鄉鎮黨組織踐行黨的群眾路線機制建設研究

摘要：作為行政體制最基層、最前沿的鄉鎮黨委政府部門，發揮好基層黨組織踐行黨的群眾路線作用意義重大。文章通過對杭州市鷺鳥鎮鎮黨組織的“三聯”實踐機制進行分解剖析，提出鄉鎮黨組織開展黨的群眾路線教育實踐活動必須堅持思想、能力、制度三位一體建設，堅持黨委統籌干部資源使用以及堅持以黨內民主推進社會民主。

關鍵詞：鄉鎮黨組織;群眾路線;教育實踐

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2015）02-0013-03

正文：

黨的群眾路線是黨的根本工作路線，是黨的根本領導方法和工作方法，集中體現了黨的優良傳統和作風，是黨的生命線[1]。如何開展做好群眾工作，堅持從群眾中來，到群眾中去，真誠傾聽群眾心聲，真情關心群眾疾苦，實現權為民所用、情為民所系、利為民所謀，各地開展了不少實踐創新，取得了一定的成效，誕生出浙江諸暨的“楓橋經驗”、溫嶺的民主懇談會等豐碩歷史成果。進入新的歷史時期，新形勢下黨內外出現的各種新情況、新問題，黨的角色功能、群眾的階層結構、利益訴求都發生了深刻的變化，走群眾路線顯得更為突出和必要。如浙江上虞的“四不出村”工作法，構建了服務取向的農村社會管理新模式，建立了需求導向的農村社區服務運行新機制[2]。江蘇把“三解三促”活動作為開展群眾路線教育實踐活動的實踐載體，強調教育是基礎，是前提，實踐是手段，目的是通過教育與實踐，使黨員干部更好地踐行全心全意為人民服務的黨的根本宗旨[3]。

長期的實踐推動學界總結、形成了一系列的群眾路線理論研究成果。從聚焦群眾路線的歷史沿革與發展到探討分析群眾路線的實質，再到提出在新形勢下堅持群眾路線的極端重要性以及如何在新形勢下開展好群眾路線，可以說，黨的群眾路線的理論研究已形成多方位、多角度的理論研究體系。但同時，對鄉鎮基層黨員干部下基層的重要性和必要性等專題理論研究成果仍然較少，已有的相關研究通常被置于基層社會管理模式創新、政府職能轉變、民主建設等范疇中，如方軍[4]等人指出踐行黨的群眾路線對轉變基層政府職能、改進工作作風、夯實黨的執政合法性的意義重大。

下文將以杭州市鷺鳥鎮黨組織走群眾路線的“三聯”實踐為實證案例，就新形勢下如何推動基層黨員干部開展好群眾路線教育實踐活動進行深入分析。

一、鸕鳥鎮鎮黨委走群眾路線的“三聯”實踐機制分析

（一）杭州市鷺鳥“三聯”實踐簡介。

為了更好地貼近群眾，走基層，聽民情，解民憂，改變“身在基層既是貼近群眾”的錯誤觀念，杭州市鸕鳥鎮自2011年初開始實施“聯村一張圖、聯企一本帳、聯戶一家幫”的“三聯”實踐機制。經過兩年多時間的探索，已成為當地黨組織發揮先進性和先鋒隊作用的根本載體，密切黨群、干群關系的重要抓手，疏通民意、化解社會矛盾的有效手段。它是黨的群眾路線在基層一線的具體落實和生動體現，為新形勢下推動黨員干部群眾路線教育實踐活動，創新源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制做了有益探索。

“三聯”實踐機制由在職在編60余位干部建立聯村、聯企、聯戶3支模塊隊伍，分別聯系7個村（社區）、26家重點企業和100戶困難家庭、老干部、黨員或各層面代表，覆蓋全鎮“三農”工作的方方面面，并建立縱向到底，橫向到邊的領導、組織和責任體系。

聯村一張圖。建立7個聯村小組，每周下村（社區）不少于1次，每組由1名鎮班子成員擔任聯村領導，1名中層干部擔任組長，負責日常工作。干部要對聯系村的基本情況，做到心中有張圖，在最基層挖出問題，幫助村“兩委”班子提高各項工作能力，壯大村集體經濟實力。

聯企一本賬。由中層干部分別聯系鎮內26家重點企業，鎮班子人員分組負責，每月至少下企業1次，了解企業生產、經營、銷售狀況。要對聯系企業生產、經營、銷售等狀況，做到心中有本賬，積極聯系協調，為企業發展出謀劃策，提供幫扶。

聯戶一家幫。機關干部和困難農戶建立結對幫扶關系。聯戶干部每季至少走進結對幫扶困難家庭一次，與家人談心，了解生產生活等家庭情況。要幫助聯系對象的一家人，在物質和精神上“雙溫暖”，多方面幫助困難戶脫貧。

三支隊伍通過走門串戶訪談、會議宣講等形式，及時、全面、準確地向村干部和農民群眾宣傳重要的方針政策、法律法規和會議精神等，加強村民對各級黨委、政府發展思路和舉措的認識。干部在走訪中向老干部、老黨員問發展現狀，向小康戶、特色戶問發展愿景，向企業主、私營老板問發展經驗，向外來務工人員、黨員家屬問發展思路，與群眾談心交心、為企業發展出謀劃策，進一步拉近黨委政府與基層群眾的距離，深入掌握村情民意、村級集體經濟、企業發展等情況，為村、鎮各項社會事業發展奠定扎實基礎。“三聯”實踐機制在該鎮黨委的深入推進中，已經成為了當地密切群眾，提升干部服務能力的新平臺，取得明顯成效。

（二）鸕鳥“三聯”實踐運作機制及取得成效。

當前，在各級行政機關中，鄉鎮機關處于與群眾接觸的第一線，是最基層的政府機關;鎮政府的決策、行政命令主要通過職能部門落實。然而，隨著村（社區）基層自治組織的發展健全以及行政化趨勢，在實際工作中，鎮政府甚至充當起了區級機關與村（社區）之間的“二傳手”角色。鎮政府決策最終傳達到群眾個人實際通過五個層級;傳達到企業則因企業性質不同分為三個層級或五個層級。與群眾利益憂戚相關的信息經常在多級傳達過程中失真。

鸕鳥“三聯”實踐運作機制以鎮黨委統籌全鎮鄉鎮機關黨員干部使用，在鄉鎮一級垂直管理行政體制的基礎上（如圖1，以實線標出），通過黨員干部直接與群眾實現橫向點聯系，并聚點成網（如圖1，以虛線標出）。有效彌補以垂直命令為特征的行政信息傳達體系弊端，讓黨組織先鋒模范作用真正發揮到田埂地頭，破除黨員干部“身在基層等于貼近群眾”的思想誤區，把權力放在陽光之下，干群關系因此更加密切。

1.鞏固鎮街黨組織的核心地位。黨及其領導者的先進性與先鋒隊地位是“群眾路線”路線得以產生的前提，而這種特質和地位的保持與發展則是“群眾路線”得以良好落實的根本基礎[5]。在現實生活中，當發生抗洪救災等突發事件時，絕大多數黨員同志均能在第一時間發揮出黨員干部的先鋒模范作用;而在平時，很多黨員干部的先進性無法凸現出來。“三個一”制度發揮黨委牽頭抓總、示范引領作用，運用民生的理念、統籌的方法、服務的手段來強化基層領導核心地位。黨員干部身處群眾中間，為群眾排憂解難，群眾利益得到維護，群眾愈加擁護鎮街黨委的領導，群眾中的積極分子愈加自覺向黨組織靠攏。同時，有了群眾的監督與批評，“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”就會流于形式，黨組織的自我凈化功能和純潔性有了保障。

2.補充以垂直命令為核心的行政體系。黨的群眾路線是一種決策模式，整個決策過程是一個周而反復、無限循環、領導與群眾不斷互動的過程[6]。在“三聯”實踐機制中，以鎮黨委為核心，突破干部使用條塊分離現狀，統一調度管理全鎮鎮級機關60余位干部，以戶、村、企業為聯席點，直接與群眾實現點對點的聯系，并連點成面，在全鎮形成網格服務格局，解決力量分散、各自為政、信息缺乏共享等問題，不僅黨委政府的決策在第一時間傳達給群眾，同時群眾最關心的利益問題能夠及時達到黨委政府部門，整張信息網絡實現有效互動。此外，近年來，村（社區）自治組織行政化趨勢顯露，甚至承擔起某些鄉鎮政府的“派出機構”功能。“三聯”實踐對村（社區）黨員干部的工作方法、工作作風形成示范和倒逼作用。村（社區）自治組織因“三聯”實踐機制形成連帶受益，行政化趨勢在一定程度上得到緩解。

3.鍛煉黨政干部的群眾工作能力與黨性修養。無論是黨員干部工作能力的提升，還是端正黨風和政風，開展好黨內教育和制度建設，都要堅持密切聯系群眾[7]。基層黨員干部是群眾工作的具體執行者、是黨委政府的政策宣傳員、是群眾對黨組織先進性的第一印象。可以說，鄉鎮機關黨員干部的第一形象直接關系到黨和政府在群眾心中的地位。然而，身在基層并不等于貼近群眾。在網絡媒體、報端頻頻出現的“門難進、臉難看、事難辦”等問題，大多出現在鄉鎮機關。另一方面，很多時候，鄉鎮干部特別是“三門”（家門——校門——機關們）干部缺乏做群眾工作的能力，經常處于這樣一種失語狀態：與新社會群體說話，說不上去;與困難群眾說話，說不下去;與青年學生說話，說不進去;與老同志說話，給頂了回去[8]。在“三聯”實踐機制中，由鎮黨委對黨員干部強化為人民宗旨意識，做到想群眾所想，急群眾所急，黨員干部黨性修養得到增強，工作能力得到全面鍛煉。

4.有利于重點項目推進和突發事件應對。強調“經常工作”并等于一概拒絕突擊運動這種形式[9]。“三聯”實踐機制確保黨員干部最先發現群眾的實踐創新，引導群眾的首創精神。合法、合理開展的“群眾運動”在全局性的重點項目推進中，為黨委走群眾路線提供動力，又使得黨委能夠合理控制群眾作用發揮的方式和程度。“三聯”實踐同時實現了社會矛盾的“減壓閥”與突發事件的“救火員”相結合，引導社會各階層群眾以理想、合法的形式表達自己的利益訴求，從而有效地化解人民內部矛盾[10]。日常矛盾的及時處置有效緩解社會壓力。對一手信息的掌握使黨組織能夠預判、評估影響社會穩定事件。突發事件時黨員干部第一時間趕赴聯系點帶領群眾自救，較好發揮先鋒模范作用，確保群眾利益的損失降到最低。

（三）對其他地區的推廣價值及存在的問題。

作為全國相對發達區縣的相對不發達鎮街，鸕鳥鎮由于其獨特的鎮情鎮況，其鎮黨委走群眾路線的“三聯”實踐機制具有一定的推廣價值，同時還存在著一些問題：一是內部建設問題。黨委部門匯集各式復雜問題后，如何傳達給政府職能部門，快速、合法、合理地解決實際問題，也即反饋機制如何更行之有效？在鎮機關黨員干部實現與群眾“靈距離”接觸后，村（社區）黨組織、普通黨員如何開展好群眾路線教育實踐活動？二是推廣普及問題。鸕鳥鎮當地自然村較少，戶籍人口和外來人口大致在1：1的局面，60多位鎮機關干部能夠較為全面地掌握基層實際;而對于人口較多的鄉鎮，同樣推廣“三聯”實踐機制可能會面臨干部隊伍的工作強度和工作效率問題。再則，“三聯”實踐機制能否推廣到擁有幾千位黨員干部的縣級機關，縣級機關干部能否在工作時間下基層？對縣級機關干部匯總的群眾訴求由誰或哪個部門來反饋，如何形成有效反饋？

二、鎮街黨組織開展黨的群眾路線教育實踐活動的建議

鄉鎮機關作為最貼近基層的行政機構，鄉鎮機關工作人員作為最貼近群眾的黨員干部，開展“路教”活動首先要遵循黨的建設的一般規律，以進一步密切黨同人民群眾的聯系，以保持黨的先進性、純潔性和增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力為目標，發揚優良傳統，加強思想教育，推進制度建設，解決突出問題[11]。同時，還要根據地方社會經濟發展實際有的放矢。

（一）思想、能力、制度建設三位一體。新時期堅持和貫徹群眾路線要堅持思想教育是前提，提升能力是基礎，改進作風是重點，解決問題是關鍵，制度建設是根本[12]。將思想建設放在首要位置，將制度建設放在更加突出的位置，在解決群眾利益攸關的突出問題中保持、發揚黨員干部的先進性和純潔性，真正實現為民務實清廉的標準。

1.思想建設。思想建設是黨從歷史實踐中形成的一條重要經驗。歷史經驗和教訓表明，思想教育活動針對性強，有助于及時解決問題，掃除黨前進中的障礙。加強對黨員干部思想教育，是解決當前基層黨組織“形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風”首要抓手。基層黨員干部既要愿當群眾的老先生，熱心地為群眾排憂解難，發揮先鋒模范作用;又能甘當群眾的小學生，敢于在田間地頭不恥下問，以孜孜不倦的學習精神感染群眾共同進步。

2.能力建設。脫離實踐而純粹地開展教育，“路教”活動必然會流于形式，須知全部社會生活在本質上實踐的。脫離教育而純粹開展實踐，“路教”活動必然會在各種思潮的影響下，在各種利益的博弈中迷失方向。黨群關系歸根結底是利益代表關系。鄉鎮機關黨員干部的能力提升必須堅持教育與實踐相結合，教育不僅來自黨委組織，同時來自黨員干部在引導群眾發展時的自我學習和自我教育;實踐不僅能使教育成果得以鞏固，同時在實踐中，黨員干部才能真正實現從感性認識到理性認識的飛躍，達到知行合一。

3.制度建設。制度建設為思想建設和能力建設提供了機制保障。脫離制度建設，黨內教育將流于形式主義，黨員干部就會以應付的態度在黨的思想教育中做被動參與者，不聯系工作實際，不針對自己的思想，空對空走過場，甚至否認思想建設的必要性[13];脫離制度建設，實踐活動將變成應急任務，往往隨著“一把手”的調離而“人走政息”。從中國共產黨的歷史經驗來看，群眾路線雖然被視為“黨的根本政治路線”和“根本的組織路線”，但到目前為止，很大程度上仍局限于領導者的一種工作作風，缺乏制度的和程序性的保障措施[14]。鄉鎮黨組織開展“路教”制度建設，應充分考慮接受服務的基層群眾特點，突出制度的簡單明了、操作性強和長效性，易于為黨員干部和基層群眾所接受，更不能走形式主義給群眾添亂。

（二）黨委統籌干部資源使用。貫徹黨的群眾路線教育實踐活動，黨的領導與組織主導作用不可或缺。

1.黨委班子領導力建設。提升黨委班子的領導力，是基層黨委在貫徹群眾路線中始終成為堅強領導核心的根本保證。要選優配強領導班子。堅持結構服從功能的原則，把素質優秀、能力較強、經歷豐富的干部配備到領導崗位特別是“一把手”崗位上來。注重優化領導班子的年齡結構、知識結構和氣質結構，形成梯次合理、優勢互補、配合默契、運作協調的領導集體。在黨的群眾路線教育實踐活動中，堅持學在前、思在前、行在前，帶頭聯系群眾、帶頭聽取意見、帶頭查擺問題、帶頭整改落實，對黨員干部形成輻射帶動效應，也有助于“路教”制度建設對黨員干部形成潛移默化的深淵影響。

2.健全基層黨員干部選用機制。關心關愛基層黨員干部，打通優秀干部在“七站八所”、體制內外流轉的通道，從各層面人才資源中發現干部、使用干部，有意識地培養，有計劃地鍛煉，始終把干部隊伍建設牢牢抓在手上。建立“能上能下”機制，對那些群眾不滿意的干部，要及時開展批評教育。對基層黨員干部“路教”活動的考核方式方法要簡化，避免黨員干部為疲于應付復雜的考核評價，而導致“路教”活動走向形式化。

3.對村（社區）黨員干部的實踐教育。鄉鎮黨組織統籌村（社區）黨組織力量，帶動村級黨委建設和村（社區）黨員干部綜合素質提升。村（社區）黨員干部大多來自本村（社區），既是鄉鎮機關黨員干部基層服務的接受者，又是基層服務的合作者。鄉鎮黨組織和黨員干部要和村（社區）黨員干部經常開展共同學習、共同工作實踐，既要鼓勵村（社區）黨員干部的工作積極性和主動性，又要對涉及其本人利益問題進行正確的引導。

（三）以黨內民主推進社會民主建設。以黨內民主推動基層民主建設，堅持自上而下的群眾路線與自下而上的群眾參與相結合，實現基層群眾自我管理、自我教育、自我服務。

1.堅持民主與集中的統一。鄉鎮黨組織在群眾工作中高度重視黨員干部的首創性和主動性，尊重黨員干部走群眾路線的實踐方法，以民主的工作方法匯總群眾經驗，最終集中到黨委政府的決策中去。在以黨內民主精神和民主實踐帶動基層民主建設的過程中，黨員干部要處理好對上和對下的關系，向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性。在向組織負責時候，不唯上、不唯書、只唯實;在深入群眾時，既要充分尊重群眾的利益和首創精神，又不能忽視在服務中對群眾的指導和教育。要對群眾呼聲講全局、講整體，講長遠，對少數群眾不正確、不合理、不合情的意見和愿望，不能簡單一應滿足了事，做到不唯下，不唯民[15]。

2.選舉民主與協商民主結合。在民主的實現形式上，在基層一線工作和直接與群眾打交道的黨員干部，更要善于剛柔相濟地處理復雜和棘手的問題[16]。在農村換屆選舉前，變鄉鎮機關消極主導為積極主導，對各種利益訴求、民間力量進行正確引導，有效遏制在村委會選舉中出現的家族化、派系化、賄賂選票等問題，真正選舉出廣大群眾信的過，能帶動群眾發家致富的村干部。在農村基層換屆選舉之后，更要大力支持新的村（社區）兩委班子工作，帶動村（社區）黨員干部做好群眾工作，改變目前一些鄉鎮黨政機關選舉后的“政治偏好轉移”，出現疏于管理和顧此失彼的現象。

3.民主教育與民主實踐結合。對于社會經濟不太發達，本地青壯年外出打工較多的村（社區），加強對留守村民（居民）有關《村民委員會組織法》等法律法規的宣傳、教育，引導村民、社區居民正確行使監督權，改變留守村民民主意識相對較弱，“協商難、議事慌”、村務公開形式主義、村干部“一言堂”等現象。對于經濟社會相對發達，基層民主建設較好，外來人口較多（如東部沿海地區一些經濟發達的村（社區），外來人口甚至多達本地人口10倍多），則更要側重引導村（社區）創新社區管理、加強村（社區）和諧文化建設。

三、結論

作為現行行政管理體制最基層、最前沿的鄉鎮黨委政府部門，發揮好黨組織踐行群眾路線的優勢，有利于鞏固鎮街黨組織的核心地位，補充以垂直命令為核心的行政體系，鍛煉黨政干部的群眾工作能力與黨性修養，高效推進全局性重點項目和有效疏導突發性事件。杭州市鸕鳥鎮的“三聯”實踐機制探索出了一條可行路徑。作為與群眾“零距離”接觸的鄉鎮基層黨組織，深入開展黨的群眾路線教育實踐活動必須堅持思想、能力、制度三位一體建設，堅持黨委統籌干部資源使用，堅持以黨內民主推進社會民主。

作者簡介：

[1]郭亞丁.黨的群眾路線的形成及其主要條件，中共浙江省委黨校學報[J]，2013.5.10-14。

[2]李莉.盧福營.服務取向的農村社會管理創新，浙江社會科學 [J]，2012.9.140-144。

[3]王世誼.黨的群眾路線在江蘇的創造性實踐，唯實[J]，2013（6）。

[4]方軍.鄉鎮政府社會管理路徑創新：群眾路線與農民參與相結合，甘肅社會科學[J].2012.2.204～208。

[5]李華.“群眾路線”：內涵、邏輯與特質，上海黨史與黨建[J].2012（1）。

[6]王紹光.毛澤東的設想政治參與模式——群眾路線[J]，學習月刊.2009（12）。

[7]齊衛平.新的歷史條件下黨的建設發展進路的思考，理論探討[J] .2013（4）。

[8]栗戰書.群眾工作九法，新華文摘[J].2011（20）。

[9]鄧小平文選（第一卷）[M]，北京：人民出版社.1989年.第225頁。

[10]廖顯輝.新形勢下黨的群眾工作支持系統研究，中共福建省委黨校學報.2013（6）。

[11]十五大以來重要文獻選編：下[M].北京：人民出版社.2003年。

[12]劉靖北.新時期新階段堅持和貫徹黨的群眾路線的思考，中國浦東干部學院學報.2013（3）。

[13]齊衛平.新的歷史條件下黨的建設發展進路的思考，理論探討[J].2014（4）。

[14]景躍進.“群眾路線”與當代中國政治發展：內涵、結構與實踐，湖南科技大學學報：社會科學版[J].2004（6）。

[15]賀祥林.實踐思維方式和黨的群眾路線，探索[J].2013（3）。

[16]陳偉.論農村基層民主建設中的幾個辯證關系，中國井岡山干部學院學報[J].2010（1）。

作者簡介：單凱（1981.12-），男，中共杭州市委黨校余杭區分校講師，法學碩士，研究方向：地方政府治理。