我國公法上不當(dāng)?shù)美贫葮?gòu)建之初探

摘要：目前，我國法律未明確規(guī)定公法上不當(dāng)?shù)美贫取９ㄉ喜划?dāng)?shù)美侵冈诠ǚ秶鷥?nèi)，欠缺法律上的原因而發(fā)生的財產(chǎn)變動，致一方獲益，他方受損，受損的一方享有請求獲益方返還所受利益的權(quán)利的制度。公法上不當(dāng)?shù)美贫葮?gòu)建的核心在于確立科學(xué)完善的公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)救濟(jì)途徑。本文將結(jié)合各地的研究成果，對公法上不當(dāng)?shù)美贫冗M(jìn)行分析并對我國公法上不當(dāng)?shù)美贫葮?gòu)建提出建議。

關(guān)鍵詞：公法上不當(dāng)?shù)美贫龋徊划?dāng)?shù)美颠€請求權(quán)；公法上不當(dāng)?shù)美贫葮?gòu)建

一、公法上不當(dāng)?shù)美母拍罴皹?gòu)成

（一）公法不當(dāng)?shù)美母拍?/p>

“不當(dāng)?shù)美币辉~對于我們來說并不陌生，不當(dāng)?shù)美贫仍诿穹ㄉ弦呀?jīng)得到了充分發(fā)展研究，正如王澤鑒先生曾說“很少有一個制度，像不當(dāng)?shù)美菢樱催h(yuǎn)流長，歷經(jīng)二千余年的演變，仍然對現(xiàn)行法律的解釋適用具有重大影響”。然而，何為公法上不當(dāng)?shù)美繉W(xué)界一般認(rèn)為，公法上不當(dāng)?shù)美侵冈诠ǚ秶鷥?nèi)，欠缺法律上的原因而發(fā)生的財產(chǎn)變動，致一方獲益，他方受損，受損的一方享有請求獲益方返還所受利益的權(quán)利的制度。公法上不當(dāng)?shù)美诜尚再|(zhì)上來說是一種法律事實(shí)，這一法律事實(shí)導(dǎo)致當(dāng)事人之間發(fā)生公法上不當(dāng)?shù)美麄鶛?quán)債務(wù)關(guān)系，具體表現(xiàn)為不當(dāng)?shù)美畟?/p>

（二）公法上不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成

公法上不當(dāng)?shù)美鳛樾姓ㄉ蟼鶛?quán)債務(wù)關(guān)系發(fā)生原因之一，具有其獨(dú)立的構(gòu)成要件。具體包括以下三個方面：

第一，財產(chǎn)發(fā)生變動致一方獲益，他方受損。財產(chǎn)變動既包括金錢變動也包括其他有價值的財產(chǎn)變動。此外，一方獲益和他方受損之間需存在因果關(guān)系。

第二，財產(chǎn)變動欠缺法律上的原因。公法上不當(dāng)?shù)美陌l(fā)生需無法律上的原因或者本來有法律上的原因，但財產(chǎn)發(fā)生變動后，法律上的原因不復(fù)存在，至于以何種方式及種類造成無法律原因而產(chǎn)生財產(chǎn)變動并不重要。

第三，財產(chǎn)變動基于公法關(guān)系產(chǎn)生。公法不當(dāng)?shù)美切姓ㄉ蟼鶛?quán)債務(wù)關(guān)系發(fā)生的原因之一，其目的在于調(diào)整各種公法關(guān)系中欠缺法律原因而發(fā)生的財產(chǎn)變動，以恢復(fù)適法時的狀態(tài)。

（三）公法上不當(dāng)?shù)美c民法上不當(dāng)?shù)美膮^(qū)分

公法上不當(dāng)?shù)美兔穹ㄉ喜划?dāng)?shù)美闹饕獏^(qū)別在于造成財產(chǎn)變動的行為的法律性質(zhì)不同。我們可從以下三個方面來區(qū)分公法規(guī)范與私法規(guī)范范圍內(nèi)的財產(chǎn)變動行為的法律性質(zhì)：第一，在財產(chǎn)變動存在合法原因時，以該原因來判斷財產(chǎn)變動關(guān)系的公私法屬性。第二，若財產(chǎn)變動無原因的，則從財產(chǎn)變動的假設(shè)原因上考量財產(chǎn)變動是因何種拘束力（責(zé)任）而發(fā)生，據(jù)以判斷其公私法性質(zhì)。第三，若因其他方式而致財產(chǎn)發(fā)生變動，判斷其是否具有公法性質(zhì)，則從得利者與失利者間的法律關(guān)系著手。

（四）公法上不當(dāng)?shù)美姆诸?/p>

對于公法上不當(dāng)?shù)美念愋停床煌瑯?biāo)準(zhǔn)可對其作不同的分類。

按請求權(quán)基礎(chǔ)不同，我們可以將公法上不當(dāng)?shù)美譃槿N類型。一是相對人對國家或其他行政主體請求；二是行政主體向相對人請求；三是行政機(jī)關(guān)之間相互請求，既包括行政主體之間相互請求，還包括同一行政主體內(nèi)部不同行政機(jī)關(guān)間基于內(nèi)部法律關(guān)系的相互請求。

按造成不當(dāng)?shù)美虿煌覀兛梢詫⒐ㄉ喜划?dāng)?shù)美譃榻o付型不當(dāng)?shù)美c非給付型不當(dāng)?shù)美５聡鴮W(xué)說上并將非給付型公法上不當(dāng)?shù)美M(jìn)一步區(qū)分為侵害型（如政府非法拆遷行為），求償型（如因被欺騙而誤給行政主體的行為）以及耗費(fèi)型。

二、公法上不當(dāng)?shù)美姆ɡ砘A(chǔ)

在德國，公法上的不當(dāng)?shù)美埱髾?quán)的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是直接適用民法上不當(dāng)?shù)美?guī)定的階段；其次是類推適用民法上的不當(dāng)?shù)美A段，被稱為公法上的不當(dāng)?shù)美埱髾?quán)；最后發(fā)展成為一種獨(dú)立的公法制度，以依法行政為理論基礎(chǔ)，規(guī)范政府與人民間無公法上原因的財產(chǎn)變動。

學(xué)界關(guān)于公法上不當(dāng)?shù)美ɡ砘A(chǔ)的討論主要集中于以下三點(diǎn)：第一，憲法中對財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。第二，行政法依法行政原則。第三，財產(chǎn)法中的衡平思想。筆者認(rèn)為，將行政法依法行政原則作為公法上不當(dāng)?shù)美姆ɡ砘A(chǔ)最具有說服力。憲法中規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，適用于所有領(lǐng)域，范圍過于寬泛。衡平思想則主要運(yùn)用于民法領(lǐng)域，將其作為一項(xiàng)行政法上獨(dú)立制度的法理基礎(chǔ)，缺乏說服力。依法行政原則能夠很好的為公法上不當(dāng)?shù)美贫鹊臉?gòu)建提供堅實(shí)的法理基礎(chǔ)。依法行政原則是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定依法取得和行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。依法行政的根本目的在于將政府的權(quán)力納入到法治的軌道上，建立一個民主政府、有限政府與責(zé)任政府。行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的同時，也必然意味著對權(quán)力行使的后果負(fù)責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)所為的行政行為欠缺法律原因造成財產(chǎn)變動而導(dǎo)致一方受損，那么法律必須構(gòu)建相應(yīng)的制度使其恢復(fù)到適法的狀態(tài)。因而筆者認(rèn)為將依法行政原則作為公法上不當(dāng)?shù)美贫鹊姆ɡ砘A(chǔ)使其成為一項(xiàng)獨(dú)立的公法制度。

三、公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的相關(guān)問題

在整個法律體系中，請求權(quán)是指權(quán)利人請求他人為（作為、不作為）的權(quán)利。公法上不當(dāng)?shù)美谡埱髾?quán)規(guī)范體系中，則表現(xiàn)為公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)，即在缺乏法律上原因的財產(chǎn)變動中，受損方得請求獲益方返還所受不當(dāng)利益的權(quán)利。公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)是行政合法性的后果，是恢復(fù)正義的要求。

（一）公法不當(dāng)?shù)美木葷?jì)途徑

行政救濟(jì)途徑是指通過行為獲得的救濟(jì)方法之下通過何種途徑實(shí)現(xiàn)行政救濟(jì)的問題，其根據(jù)是否經(jīng)司法途徑實(shí)施救濟(jì)為標(biāo)準(zhǔn)，可分為訴訟和非訴訟救濟(jì)途徑。根據(jù)主體不同來劃分，公法不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)可分為行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)和行政相對人不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)。因公法上不當(dāng)?shù)美闹黧w雙方的差異性，導(dǎo)致公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的行使也受其影響存在差異。

1.行政相對人不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的救濟(jì)

當(dāng)下，我國行政主體不當(dāng)?shù)美氖录r有發(fā)生，例如稅務(wù)機(jī)關(guān)多征收納稅人稅款，行政罰款超過法律規(guī)定限額等。由于目前我國沒有規(guī)定一般給付判決，行政相對人在對行政主體行使公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)時只能嚴(yán)格按照相關(guān)法律的規(guī)定，通過向行政機(jī)關(guān)申請做出具體行政行為來返還，在申請返還無效后，再通過行政復(fù)議和行政訴訟以法院確認(rèn)判決和履行判決的方式進(jìn)行救濟(jì)。例如按照我國稅收征管法規(guī)定，行政相對人對于多繳納只能向納稅機(jī)關(guān)申請退還繼而對行政機(jī)關(guān)的決定提起復(fù)議或者訴訟。

筆者認(rèn)為，未來在確立行政相對人公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)救濟(jì)途徑時，可以根據(jù)財產(chǎn)變動是否基于具體行政行為而采取不同的救濟(jì)方式。對于不以具體行政行為為前提而產(chǎn)生的返還請求權(quán)，相對人應(yīng)當(dāng)首先向行政主體申請在雙方就具體返還事項(xiàng)發(fā)生爭議時，相對人可以請求進(jìn)行行政復(fù)議，對復(fù)議結(jié)果不服的，可以提起行政訴訟在因具體行政行為而引起財產(chǎn)權(quán)利變動的情形中，除行政主體依職權(quán)撤銷原違法行政行為后予以返還，相對人還可以選擇采取行政復(fù)議或行政訴訟的方法維護(hù)權(quán)利。

2.行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的救濟(jì)

在德國，行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的救濟(jì)途徑有二：一是依法律授權(quán)或依“反面理論”，或行政相對人處于權(quán)力服從即隸屬關(guān)系時（如公務(wù)員），行政主體可以直接通過行政給付返還決定要求行政相對人予以返還，拒絕返還的，可以依法強(qiáng)制執(zhí)行。在沒有法律明確授權(quán)的情況下，司法界也在很大范圍內(nèi)確認(rèn)了行政給付返還決定在習(xí)慣法上的授權(quán)根據(jù)。二是行政主體向普通行政法院或者專門行政法院提起一般給付訴訟。

筆者認(rèn)為，在構(gòu)建公法上不當(dāng)?shù)美贫刃姓黧w不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)救濟(jì)途徑上，我們可以賦予行政主體以選擇權(quán)，即行政主體在享有返還請求權(quán)時，可以選擇采用行政行為的方式亦或提起行政訴訟的方式行使自己的權(quán)利。我國可以參考借鑒德國“反面理論”，即“行政機(jī)關(guān)對財產(chǎn)變動所依據(jù)之行政處分，如依法享有撤銷或廢止之權(quán)限，則此項(xiàng)做成撤銷或廢止行政處分之權(quán)限，亦可包括作成給付裁決命其返還之權(quán)限。”通過盡可能實(shí)施具體行政行為和簽訂行政合同的方式行政，從而為行政主體通過行政行為行使公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)提供依據(jù)。在這種情況下，行政主體可以直接做出要求行政相對人返還不當(dāng)?shù)美男姓睿匾獣r還可據(jù)以強(qiáng)制執(zhí)行。我們還應(yīng)當(dāng)賦予行政主體以行政訴訟原告資格，即行政主體能夠通過提起行政訴訟的方式來實(shí)現(xiàn)享有的公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)。同時，我們可以賦予行政主體選擇權(quán)，行政主體在享有返還請求權(quán)時，可以自行選擇采用行政行為的方式亦或提起行政訴訟的方式行使自己的權(quán)利。

（二）公法不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的阻卻因素

在德國公法上不當(dāng)?shù)美贫戎校姓鄬θ丝梢曰诟鞣N因素如信賴保護(hù)原則、衡平法理以及時效原則等對行政主體主張免除返還責(zé)任。這些因素構(gòu)成了公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的阻卻因素。

第一，信賴保護(hù)原則是指當(dāng)個人對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為已經(jīng)產(chǎn)生信賴?yán)妫⑶以摾婢哂姓?dāng)性而應(yīng)受到保護(hù)時，行政機(jī)關(guān)不得變動該行為，否則應(yīng)做出相應(yīng)補(bǔ)償。信賴保護(hù)原則是一般法律思想的必然表現(xiàn)，在所有法律秩序中具有規(guī)范法律交易的任務(wù)。根據(jù)我國臺灣地區(qū)行政程序法的規(guī)定，受益人具備下列三個條件時，行政機(jī)關(guān)不得撤銷違法之受益處分：①受益人無行政程序法第119條所列信賴不值得保護(hù)之情形（即信賴值得保護(hù)）；②受益人信賴該授益處分（即有‘信賴的表現(xiàn)’）；③信賴?yán)骘@然大于撤消所欲維護(hù)之公益。

第二，衡平法理是指無論行政相對人受領(lǐng)利益時是主觀善意還是惡意，無論其是否具有值得保護(hù)的信賴?yán)妫姓黧w在特定情況下可以根據(jù)行政相對人的生活狀況、返還能力以及經(jīng)營狀況等因素，放棄全部或部分不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的實(shí)現(xiàn)。依據(jù)衡平法理，在我國公法上不當(dāng)?shù)美贫鹊臉?gòu)建過程過，應(yīng)當(dāng)允許行政主體在行政相對人處于生活危難或生產(chǎn)、經(jīng)營瀕臨破產(chǎn)等嚴(yán)重危及生存的情形下，根據(jù)具體情況，減免其不當(dāng)?shù)美颠€的義務(wù)。

第三，行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的行使還受到時效的限制。德國《行政程序法》第48款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)獲知撤銷一違法行政行為的事實(shí)，僅允許從得知時刻起計1年內(nèi)作出撤銷。但不適用于第2款第3句第1項(xiàng)。”臺灣《行政程序法》第131條作出了更加明確的規(guī)定，“公法上之請求權(quán)，除法律有特別規(guī)定外，因五年間不行使而消滅。且因時效完成而請求權(quán)當(dāng)然消滅”，但“前項(xiàng)時效，因行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)該權(quán)利所作成之行政處分而中斷”。我國可以在公法不當(dāng)?shù)美贫戎忻鞔_行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的行使時效，來確保法的安定性。

四、結(jié)語

在建設(shè)法治政府，步入法治時代的進(jìn)程中，我國必須建立起獨(dú)立完善的公法不當(dāng)?shù)美贫葋斫鉀Q社會發(fā)展中出現(xiàn)的公法上不當(dāng)?shù)美m紛。在構(gòu)建公法不當(dāng)?shù)美贫鹊倪^程中，我們可以充分借鑒立法經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將公法不當(dāng)?shù)美贫葮?gòu)建的詳細(xì)完備，使其成為一項(xiàng)先進(jìn)完善的制度，為中國法治進(jìn)程助力。