淺議石油天然氣管道保護(hù)法

摘要：《石油天然氣管道保護(hù)法》對(duì)輸油氣管道管理起到積極作用，但是在實(shí)際應(yīng)用中，《管道保護(hù)法》與其他法律不兼容、規(guī)定不明確等缺陷直接影響到法律效力和管道保護(hù)效果。本文通過(guò)實(shí)踐分析，提出了完善《管道保護(hù)法》的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：石油天然氣；管道保護(hù)法；問(wèn)題；思考

一、管道保護(hù)法出臺(tái)的背景

為了保障油氣管道安全，我國(guó)對(duì)油氣管道安全監(jiān)管先后做出了幾次調(diào)整：1989年3月12日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬簽署了《石油天然氣管道保護(hù)條例》。2001年，《石油天然氣管道保護(hù)條例》重新修訂，同年8月2日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基簽署發(fā)布。2010年6月25日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《石油天然氣管道保護(hù)法》，同年10月1日，時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤簽署了《石油天然氣管道保護(hù)法》，這是我國(guó)首次從法律角度規(guī)范了各方管道保護(hù)工作，由此我國(guó)第一部保護(hù)特定設(shè)施的專門法律《管道保護(hù)法》應(yīng)運(yùn)而生，意味著擔(dān)當(dāng)我國(guó)石油70%、天然氣99%輸送任務(wù)的油氣管道的保護(hù)工作結(jié)束了無(wú)“法”可依的局面。

二、期望解決的問(wèn)題

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷加快，許多遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)居住區(qū)的管道已經(jīng)被居民樓、學(xué)校、醫(yī)院、商店等建筑物包圍，甚至大量被非法占?jí)海?jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展與管道保護(hù)之間的矛盾越加尖銳、復(fù)雜；管道與鐵路、公路、河道等工程大量交叉，形成的相遇關(guān)系異常復(fù)雜；同時(shí)，管道在建設(shè)、巡護(hù)、檢測(cè)、搶修過(guò)程中，與管道沿線土地或者設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人發(fā)生大量的民事法律關(guān)系以及打孔盜油（氣）等違法犯罪行為猖獗，這些矛盾都是期望《管道保護(hù)法》解決的問(wèn)題。

三、實(shí)踐運(yùn)用中暴露出的問(wèn)題

1.法律體系缺乏系統(tǒng)性和兼容性

雖然我國(guó)現(xiàn)已頒布了《管道保護(hù)法》，但是部門立法、分散立法，部門間制定法律的過(guò)程中缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致法律、法規(guī)、部門規(guī)章間出現(xiàn)相互交叉重復(fù)甚至相互矛盾的情況發(fā)生。例如，在《物權(quán)法》第一百二十五條中規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”本條是關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的基本權(quán)利的規(guī)定，并明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在《中華人民共和國(guó)土地管理法》中規(guī)定：“國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。”以上《物權(quán)法》、《土地管理法》都對(duì)土地所有人的相關(guān)權(quán)利作了保護(hù)，而《石油天然氣管道保護(hù)法》中對(duì)管道經(jīng)過(guò)的中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)的使用做了許多要求，禁止取土、挖塘、機(jī)械挖掘、種植深根植物、建水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈等，這樣必然會(huì)影響土地承包人對(duì)土地的使用，“侵犯”了土地所有人的權(quán)利。如此一來(lái)保障管道安全核心的《石油天然氣管道保護(hù)法》執(zhí)行起來(lái)也就存在難度，留下了執(zhí)法空隙和隱患。所以，管道安全法律體系的系統(tǒng)性和兼容性不夠。

2.法律體系內(nèi)容不夠全面

《石油天然氣管道保護(hù)法》作為油氣管道保護(hù)的主導(dǎo)法律，有關(guān)內(nèi)容規(guī)定過(guò)于原則性，而其它法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范沒(méi)有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充。例如，在《石油天然氣管道保護(hù)法》中，對(duì)于問(wèn)題處理的規(guī)定上共使用了6處“符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求”，強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是以GB開(kāi)頭的標(biāo)準(zhǔn)，不包括GB/T。在《石油天然氣管道保護(hù)法》中要求按照“國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”執(zhí)行的很多問(wèn)題，卻陷入無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依的困境。例如《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十一條規(guī)定，居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、娛樂(lè)場(chǎng)所、車站、商場(chǎng)等人口密集的建筑物與管道設(shè)施的距離要符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)現(xiàn)今暫還沒(méi)有這方面的國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

3.法律執(zhí)行彈性大

正在使用的輸油氣管道，屬于刑法規(guī)定的“易燃易爆設(shè)備”。行為人對(duì)油氣管道實(shí)施破壞、打孔盜油等行為，應(yīng)該構(gòu)成破壞易燃易爆設(shè)備罪、盜竊罪等，按照《刑法》進(jìn)行較重的定罪處罰。但從實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，明顯存在著一定的局限性，在對(duì)犯罪分子量刑上存在著量刑有彈性，各地處罰不一。同時(shí)，在管理體制上，孔盜油案件自上至下都作為治安問(wèn)題進(jìn)行管理，歸口于公安系統(tǒng)的治安部門管理，犯罪低成本致使在一些地方違法破壞管道，打控盜油現(xiàn)象屢打不止。

四、完善管道保護(hù)法的思考

完備的法律體系是維護(hù)管道安全的基礎(chǔ)，有了法律才能界定各主體間的責(zé)任，才能在執(zhí)行中做到有法可依。因此建立健全《管道保護(hù)法》以及相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，積極探索并發(fā)展即與國(guó)際接軌又符合我國(guó)國(guó)情的管道安全法律體系。

首先，要對(duì)現(xiàn)有與管道安全有關(guān)的法律法規(guī)、政策規(guī)范進(jìn)行全面梳理，建立科學(xué)合理的、以預(yù)防為主的《管道保護(hù)法》，并補(bǔ)充法律沒(méi)有明確規(guī)定，但實(shí)踐中必須使用的具體、可操作的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

其次，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家交流合作，通過(guò)對(duì)標(biāo)的方式不斷研究和借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使我國(guó)新的《管道保護(hù)法》逐步與國(guó)際接軌。

第三，加強(qiáng)個(gè)法律法規(guī)間的系統(tǒng)性和兼容性，避免出現(xiàn)相互交叉重復(fù)甚至相互矛盾的情況發(fā)生。

最后，執(zhí)法必嚴(yán)。按照我國(guó)現(xiàn)行的《石油天然氣管道保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)違法者處罰相對(duì)較輕，基本上以罰款為主。因此，要加重對(duì)違法人的處罰力度，提高違法成本，起到高壓震懾作用。