基于全過程的土地整治項目績效評價

摘要：土地整治績效評價是土地整治的風向標，對土地整治的成效起著重要的作用。在浠水縣土地整治規劃項目的背景下，從項目初期開始到項目結束后構建全過程的土地整治績效評價指標體系，運用層次分析法和模糊綜合評價法建立模型進行評價。結果表明，“項目總體績效”評價結果為“優”等，對應分值處于高得分水平。通過分析研究可以更好地把握項目實施情況，確保土地整治工作的質量和效益。

關鍵詞：土地整治；全過程；績效評價；層次分析；模糊綜合評價；湖北省浠水縣

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）09-2073-07

隨著中國工業化和城市化的持續快速推進，保發展與保耕地的“雙保”壓力已迫使土地整治成為當前保障國家經濟持續發展以及糧食安全的重要手段。從2001年以來，經過各地各部門對土地整治工作的積極推進和不斷發展，中國通過實施土地整治新增耕地276.13萬hm2，2006年以來復墾還耕面積9.87萬hm2，“十一五”時期建成高質量基本農田1 066.67萬hm2[1]。隨著土地整治事業的不斷推進，今后中國土地整治項目數量和投資仍然會持續大量增長。《全國土地整治規劃（2011-2015年）》也于2012年經國務院批準后發布實施，對土地整治的未來發展方向進行了規劃布局。

近年來，中國公共支出項目績效評價逐漸成為國家財政預算改革的重要內容。2002年建立了“中央本級項目預算績效考評制度”。2004年頒布了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，對公共項目績效水平的考核開始成為中央政府制定公共財政預算的重要依據。隨著公共部門績效評價發展的成熟和中國公共財政改革的推進，作為重要公共投資項目之一的土地整治項目的績效評價理所應當地成為公共財政改革和公共項目管理的重要內容[2]。

現有的土地整理績效評價研究主要是側重整治后結果的績效，雖然項目完成后結果的績效評價決定了其成功度，但無法反映項目實施各環節績效高低，而項目最終的績效水平實際是各階段績效水平的累計體現，各環節優劣將直接影響項目最終的總體績效水平。因此，土地整治項目全過程的績效考核與評價，對項目績效的改善與提高更具現實指導意義。基于此，本研究對土地整治項目可研與規劃設計、項目實施、項目管理、項目成效、后期管護等予以全面分析，形成完整的績效評價體系，找尋土地整治項目各階段績效存在的問題，從而為土地整治項目績效的改善和政府部門績效管理與相關政策制定提供參考依據。

1 研究區概況及研究方法

1.1 研究區概況

項目區為浠水縣巴河鎮，位于東經114°59′-115°38′，北緯30°12′-30°49′、。屬于亞熱帶季風性濕潤氣候，冬季低溫少雨，秋季涼爽干燥，春夏季濕潤多雨，一年四季分明。巴河鎮農村土地整治示范項目區涉及25個行政村，地域面積71.44 km2，設項目區總面積5 920.576 hm2，其中建設面積3 327.69 hm2。

項目建設總投資規模為9 805萬元。項目施工內容包括五大工程分別是：土地平整完成830.31 hm2；農田水利工程新建斗渠145條、排灌溝180 586.31m、農溝53 408.62 m、人行橋30座、機耕橋9座、泵站9座、清淤570 052.48 m3、坑塘整治168口；田間道路工程中新建田間道73 201.89 m、修復田間道25 938.86 m、生產路203 676.38 m、人行橋29座、水泥路25 184 m；村莊整治完成修復村莊道路4 471 m、打樁6 696.5 m；防護林建設種植扁柏13 964棵。

1.2 研究方法

運用層次分析法將土地整治項目分成可研與規劃設計、項目管理、項目實施成效、項目后期管護等層次，運用遞階層次結構理論，使各因素相關關系系統化，從而將問題分析歸結為最低層的方案措施相對于最高層目標的優劣次序問題，運用1-9標度值法確定各層次因素的權重。構建的土地整治全過程績效評價指標體系如表1。

模糊綜合評價法具有結果清晰、系統性強的特點，將其應用于土地整治項目績效評價，可以有效評價土地整治項目實施所帶來的各方面影響，使評價更具科學性與針對性。在確定了評價因素、評價等級和各評價指標的權重等的基礎上，構建隸屬度矩陣描述各因素及因子的模糊界限，確定算子，構造多層次模糊綜合評判矩陣，通過數學表達式B=A×R計算評價結果，最終確定評價對象所屬等級[3-9]。

1.2.1 土地整治全過程績效評價隸屬度矩陣的構建 對于浠水縣土地整治項目全過程的績效評價的評價標準等級共分為5個級別，即V={V，V1，V2，V3，V4}={A，B+，B，C+，C}。各評價指標因子的隸屬度見表2。

根據表2，可以構建土地整治全過程各評價指標的隸屬度矩陣：

設可研與規劃設計、項目實施、項目管理、項目實施成效、項目后期管護所對應的指標

隸屬度矩陣分別為：R1、R2、R3、R4、R5，則有：

R1=0.8 0.2 0 0 00.7 0.3 0 0 00 0.9 0.1 0 00 0 0.1 0.9 00.8 0.1 0.1 0 00.8 0.2 0 0 00 0 0.7 0.3 00 0.6 0.4 0 0R2=0.2 0.8 0 0 00.3 0.7 0 0 00.3 0.4 0.3 0 00.1 0.5 0.4 0 00.4 0.6 0 0 00.5 0.4 0.1 0 00.9 0.1 0 0 00.6 0.3 0.1 0 00.7 0.3 0 0 0

R3=0.5 0.3 0.2 0 00.7 0.2 0.1 0 00.55 0.4 0.05 0 00.6 0.35 0.15 0 00.6 0.3 0.1 0 00.65 0.35 0 0 00.6 0.3 0.1 0 0R4=0.4 0.4 0.2 0 00.5 0.35 0.15 0 00.6 0.3 0.1 0 00.5 0.3 0.2 0 00.5 0.4 0.1 0 00.6 0.35 0.05 0 00.7 0.15 0.15 0 00.6 0.4 0 0 0

R5=0 0 0.4 0.6 00 0.2 0.35 0.45 00 0.3 0.5 0.2 0

3 結果與分析

3.2 土地整治全過程績效總體評價

B=A×R

=[0.137 7，0.151 3，0.477 2，0.139 8，0.094 0]

×0.43 0.39 0.13 0.05 00.43 0.49 0.08 0 00.61 0.31 0.08 0 00.55 0.34 0.11 0 00 0.09 0.42 0.49 0=[0.50，0.33，0.12，0.05，0]

根據隸屬度最大原則，該地區土地整治項目實施全過程績效評價結果為“A”。

3.3 評價結果分值轉換

為了使評價結果更為直觀，引入評價結果分值轉換表，將模糊綜合評價的等級轉換為具體分值（表3）。

將分值記作T=[100，80，60，45，30]

則各指標的分值計算公式應為：S=T×B

設“可研與規劃設計”分值為S1，“項目實施”分值為S2，“項目管理”分值為S3，“項目實施成效”分值為S4，“項目后期管護”分值為S5，項目總體績效分值為S。

1）“可研與規劃設計”的分值測算：

S1=B1×T=[0.43，0.39，0.13，0.05，0]×10080604530=84.25

2）“項目實施”的分值測算：

S2=B2×T=[0.43，0.49，0.08，0，0]×10080604530=87.00

3）“項目管理”的分值測算：

S3=B3×T=[0.61，0.31，0.08，0，0]×10080604530=89.60

4）“項目實施成效”的分值測算：

S4=B4×T=[0.55，0.34，0.11，0，0]×10080604530=88.80

5）“項目后期管護”的分值測算：

S5=B5×T=[0，0.09，0.42，0.49，0]×10080604530=54.45

土地整治全過程總體績效分值為：

S=B×T=[0.5，0.33，0.12，0.05，0]×10080604530=85.85

3.4 評價結果分析

3.4.1 可研與規劃設計結果分析 通過模糊綜合評價，“可研與規劃設計”評價結果為“A”等，對應分值為84.25分，略低于項目總體績效分值1.6分。說明在項目的可研與規劃設計里，目標科學性、決策依據、組織領導、公眾參與情況、規劃設計規范性、設計方案可選性、重復設計情況、目標可考核性等方面是達到了“優”等要求的。

在項目設計過程中，由于多次征求了農業、水利、環保等部門意見，以及鎮、村意見，與鎮村發展規劃和部門規劃相銜接，所以項目的工程布局和設計方案都比較合理。預算編制執行《土地開發整理預算定額標準》（2005年），材料價格信息采用造價信息與當地實際材料價相結合，符合當地實際。但是，由于該項目在規劃設計和預算編制階段，時間緊，項目面積大，審批實施戰線長，隨著農戶要求的提高，導致一些工程不符合實際，項目區群眾有不同意見，當地政府、村組干部和村民多次要求調整變更部分工程項目。所以在不影響項目發揮整體效益的情況下，調整了工程量。因此，項目在前期的項目設計方面還有不足，還有一定提升空間，前期的準備工作應該進一步加強，工作效率有待進一步提高，規劃設計的公眾參與度還應加強，以減少不必要的變更工作。

3.4.2 項目實施評價結果分析 通過模糊綜合評價，“項目實施”評價結果為“B+”，說明在項目招標、工程監理和管理機構情況、制度健全性、工程管護、項目檔案管理、資金撥付進度、項目資金使用率、資金使用手續完備性、資金支出合規性和會計管理規范性9個方面達到“優”等。

浠水縣巴河鎮農村土地整治示范建設項目符合國家和省政府高產農田建設戰略，符合土地利用總體規劃和土地整治專項規劃，項目申報遵循選址、征求鎮村及村民意見，可行性研究、部門同意、專家評審、立項批復等程序，項目選址及規劃方案切合客觀實際，建設規模、新增耕地等目標明確細化，以“綠色生態”為規劃設計理念，以服務項目區農戶為主要準則，項目目標設計是合理的，但由于項目區地形地貌屬于丘陵，只有基本農田地勢較為平坦，所以土地整治的難度相對較大，需要建設的工程較多，需要的資金投入也就相應較高，然而國家對于資金的投入是有限度的，這就要求地方政府設法拓寬資金來源和渠道，從而加強項目的資金投入，進一步降低投入產出比，增加耕地凈收益。

3.4.3 項目管理評價結果分析 通過模糊綜合評價，“項目管理”評價結果為“A”等，說明在工程實施進度、土地平整程度及耕作層厚度、灌排保證率、新增耕地率、田間道路通達度、灌渠硬化程度、項目完成質量等方面均達到了“優”等要求。

項目的承擔單位為縣國土資源局，項目實施單位為縣土地整理中心即項目法人，組建項目建設現場管理辦公室，由縣國土資源局和巴河鎮人民政府抽調人員組成，具體負責項目現場的全面管理。嚴格執行項目法人制、公告制、合同制、工程監理制和招投標制等五項基本制度，同時還制訂了工程現場管理制度、廉政廉潔制度、工程質量管理制度、財務管理制度、工程建設監理制度、檔案管理制度、工程建設報告制度、項目竣工驗收制度等八項項目管理制度，嚴格實行土地例會制、變更審批程序、計量驗收程序、資金撥付程序等相關程序。項目在批準的年限內實施完畢，工程質量合格，工程達到設計要求，檔案資料齊全，資金使用管理規范符合相關規定。雖然施工期間由于規劃設計變更以及氣候等不確定因素干擾，使得項目預算有所調整，施工工期有所加長，但是從整體上來看，項目目標實現程度較高，項目完成質量較好。

3.4.4 項目實施成效評價結果分析 通過模糊綜合評價，“項目實施成效”評價結果為“A”等。說明在群眾滿意率、防護林保護耕地面積、新增防護林面積、年新增純收入、土地利用率增量、土地整治面積提高率、糧食產量水平、人均耕地面積增幅等方面是達到了“優”等要求的。

在經濟效益方面，項目新增耕地可以產生較大的經濟效益收入。社會效益方面，由于項目的實施在一定程度上解決了項目區人多地少的矛盾，增加了項目區機械化生產的便捷度，同時貧困人口的脫貧致富和土地權屬糾紛的減少更有利于維護農村社會的安定和諧以及縮小城鄉差距。生態效益方面，通過實施生態工程，可防止洪澇災害的影響，減少水土流失，保證農作物穩產、高產；配套完善的溝、渠、路、林不僅可以排洪還可以有效固結土壤。

3.4.5 項目后期管護評價結果分析 通過模糊綜合評價，\"項目后期管護\"評價結果為“C+”等。說明在項目完成后，各方面對項目的工程保護率、后期人員調配使用方面和整體資金情況的維護效果一般。

項目在工程后期管護方面制定了方案、簽署了協議，措施落實情況好。項目竣工后，項目領導班子繼續強化了項目后續經營管理，項目業主及時就土地權屬、新增耕地面積、農業基礎設施等與土地使用者辦理移交使用手續。

不過，評價結果也表明該項目在后期管護方面還有一定的提升空間。首先，在土地整治工程后期巴河鎮人民政府雖然建立了耕地保護動態巡查制度，按照“誰使用、誰管護”的原則，加強日常管理，但是與前期項目達到成效相比，加強日常管理的效果不明顯；負責后期管護的農業部門監督指導了改善土壤質量、推廣高優農業、以及現代農業生產幾方面，對于工程保護方面的措施做得不到位。

3.4.6 項目總體績效評價結果分析 通過模糊綜合評價，“項目總體績效”評價結果為“優”等，對應分值處于高得分水平。說明項目工程投入使用后，能夠充分發揮土地整治潛力，增加有效新增耕地面積，“田、水、路、林、村”得到了合理規劃和有效整治，提高了項目區土壤肥力、土地利用率以及糧食產量水平，方便了項目區的生產與生活。

綜合以上六個方面的分析，該項目實施后產生的社會效益是巨大的，生態效益是明顯的，經濟效益按農業項目標準是顯著的。達到了社會效益、經濟效益與生態效益的統一，符合土地整治示范建設項目的目標[10-16]。

4 結論

以浠水縣土地整治項目為例進行實證研究，從可研與規劃設計、項目實施、項目管理、項目實施成效和項目后期管護五個方面，選取了共35個評價指標因子構建了評價指標體系，利用層次分析法和模糊綜合評價法對項目實施的全過程進行績效評價研究。

為針對全過程進行績效評價，研究從項目初期開始進行績效評價，一直到項目結束后的后期管理逐一進行績效評價。從整體上看，全過程的績效評價有諸多益處，因從項目設計階段開始對工程進行績效評價，使得管理單位與施工單位對項目有了很全面的把握，加強了對項目的全程跟蹤管理，可以更快地發現問題并及時督促整改，很好地確保了項目工程的進度和質量。

經過實例研究，可以看出在進行土地整治項目的時候，一定要突出過程，避免評價結果產生偏差，做到過程與結果并重，把提高土地整治效益，落實到土地治理的各個環節上，更好地發揮績效評價在土地整治中的重要作用。

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