族規家訓、宗教教規、禁忌、道德規范形式出現的主要原因之一，其二，土家族主要聚聚在大山之中，生活得自然條件比較差，因而文化的發展就比較緩慢，很多人不識字，沒有文化，因而，如果規范人們日常生活的法律以成文的方式出現，自然不利于真正的實施。而相比之下，以世世代代的口頭傳授更能夠得到普及和實施。對社會關系的調整更多地依賴于習慣、慣例、族規家訓、宗教教規、禁忌、道德規范。土家族習慣法大多是口頭制定的，世代相傳，少數鄉規民約也是近代以來制定成文的，沒有內在完整的體系，所包含的習慣、慣例、族規家訓、禁忌、等既沒有刑民之分，也無實體與程序之別。這也說明，土家族習慣法是千百年來自然形成或約定的，源于該民族人民生存發展自身的需要，不是外部力量的干預，因而沒有制定法那樣嚴格的制定程序和文字表現形式，有的保留在傳說中，有的保存在歌謠中，有的反映在石刻碑文里。

（二）較濃厚的鄉土性

因為土家族主要聚集在鄂西北的大片龍村，因此，土家族的民族法孕育和根治于農村這塊特定的土壤上，“一方水土，一方風情”，緊緊圍繞著農村的生產、生活的日常事務、節日喜慶、人情往來進行；以樸實、簡潔、方便、合理、易操作的行為模式規范人們做什么、如何做，實體內容和程序內容混雜。比如大年初一不許說不吉利的話，不許掃地，不許向房屋外潑水，以及不許吃米飯等等，這些鄉規鄉俗都帶有強烈的土家鄉土的特點。與制定法相比缺少理性、嚴謹、周密的科學色彩。

（三）較強的自發性

土家族的民族法是在土家族人在長期的社會生活中逐漸自然形成的，有些是通過共同議定和約定而成的，沒有什么外部力量的干預和敦促，它的產生源于人們的社會需要，是人們適應自然環境、維持生存的共同行為模式。欠缺成文法規，無完整明確的條文體系。其產生后，主要通過口頭、行為、心理進行傳播和繼承，不像國家法那樣有嚴格的制定程序和文字表現形式。民間法的運行沒有外在強制力的保障，主要靠相關土體（農民）對該規則的普遍認可，它的實施靠的是一種情感、良心的心理認同和價值利益取向的共同性以及社會輿論，重視運用“調解”的手段解決糾紛。自發性的另外的一個方面就是土家族人在對待民族發的時候都是自發的遵守，人們跟多的是靠內在的道德，禁忌或者是恐懼來實施民族法的效力，較少的運用外在的強制。

（四）區域性

土家族習慣法緊扣鄉土生產生活、婚喪嫁娶、人際關系，以符合當地傳統的簡便而又易于操作的行為模式或規范去引導人們做什么，怎么做，具有山區農業社會特有的鄉土氣息和感性色彩。土家族習慣法只適用于本民族地區或該民族的局部地區，超越本民族或該地區的范圍，就失去其效力，不能約束其他民族和地區的成員。當然在土家族人中，相對不同區域的土家族其習慣法也略有不同，如清江流域土家族人和酉水流域土家族人的習慣法，相互之間也略有差異。以鄉規民約為例來說，土家族村寨設定的鄉規民約盡管名目繁多，內容多大同小異。鄉規民約是以村寨為單位聯合或單獨制定的，超過它的地理和民族范圍就失去效力。在武陵山區土家族人民有的一個村寨全為土家族，甚至大多是一個姓氏一個村寨，但也有很多是同一村寨有土家族居戶，也有苗族、漢族居戶。如果相鄰兩村，一個是土家族單一姓氏村寨，另一個是漢族村寨，就可以發現這兩種類型的村寨制定的鄉規民約就帶有濃厚的不同的民族色彩，在各民族村寨毗鄰而居的地區，民族色彩就顯得更為突出，村寨相距很近，各自的鄉規民約迥然不同。

（五）集體性

形成少數民族習慣法集體性的原因，是因為土家族人世代居住在武陵山區，地處偏僻地帶，自然條件惡劣，經濟和生產手段往往落后，其經濟活動要更多依賴集體。如在該民族習慣法中體現出來的村寨和家族的整體利益高于個人利益，個體于集體休戚相關，榮辱與共，主要目的在于維持本民族的社會秩序與安定，保障集體的統一與和諧。由于土家族人所處的自然環境和社會環境，使得個體成員不敢離開集體，也不愿離開集體，因而把開除村寨籍、族籍視為很重的習慣法處罰。民主性，土家族人的習慣法是全民族成員在長期的生產、生活和社會交往中共同確認和信守的行為規范，其目的主要是維護有利于本民族整體的社會關系和社會秩序，因此，土家族習慣法具有民主性質，是一種帶有濃厚自治色彩的社會規范。其民主性在各個家族首領的推選方面表現得很明顯，家族首領由輩份較高、見多識廣的男性擔任，或憑自己的才能、威信自然形成，或由全體成員推舉產生，但均不得世襲。家族首領不脫離生產勞動，沒有特權。土家族習慣法的實施，基本上體現了人人平等的原則，無論是家族首領還是普通成員，都同樣受到習慣法的保護，都必須遵守習慣法，若有違反，都要受到習慣法的制裁。包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質以導致消費者病亡或者危及消費者及其后代的隱患。

食品安全是整個國家社會正常發展的根本，沒有安全的食物的保障對于一個社會的發展來說是具有毀滅性的影響的。且不提其他國家因為食品安全問題而產生的災難性后果，只提及我國2008年奶粉污染事件便令人膽顫。該次奶粉事件的影響范圍之大，程度之深在我國食品安全歷史上頗為罕見，而三鹿集團也因此破產重組。但是自這之后我國又連續發生了許多次的食品安全問題，雖然政府的反應速度與力度正在逐漸加強，但是并沒有讓廣大公民看見食品安全問題徹底解決的希望，似乎食品安全問題已成為社會常態。政策失靈的現象在食品安全領域是如此突出。

二、逆境的含義及政策失靈簡析

1.德羅爾關于逆境中政策的涵義

所謂逆境，是指由不同原因造成的，難以消除的各種社會緊張狀態，逆境既包括社會的各種緊張狀態，也應包括不利于政策制定和實施的各種因素，例如生態因素、政策制定模式、國際環境以及對逆境本身的認識等。根據德羅爾關于逆境的涵義，逆境中的政策應該是指為了應對由不同原因造成的，難以消除的社會的各種緊張狀態，國家政權機關、政黨組織和其它社會團體運用合法化的權力，以正當的程序，制定能夠應對逆境，維護正常的社會秩序的一般步驟和具體措施。

德羅爾認為，逆境有很多類型，根據不同的標準可分為簡單逆境與復雜逆境、可以處理的逆境與難以駕馭的逆境、短期逆境與長期逆境或時代性逆境等多種類型。那么，根據德羅爾有關逆境的類型可以得出逆境中政策的類型：根據應對逆境的政策難易程度，可以將政策分為簡單政策和復雜政策；根據可處理的時間長短，可以分為戰術性政策和戰略性政策；根據造成逆境內外原因，可以將逆境中的政策分為應對政治系統內生的逆境的政策和政治系統外生的逆境的政策。德羅爾在逆境中的政策制定中提及，從概念上講，危機特指一定時限、要求迅速做出決策的突發性事件乃至災難。而逆境則可根據需要用各種詞語進行界定和形容，它泛指在制定政策時所面臨的各種形式的嚴重困難，與上述危機不同。據此我們簡單看出，食品安全問題作為一種長期的逆境在不同的時期都會有爆發出不一樣的代表性事件，而這種事件也正是政府在特定時限內所必須面對的危機。

2.政策失靈的主要原因

政策決策實際上是各種特殊利益群體之間的博弈和平衡過程，決策目標偏差、決策機制缺陷、決策信息缺失、決策方案失誤和決策執行不力等都可能導致政策失靈。一般來說，造成政策失靈的主要原因有：

（1）體制方面的限制。計劃經濟與市場經濟均需要政府干預，但政府干預的范圍、手段、目的有很大的差別。政府干預的前提條件是它應該作為社會公共利益的化身對市場運行進行公正無私的調控，但現實中的政府并非總是高尚的，政府機構謀求內部私利而非公共利益的“內在效應”現象在資本主義國家的“金元”政治中有著淋漓盡致的表現，在社會主義國家同樣不能完全排除政府機構謀求“內在效應”的可能性。政府部門追求私利的“內在效應”使之很容易被某些利益集團所“俘虜”，導致政府政策成為這些利益集團謀利的工具，這是政策失靈的重要根源。此外，政府某些干預行為的低效率以及干預體系的內耗，也會導致政策失靈。

（2）政策自身的缺陷。政府對社會經濟活動的干預不僅涉及面很廣，而且錯綜復雜。正確的決策必須以充分可靠的信息為依據，對市場運行狀況作出準確判斷。盡管政府可以掌握大量的宏觀經濟信息，但由于決策所需信息是在無數分散的個體行為者之間發生和傳遞，加之現代社會市場經濟活動的復雜性和多變性，以及種種人為和技術方面的原因，政府能夠得到并對決策有用的信息往往是一種不完全、存在偏差的信息，甚至是虛假的信息，且獲取信息總是困難和需要成本的，因而許多政策實際上是在信息不完全的情況下制定出來的，這就很容易導致政策因自身的缺陷而失靈。況且由于政府具有無上的權威，在現實中往往導致部分公務員或政府機構脫離實際和群眾，只知道發號施令而不進行調查研究，缺乏準確判斷市場運行狀況、進行政策工具選擇和搭配、把握干預力度的素質和能力，這也會使政策不可避免地存在缺陷而失靈。

（3）政策實施的低效。好的政策還需要有好的政策實施系統，受法制不健全、管理手段滯后、信息反饋不靈敏、體制和機構不健全等因素的制約，一些政策沒有很好地實施，這也會導致政策失靈。如為了實現經濟、社會、環境的可持續發展，各項政策應該協調一致，然而受部門、地區利益和地區保護主義的驅動，一些部門和地方對執行中央政策陽奉陰違，搞“上有政策，下有對策”，由此也會造成政策失靈。此外，公務員的受雇缺乏優勝劣汰機制，他們的薪金與其工作效率無關，沒有壓力和動力去努力提高工作效率，使政策在實際執行過程中的作用大打折扣，甚至偏離既定目標而失靈。

三、逆境政策理論對我國食品安全政策的啟示

1.改進政府中樞決策系統的決策方式

改進中央政府的決策勢在必行，這包括“對決策過程實行出色的管理，高級參謀為高層政治家開展高水平的研究，將智囊團的研究應用于實際的政策制定，以及建立非常有效的危機控制系統。”具體來說，第一，鼓勵和建立智囊團。即直接效力于政府，就重大的政策問題開展政策研究、分析與構想的組織。這種組織多出現在美國，如蘭德公司、哈德遜研究所等。成立專業的政策分析單位可以提供全面的觀點與視角，確保多元信息的輸入，增加了選擇面，考慮到了長遠的結果，增加了處理復雜性的能力。除了為高層出謀劃策外，他們還可以通過發表研究成果來啟發公眾的政策爭論，進而達到提高政策制定質量的目的。第二，建立起非常有效的危機控制系統。建立一套危機管理體制，包括組織決策和指揮系統、信息傳輸和處理系統、物資準備和調度系統、人員培訓和技術儲備系統，并先行開展反危機的理論研究、經驗學習和方案設計等。第三，保持公共政策穩定性與靈活性的辯證統一。由于公共政策是調整公共社會關系的規范、準則，只有具有一定的穩定性、連貫性和規范性，才能發揮其應有的作用。但因為危機具有的不確定性，必然要求公共政策具有一定的靈活性。所以在強調公共政策相對穩定性的同時，也應突出其靈活性。

2.臨界質量原則與產出價值優先原則

德羅爾認為，政策若要取得效果，則必須達到一個適當的臨界質量，足以對其對象產生預期的影響。這里的臨界質量主要涉及一個范圍，一個度的概念，比如資源投入的數量、決議涉及的范圍、方案作用的時間跨度、使用政策手段的數量、政策方案設計的完備程度、政策干預的范圍和力度等等，這個原則實際上反襯出逆境中政策制定的困境和復雜。

“政策制定的全過程，受到兩套不同的價值支配，一套是產出價值，即政策對現實的影響方面的價值；另一套則是屬于制定和執行政策的形式價值，如公眾參與、公開性以及考慮決議所影響的全體對象的同意”。“在社會呈現承平、穩定的順境時，應給形式價值較大權重；而在逆境中，則要賦予產出價值較大權重，這就是逆境中應遵循的產出價值優先的政策原則”

同時，產出價值優先原則實際上給出了政策方案選擇的優化標準，既要保證產出的價值最高，又要保證形式價值的最低要求，這才是滿意且可行的方案。顯然，產出價值優先原則并不是絕對的，也可以說是一種中樞決策者在面對危機時所采取的“權宜之計”。在面對具有突發性和災難性的危機時，決策者首先考慮到的應該是如何維護好受害者的權益以及維護社會正常秩序的運行。而這正需要務實的政策和集中的權力，前者是解決問題的手段，后者是政策能夠順利運行的保障。并不是說形式價值只是形式，而是特殊時刻需要特殊手段。當然這種手段或決策的制定需要堅實而全面的制度作為保障，不然會成為某些人篡奪權力的借口。