政府購買公共服務面臨的挑戰：以法治為視角

摘 要：在我國，關于政府購買公共服務的法律法規的陸續出臺，從制度上推進政府購買公共服務的規范化、法治化進程。但是，綜合學者們的學理分析和實務者的實踐經驗，現有的法律體系還有不少問題需要解決。主要體現為：立法有待進一步完善；不同法律之間的協調性需要提高；法律的可操作性有待提升。

關鍵詞：政府購買公共服務；規范化；法律監督；行政本位

一、立法有待進一步完善

我國政府購買公共服務的專業立法存在不足，主要表現在以下兩個方面：一是沒有規范政府購買公共服務的專門法律1。從我國的《政府采購法》、《招標投標法》及其配套實施條例可以發現，對于政府購買公共服務，相關規定比較分散。這導致法律的系統性和適用性都不夠。在政府購買公共服務的實踐中，不論是中央還是地方政府購買公共服務都還缺乏統一的規范，業已開展的多數購買行為 自然需要更為統一且嚴密的法制規范。我國目前的問題是：實踐已經走在立法的前面。在我們全面推進政府購買公共服務實踐時，其中可能存在諸多問題，比如資源浪費、尋租腐敗和公共服務質量低劣等情況，要解決這些問題都需要專門的立法來解決。二是政府購買公共服務管理機構面臨著整體的不足3：首先是缺乏全國性政府購買公共服務組織，難以對全國政府購買行為進行頂層規劃，同樣不能形成規模效應，以壓低購買成本和提高購買效率。其次各政府職能部門因為信息不對稱的原因，比較容易造成公共服務的重復購買。再次目前各地的管理機構設置五花八門，上級部門難以進行有效的監督和評價。最后是集中采購機構的問題。現行的行政法規對此類機構的性質以及設立這些機構的積極意義還沒有統一的定義。采購機構有的設在財政局，有的設在機關事務管理局，有的專門設立公共資源交易中心，其性質有的屬于事業單位，有的屬于行政單位，有的屬于企業單位，而廣受期待的《中華人民共和國政府采購法實施條例》同樣沒有解決這個長期懸而未決的問題。

二、不同法律之間的協調性需要提高

前述法律大部分是移植國外，且制定過程比較快，相互之間不協調，甚至有矛盾的地方。這里面最主要的是采購法與招投標法之間的不協調。根據相關學者的研究，政府采購公共服務的法律間不協調，乃至于出現沖突與矛盾的原因在于行政主導的立法體制。例如，在政府購買的住房保障、環境治理和公共交通運輸，都會涉及工程項目，兩法都有明確規定，甚至規定相沖突的，那又應該適用哪部法律？兩部委可能都意識到了這個問題，但并沒有解決這個問題。本來學界和實務界希望新出臺的《政府采購法實施條例》能夠解決這一問題，而此條例也避開了這個問題。并把此前爭論最多的工程領域“拱手相讓”，還把與工程相關的服務全部納入工程，一并“讓”給了招標投標法。這可以說是一種無奈而且令人失望的解決方案。

除此之外，還有采購法律與其他法律的不協調。例如《政府采購法》和實施條例在都在第二條何為政府購買的服務作了說明，并明確使用財政性資金購買的公共服務，是政府采購法規范的對象。那么購買的基本養老、公共衛生和社區服務還有其他法律的規范，如何與主導制定和實施這些法律的部門明確權限和責任，實施條例并沒有什么大作為。

三、法律的可操作性有待提升

除了上述問題之外，一些法律還存在操作性不強的問題。

首先是監管制度的操作性不強。法律對政府購買服務在監管方面做出規定，但對如何監管、監管什么、監管原則都沒有做出進一步的規定。而最新的《政府采購法實施條例》在監督檢查一章，將各級人民政府財政部門和購買相關部門都納入監督主體，但同樣沒有對監督事項和程序做出規定。如果沒有可操作性的法律來規范，就很難對政府購買公共服務進行監督。

其次是購買程序規定的操作性不強。雖然新出臺的《政府采購法實施條例》已經完善了信息公開，合同管理和法律責任等制度，但對合同履約金和社會組織的服務資質鑒定等方面的操作性規定還有不足。一是服務供應商履約保證金管理問題。法律規定了要繳納，但在操作層面卻存在諸多問題：究竟該誰管？掌握在誰那里？扣除履約保證金誰說了算，扣留的保證金歸誰所有？這都應該有具體的規定才比較好好。二是承接主體的資質鑒定方面。我國政府向社會購買公共服務的法律問題還表現在缺少對承接主體資質的具體規定7。法律對可能成為服務供應商的非營利組織的資質沒有做出相應規定。

再次，公共服務的評估制度操作性不強8。在實際操作過程中，政府與公共服務承接者雖然簽訂了合同，但是在履行合同的時候，政府難以做到同步的監督和有效的評價。又因為缺乏科學的評價體系與強有力的外部監督體系，專業人才對服務中的專業技術問題也不能提供有效的監督。再加上現有的制度，監管權已經被分散到了各個的主管部門，而這些主管部門大都與社會組織有著密切的利益關系，這就使得政府對公共服務的監管顯得蒼白無力。

參考文獻：

[1] 黃民錦.政府購買服務立法供給研究[J]，招標與投標，2014，（8）

[2] 項顯生.政府購買公共服務管理機構的設置問題研究[J].中共福建省委黨校學報，2012，（03）