負面清單：從經濟領域走向政府行政改革

摘要：負面清單管理模式在投資領域大放異彩，因其可復制性和可行性，將其應用到政府行政改革中，尤其是行政審批改革。進一步厘清了政府與市場、政府與社會、政府與企業的關系，規范了政府行為，激發了市場活力。行政領域內的負面清單管理模式促進了政府職能轉變，成為深化行政改革的重要舉措。

關鍵詞：負面清單；行政改革；行政審批

一、負面清單的概念及其基本特征

負面清單（Negativelistings），最早見于投資領域，是指一個國家禁止外資進入或者限定外資比例的行業清單，即政府以清單方式明確列出禁止和限定企業投資經營的行業，領域，業務等，清單以外則充分開放，遵循“法無禁止即可為”等原則，它是國際通行的外商投資管理辦法，是全球貿易投資自由化，金融市場國際化以及行政管理法制化的產物。具有以下幾點特征：

1.法無禁止即可為

“每個人，只要他不違背正義的法律，就允許他去按照他的方式去追求他的利益。”負面清單的“法無禁止即可為”的原則是指負面清單上，只要是沒有明確列出禁止或限制的，那么市場主體可依法自由進入清單之外的任何領域，只需按照法定程序注冊登記即可開展投資經營活動。

2.準入前的國民待遇

“準入前國民待遇”是指在企業設立，取得，擴大等階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇。負面清單是指凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。

3.統一的市場準入制度

市場各類主體充分獲得了自由，只要是負面清單以外的領域，都可以進去，從而，負面清單演然成為市場的準入標準，實際上可以說統一的市場準入制度是我們實行負面清單管理的必然產物。

投資領域內的負面清單管理模式因其可復制性和可推廣性在政府行政改革中得到了廣泛的應用與創新。

二、上海自貿區實行負面清單管理的意義

負面清單是投資領域的“黑名單”，政府規定哪些經濟領域不開放，除了清單上的禁區，其他行業、領域和經濟活動都許可。我國目前對外資進入依然實行政府審批制，對外，與國際投資總趨勢不相適應；對內，行政審批權導致權力尋租大肆盛行。為此，上海市政府公布了中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施《（負面清單）（2014年修訂）》。上海自貿區的負面清單對于中國市場經濟轉型的未來發展方向提供了新的思路，具有里程碑的意義。

第一，市場更簡潔透明。在實行負面清單以前，我們都采用的是正面清單。正面清單是將政府允許企業做的事項一一列出，但是隨著社會分工的日益細化，它不可能列出所有允許的事項，這一模式已經越來越不能適應社會的發展了。而負面清單，只將禁止和限制的事項列出，市場主體參照負面清單，即可明白哪些領域可以進入，哪些領域不可以進入，市場變得更加簡潔透明。

第二，限制政府權力。上海自貿區這一創新舉措，將政府權力從無邊控制到一定范圍內。上海自貿區實行負面管理，挑戰了原有的以行政權力為重心的管理模式，響應了十八屆三中全會呼吁的簡政放權的精神。減少政府對市場的不必要和過多的干預，充分尊重市場主體的自由選擇權。政府機制和市場機制是調節經濟的兩種方式，在完善市場經濟體制建設中，應減少政府機制，充分運用市場機制調節經濟活動。

第三，有利于進一步轉變政府職能。實行負面清單，進一步做好簡政放權工作，有利于厘清好政府與市場的邊界。激發市場的活力，讓市場去做應該做的、能做的事情，以便政府從繁瑣的事項中脫離出來，專心做好社會服務，進而管理職能向服務職能轉變，提高政府服務的透明度、便捷性、公正性。

三、我國的政府行政體制改革歷程與面臨的困境

我國政府行政改革歷經6輪，從82年的提高效率到88年的轉變職能，再到93年建設社會主義市場經濟、93年的政企分開，以及2003年的職能劃分清晰，2008年的大部制改革。歷次的改革的都以下放權力，轉變職能為重點，朝著精簡機構、機構職能劃分、推動行政立法的趨勢發展，在政治、經濟、文化等方面都取得了巨大的效果，政府的行政體制改革降低了政府行政管理的成本，提高了辦事的效率，增強了服務水平，促進了政府公共價值的回歸；使得人事管理不斷走向法制化；更新了人們的思想觀念，培育了民主氛圍。但是歷次的改革都似乎逃不出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，法制化進程滯后，腐敗問題頻繁發生。改革沒有達到人們的預期目標。特別是改革的“硬骨頭”一行政審批。直到今天為止，中央政府的審批事項仍有一千多項，地方政府的仍有兩萬多項。

行政審批是指行政機關（包括有行政審批權的其他組織）根據自然人、法人或者其他組織提出的申請，經過依法審查，采取“批準”、“同意”、“年檢”發放證照等方式，準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為。它能夠配置資源，是現代政府干預市場和管理社會的一種方式；政府的行政審批屬于事前監督，能有效控制風險，維護社會的基本秩序，但是行政審批也面臨著一系列的問題。

首先，程序繁瑣。行政審批程序繁瑣，費時費力，給辦事人帶來了很多的不便。行政審批包括申請、受理、審核、聽證、決定、變更、中止和撤銷等一系列程序。審批的環節如此之多，也涉及到很多的行政主管部門，從申請到最后的審批，消耗了辦事人大量的物力、財力、與精力，同時由于行政審批職能設置重疊，導致了政府工作的重復，即使相同的審批的材料，卻依然要送到各個部門。

其次，限制市場競爭。行政審批是我國實行計劃經濟下的產物，如今，我們已經建立起了社會主義市場經濟。市場經濟是一個尊重企業決定、由市場自行調節，自主的進行資源配置，而不是由政府審批經濟。政府對大部分項目具有審批權，影響了市場資源的最優化配置，降低了企業和其他主體的積極性，限制了市場競爭，市場缺乏應有的活力。

最后，滋生腐敗。行政審批是政府干預市場和管理社會的一種方式，其本質是政府對市場和社會擁有的自由裁量權。雖然說對行政審批的操作過程等方面有法律的規定，但是法律并不能詳盡所有的規定，因此政府裁量有著很大的空間，“絕對的權力導致絕對的腐敗”。行政審批權導致了權力的尋租，腐敗現象屢見不鮮。

不論何時何地，公民都期望我們的政府是高效的、是法制的、是廉潔的，但是如今我們的政府并沒有取得公民的信任，政府迫切需要轉變政府職能，政府行政體制改革的創新已經刻不容緩。為此，我們把經濟領域內的負面清單引入政府行政改革中，就是應對這些挑戰的一種創新。行政審批領域內的負面清單管理就是把政府管理的事項以清單的形式向社會公開，清單之外的任何項目都交給市場主體自行決定。這不僅充分的尊重了企業的自主權，同時將權力下放，行政部門得依據法律法規辦事，審批朝向陽光執法過渡。行政審批制度改革的實質即是對政府“越界”行為的禁止，通過嚴格執法，維護公共利益。

四、行政審批改革的新手段：負面清單

如今，“負面清單”已經成為中國經濟改革的一大熱詞，行政審批領域內的負面清單管理模式遍地開花。2013年12月，廣東省佛山市南海區率先開出行政審批“負面清單”，以清單形式列出禁止和限制的行業、領域、項目等，清單以外的則充分開放；2014年1月18日，李克強總理在國務院常務會議上指出，把簡政放權作為今年的“當頭炮”，審批事項逐步向“負面清單”管理邁進；2014年蘇州市兩會閉幕后的《政府工作報告》提出的了一“負面清單”。明確提出將負面清單管理模式納入到市級行政審批事項以及相關的領域，加強事中事后的監督，向社會公開各部門的行政審批事項目錄；浙江省行政審批改革中推出一張負面清單，主要是針對企業，未列項目政府不再審批，該放的一定得放，但是該管的一定得管，政府在推行負面清單的同時，也加大了對事中、事后的監管。

因負面管理模式的可復制性和可行性，使得全國各個地方將負面清單納入到行政審批改革中，并取得了積極的效果。

首先，規范了政府的行為，行政審批朝向陽光審批。各個部門依據清單進行審批，政府的行政審批自由裁量權得到了限制，政府“亂伸手”的現象有了很大改善，政府審批工作朝向規范化、標準化、精準化方向發展。

其次，將權力關進制度玻璃籠子，權力走向透明化。利用計算機等網絡手段，將流程向社會公開，辦事人員可以通過官網或者是手機客戶端查到相關內容和在線辦理相關業務，權力在民眾的監督下更加透明，讓權力尋租無處可循，政府辦事效率和服務意識也因此普遍提升。

最后，以管理替代審批。將負面清單管理納入到行政審批改革中，行政審批的模糊性少了，改革越來越清晰，行政審批事項減轉力度也越來越大。同時，由于減少了政府的直接管制，釋放出強大的制度紅利，激發了市場主體的積極性。

將負面清單引入行政審批領域中，進一步厘清了政府與市場、政府與社會、政府與企業的關系，給予市場充分的自由權，讓市場回歸配置資源的基礎地位、社會實行自我管理、企業重新擁有自主選擇權，政府也朝向有限政府、責任政府、法制政府、服務政府方向邁進。多年以來，我們一直倡導以轉變政府職能為主的行政體制改革。實行負面清單管理，列出禁止的行業，實行寬進嚴管，讓政府從事前審批轉移到事中事后監管，真正做到促進職能轉變和簡政放權，這將是我國深化行政體制改革的重要舉措。