《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》的法律適用探討

摘要：新修訂的《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》（以下簡稱新《細則》）實施至今已經(jīng)3年，本課題通過對一線衛(wèi)生執(zhí)法人員和公共場所經(jīng)營者開展問卷調(diào)查，全面了解新《細則》的執(zhí)行情況，梳理和歸納在實施過程中所碰到的困惑和難題，提出解決問題的意見和建議，以進一步指導衛(wèi)生監(jiān)督實踐，提高行政處罰案件質(zhì)量，確保新《細則》得到全面、正確的貫徹和實施，提升衛(wèi)生執(zhí)法成效，保障公共場所衛(wèi)生安全。

關(guān)鍵詞：公共場所；管理條例；實施細則；法律適用

2011年5月1日，新修訂的《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》正式實施。相比1991年版的《細則》，新《細則》在很多方面有所進步，給衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施公共場所衛(wèi)生監(jiān)管提供了更加有力的抓手。但是經(jīng)過3年的貫徹實施，監(jiān)督員在適用新《細則》開展衛(wèi)生監(jiān)督工作的過程中碰到了一些具體問題，給衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實踐帶來困惑?，F(xiàn)就新《細則》的法律適用問題及建議作一些分析與探討。

1上海市M區(qū)新《細則》適用情況

1.1整體情況 對新《細則》實施后至2013年底的上海市M區(qū)公共場所衛(wèi)生行政處罰案件進行分析，發(fā)現(xiàn)呈現(xiàn)出3個特點：①處罰案件數(shù)有所下降，②罰款金額明顯提高，③處罰案由相對集中。\"安排未獲得有效健康合格證明的從業(yè)人員從事直接為顧客服務(wù)工作\"和\"未取得公共場所衛(wèi)生許可證擅自營業(yè)\"2個案由的案件數(shù)占公共場所案件總數(shù)的70%以上。

1.2對從事一線衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的35名衛(wèi)生監(jiān)督員進行調(diào)查，了解新《細則》的具體實施情況。

大多數(shù)調(diào)查對象認為，新《細則》實施后公共場所衛(wèi)生狀況有所提高，但其還需進一步完善，如應(yīng)進一步明確各類違法行為的認定；新《細則》對經(jīng)營者賦予的衛(wèi)生管理責任適中，但經(jīng)營者履行衛(wèi)生管理職責的情況較差；處罰力度總體上過罰相當。

監(jiān)督員在辦理案件時會考慮的因素依次包括：案件的危害性大小、處罰金額大小、當事人的配合程度以及案件難易程度。在實施行政處罰的過程中最常碰到的問題依次包括：當事人不來談話、自由裁量幅度不統(tǒng)一、取證有困難、違法事實認定有歧義以及法條的適用不明確等。

監(jiān)督員認為經(jīng)營者的衛(wèi)生管理責任履行情況相對較好的依次是：每年開展公共場所檢測、每年安排從業(yè)人員體檢、按期進行復核、建立衛(wèi)生管理檔案和設(shè)置相應(yīng)的衛(wèi)生設(shè)施設(shè)備；履行情況較差的依次是：對從業(yè)人員的開展培訓與考核、執(zhí)行進貨索證、對顧客用品用具進行清洗消毒和公示檢測結(jié)果。

1.3隨機選取轄區(qū)內(nèi)的50名公共場所經(jīng)營者作為調(diào)查對象，了解其對新《細則》的認知和執(zhí)行情況。

大多數(shù)經(jīng)營者知曉新《細則》，認為其對經(jīng)營者的衛(wèi)生管理要求適中，曾被衛(wèi)生行政機關(guān)處罰過的經(jīng)營者中大部分認為處罰力度適當。

就新《細則》賦予經(jīng)營者的衛(wèi)生管理責任中，執(zhí)行情況較好的依次是：對顧客用品用具進行清洗消毒、建立衛(wèi)生管理檔案、按期進行復核、每年安排從業(yè)人員體檢和每年開展公共場所檢測；執(zhí)行情況較差的依次是：設(shè)置相應(yīng)的衛(wèi)生設(shè)施設(shè)備、對從業(yè)人員的開展培訓與考核、公示檢測結(jié)果和執(zhí)行進貨索證。

2新《細則》適用的難點及問題分析

通過對監(jiān)督員和經(jīng)營者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新《細則》適用中的難點問題主要集中在對從業(yè)人員開展培訓與考核、執(zhí)行進貨索證和公示檢測結(jié)果3方面。

2.1關(guān)于對從業(yè)人員開展培訓與考核 新《細則》第九條規(guī)定了經(jīng)營者對從業(yè)人員開展培訓與考核的衛(wèi)生管理職責，①對培訓和考核的具體內(nèi)容和形式未作細化要求，執(zhí)法人員無法對培訓和考核的過程進行監(jiān)控，有些場所采取老員工以身示范、以老帶新的帶教方式開展培訓。如果一味要求經(jīng)營者出示培訓簽到表等書面資料，未免過于追求形式主義而無實際意義。②不少規(guī)模較小的場所，尤其是個體工商戶，從業(yè)人員流動性非常大，許多經(jīng)營者自身也是從業(yè)人員，衛(wèi)生管理知識較為薄弱，本身也未經(jīng)過培訓和考核，再賦予經(jīng)營者對從業(yè)人員進行培訓和考核的責任，自然難以落實到位。因此，實踐中對這一衛(wèi)生管理責任的要求較為寬松，截至目前M區(qū)尚未有處罰案例。

2.2關(guān)于進貨索證 新《細則》第八條規(guī)定公共場所衛(wèi)生管理檔案應(yīng)包括公共衛(wèi)生用品進貨索證管理情況。實踐中，許多小型公共場所的經(jīng)營者在采購公共衛(wèi)生用品時也僅僅是作為一般普通消費者，可能沒有意識到也沒有能力索取到\"合格證明和其他相關(guān)資料\"。如果嚴格苛責經(jīng)營者一定要執(zhí)行進貨索證制度未免顯得不夠合情合理。因此實踐中關(guān)于索證這一案由實施的行政處罰非常少。對于索證這個環(huán)節(jié)，筆者認為應(yīng)該重點把握好生產(chǎn)和經(jīng)營這兩個重點環(huán)節(jié)，即生產(chǎn)單位應(yīng)取得消毒產(chǎn)品合格證明等相關(guān)資料，經(jīng)營單位應(yīng)向生產(chǎn)單位索取相關(guān)資料，而無需再苛求每一個使用者（消費者）都要向經(jīng)營者索取相關(guān)資料。

2.3關(guān)于公示衛(wèi)生檢測結(jié)果 新《細則》第十九條規(guī)定公共場所經(jīng)營者應(yīng)當在醒目位置如實公示檢測結(jié)果。在實踐中，衛(wèi)生許可證和信譽等級基本能夠做到公示，但是公示檢測結(jié)果的比率卻并不高。①一些小型公共場所的營業(yè)面積有限，所謂的\"醒目位置\"更是有限，難以將涉及衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、文廣等各種證照張貼齊全。②公共場所衛(wèi)生狀況本來就是動態(tài)性的，檢測結(jié)果也僅僅針對某一個時間點，在1年中持續(xù)張貼著可能已經(jīng)\"過時\"幾個月的檢測報告顯得過于形式主義而無實際意義。考慮到實際操作情況，實踐中對有些場所經(jīng)營者將檢測結(jié)果保存在前臺的文件夾中備查的行為予以默認。

2.4關(guān)于自由裁量的基準 新《細則》第36條、37條、39條，共3處涉及\"情節(jié)嚴重\"的表述。但是關(guān)于何種情況屬于\"情節(jié)嚴重\"并未作進一步明確，就給了自由裁量較大的空間。如關(guān)于無證經(jīng)營公共場所的，處以\"500～5000罰款\"，加重處罰的，\"處以5000～30000罰款\"，最高數(shù)額罰款和最低數(shù)額罰款，分別相差達10倍和2萬多元，如果不制定細化的裁量標準，很容易導致自由裁量權(quán)的濫用。若裁量幅度偏低，導致沒有威懾力；裁量幅度偏高，導致自覺履行率低。

3意見及建議

3.1加強監(jiān)督員培訓，提升辦案能力 針對監(jiān)督員在實施處罰的過程當中最常碰到的諸如取證有困難、自由裁量不統(tǒng)一、法條的適用不明確等困惑開展有針對性的培訓與指導，提高辦案的技巧和能力，同時要明確各類違法行為的具體認定標準，如以上討論的關(guān)于對從業(yè)人員開展培訓與考核、執(zhí)行進貨索證和公示衛(wèi)生檢測結(jié)果等，指導以后類似案由的辦理，方便監(jiān)督員操作實施。

3.2制定激勵機制，積極拓展案由 為解決案由過于集中的問題，①應(yīng)制定內(nèi)部激勵機制，鼓勵監(jiān)督員拓展新案由，承辦大案要案。比如將對新案由的承辦和罰款金額的多少與對監(jiān)督員的績效考核指標相掛鉤；②可以邀請專家對公共場所有關(guān)法律法規(guī)進行培訓與交流，對新《細則》進行逐條梳理和解讀，對典型案例進行解析，幫助監(jiān)督員啟迪思路，開拓思維，提升對新頒布法律法規(guī)的實際運用能力。

3.3制定裁量基準，統(tǒng)一處罰力度 各個省市應(yīng)當盡快牽頭制定符合實際情況的自由裁量基準，明確\"情節(jié)嚴重\"的認定。如果沒有省市范圍內(nèi)的統(tǒng)一裁量基準，各衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)也應(yīng)當制定適合內(nèi)部需要的裁量基準，用以指導監(jiān)督員承辦案件，統(tǒng)一裁量標準，防止自由裁量權(quán)的濫用，損害法律的權(quán)威。

3.4加強宣傳培訓，貫徹落實新規(guī) 雖然新《細則》頒布實施已經(jīng)3年，但仍有部分經(jīng)營者對法律法規(guī)充耳不聞，不甚了解，同時又有不少新的公共場所經(jīng)營主體成立，因此宣傳與培訓的工作不能間斷。要充分利用各種宣傳渠道和方式，如印發(fā)宣傳資料，結(jié)合日常監(jiān)督檢查分發(fā)給管理相對人；定期組織各類型經(jīng)營者開展衛(wèi)生法律知識培訓，強調(diào)衛(wèi)生管理職責，明確各項衛(wèi)生要求；暢通投訴舉報渠道，引導群眾參與監(jiān)督。

參考文獻：

[1]韓勝昔，葉露.對完善我國《公共場所衛(wèi)生管理條例》的思考[J].衛(wèi)生軟科學，2013：65.

[2]王偉陽，湯宇斌，等.新《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》適用若干問題思考[J].中國公共衛(wèi)生管理，2013，29（1）：106-108.編輯/肖慧