檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟之探析

摘要：在我國(guó)近些年的司法實(shí)踐中，出現(xiàn)了由檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的若干案例。檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟有其必要性與可行性。探索建立檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的制度，對(duì)于我國(guó)的法制建設(shè)具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；程序

公益訴訟一詞起源于羅馬法，是與保護(hù)個(gè)人利益的私益訴訟相對(duì)的保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟。檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及國(guó)家利益和社會(huì)不特定多數(shù)人的利益的案件，向法院提起訴訟或支持、參與訴訟活動(dòng)，追究相關(guān)人法律責(zé)任的活動(dòng)。

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)如何介入公益訴訟，理論界一直有不同認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)介入公益訴訟的權(quán)利，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的程序等作出明確的規(guī)定，以更好地保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益不受非法侵害。

一、檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的必要性

（一）檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的必然性

在我國(guó)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)中，檢察機(jī)關(guān)是最合適的代表國(guó)家利益和社會(huì)利益的訴訟主體。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督法律正確實(shí)施的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利不具有實(shí)質(zhì)的處分權(quán)，在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，能夠忠實(shí)地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。此外，檢察機(jī)關(guān)的工作人員熟悉法律，能夠有效的運(yùn)用法律武器維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。在國(guó)家利益或社會(huì)公共利益收到侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任，也有能力向人民法院提起訴訟。

（二）社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題，決定了檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的緊迫性

當(dāng)一個(gè)民事行為侵犯了國(guó)家和社會(huì)公共利益，造成了國(guó)家和社會(huì)公共利益的損害。這些行為不是直接侵犯特定的公民、法人或其他組織，往往無(wú)人享有訴權(quán)。即使法律賦予其起訴權(quán)，也常常因?yàn)榕c自身利益無(wú)關(guān)而無(wú)人起訴。檢察機(jī)關(guān)行使起訴權(quán)，就可以啟動(dòng)訴訟程序，使人民法院有權(quán)對(duì)這類案件享有審判權(quán)。

當(dāng)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為破壞國(guó)家利益和社會(huì)利益，特別是在行政許可領(lǐng)域，濫發(fā)許可，造成資源破壞性利用時(shí)，個(gè)人和組織往往與案件無(wú)利害關(guān)系。此外，在行政案件中，個(gè)人和組織面對(duì)的是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，起訴難、取證難的現(xiàn)象依舊存在，這就使此類案件無(wú)人起訴。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件的起訴權(quán)，不僅可以更好地保護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益，而且可以對(duì)行政權(quán)起到監(jiān)督和制約作用。

二、檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的意義

（一）有利于維護(hù)社會(huì)公共利益

公共利益是指不特定的多數(shù)人的利益。當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，以個(gè)人救濟(jì)為宗旨民事訴訟，很難對(duì)公共利益起到保護(hù)作用，而行政權(quán)又具有擴(kuò)張性，相關(guān)行政部門很可能成為公共利益的侵害者，完全通過(guò)行政手段去維護(hù)公共利益是很難實(shí)現(xiàn)的。建立檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟制度，可以彌補(bǔ)我國(guó)相關(guān)保護(hù)機(jī)制的不足，使公共利益得到更好的司法保護(hù)。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義

公平正義是法治社會(huì)的永恒追求，維護(hù)公共利益就是維護(hù)多數(shù)人的利益，從而有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。另外，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過(guò)介入訴訟的方式維護(hù)公共利益，不僅有利于社會(huì)輿論的公開(kāi)監(jiān)督，而且可以確保案件得到公正的裁判，從而更好的實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

（三）有利于提高訴訟效率

公正與效率，是訴訟活動(dòng)中需要解決的一個(gè)矛盾體。司法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在注重公正的同時(shí)兼顧效率，亦即公正優(yōu)先、兼顧效率。檢察機(jī)關(guān)擁有眾多的訴訟優(yōu)勢(shì)，比如專業(yè)的法律知識(shí)、較強(qiáng)的調(diào)取證據(jù)的能力。當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以在較短的時(shí)間內(nèi)查明事實(shí)，介入訴訟，避免程序的不必要浪費(fèi)。

三、檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的條件

（一）有相關(guān)的法律法規(guī)

德國(guó)民事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表，對(duì)涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益的重大案件可提起民事訴訟；《法國(guó)新民事訴訟法》第422條也作出了相應(yīng)的規(guī)定：“法律專門規(guī)定的案件中，檢察機(jī)關(guān)作為主要當(dāng)事人提起訴訟”。在我國(guó)，新修訂的民事訴訟法第55條規(guī)定，對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。該規(guī)定尚未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以介入公益訴訟。新修訂的行政訴訟法也未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以介入公益訴訟。

（二）符合訴訟的一般條件

公益訴訟作為訴訟的一種，必須符合法定的起訴條件。對(duì)于民事公益訴訟，起訴條件應(yīng)包括：有明確的被告，有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由，屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。對(duì)于行政公益訴訟以及刑事附帶民事公益訴訟，起訴也必須滿足法定條件。

（三）案件范圍

案件應(yīng)是國(guó)家和社會(huì)公共權(quán)益受到嚴(yán)重的損害，或公民、法人的合法權(quán)益受到侵害并且涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件。

（四）其他主體的起訴機(jī)制受阻

起訴機(jī)制受阻包括兩種情形：一是無(wú)特定的組織或個(gè)人起訴，二是雖有特定的組織或個(gè)人起訴，但其不敢、不愿或者沒(méi)有能力起訴。對(duì)于第一種情形，檢察機(jī)關(guān)可自行提起訴訟，以維護(hù)公共利益。對(duì)于第二種情形，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)支持訴訟或參與訴訟的方式介入到公益訴訟中。

四、檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的方式與程序

檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的方式主要包括：支持訴訟、參與訴訟、提起訴訟。

（一）支持訴訟

對(duì)于個(gè)人、組織等提起的公益訴訟，當(dāng)事人因客觀原因無(wú)法收集到與案件有關(guān)的關(guān)鍵性證據(jù)時(shí)，可以向檢察機(jī)關(guān)提出調(diào)取相關(guān)證據(jù)的申請(qǐng)。檢察機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)后，經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為需要調(diào)取證據(jù)的，可以按照程序依法調(diào)取相關(guān)證據(jù)，支持訴訟。

（二）參與訴訟

對(duì)于操縱市場(chǎng)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等既侵害了個(gè)人利益，又侵害了國(guó)家和社會(huì)整體利益的案件，檢察機(jī)關(guān)可以在接到報(bào)案、控告、舉報(bào)后，查明案件事實(shí)。如果確實(shí)存在侵害國(guó)家和社會(huì)整體利益的情況，檢察機(jī)關(guān)可以與案件當(dāng)事人作為共同原告參與到訴訟中，作為公益訴訟的原告，代表國(guó)家和社會(huì)利益介入訴訟。

（三）提起訴訟

1.做好起訴前準(zhǔn)備工作

（1）查明案件事實(shí)，收集與案件相關(guān)的證據(jù)材料。

（2）確定損害國(guó)家利益和社會(huì)整體利益的當(dāng)事人。對(duì)于雙方惡意串通，損害國(guó)家和社會(huì)整體利益的案件，列雙方為案件被告；對(duì)于侵害不特定的公共利益的案件，列對(duì)方為案件被告。

（3）將投訴作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前提。行政執(zhí)法與司法相比，具有主動(dòng)性和及時(shí)性的特點(diǎn)。為了更好的制止和懲處侵害公益的行為，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)?shù)较嚓P(guān)行政部門進(jìn)行投訴，從而及時(shí)的制止違法行為，將對(duì)公益的損害程度降低到最低。只有在投訴無(wú)果時(shí)，方可提起訴訟，將訴訟作為保護(hù)公益的最后手段。

（4）確定對(duì)案件有管轄權(quán)的法院。公益訴訟與其他普通訴訟相比，往往會(huì)涉及不特定多數(shù)人的利益，案件復(fù)雜，辦案難度較大，因此應(yīng)提高公益訴訟案件管轄級(jí)別，即一審法院應(yīng)為中級(jí)人民法院。2014年12月8日最高人民法院審判委員會(huì)通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第六條規(guī)定：第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或被告住所地的中級(jí)以上人民法院管轄。此時(shí)應(yīng)由與案件有管轄權(quán)的法院相對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民檢察院提起訴訟。

2.積極出庭應(yīng)訴

在法院決定立案受理，啟動(dòng)訴訟程序后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真做好出庭準(zhǔn)備工作，在庭審中積極運(yùn)用證據(jù)，適時(shí)舉證；對(duì)于對(duì)方當(dāng)事人提出的證據(jù)進(jìn)行認(rèn)真的質(zhì)證。同時(shí)在勝訴后，密切關(guān)注案件的執(zhí)行情況。