《不動產(chǎn)登記暫行條例》簡要評析

摘 要：《不動產(chǎn)登記暫行條例》已于2015年3月1日正式實施，這標志著我國不動產(chǎn)登記的立法工作已經(jīng)初步完成。論文闡述了目前我國各個不動產(chǎn)登記機構(gòu)各自為政、分別登記的現(xiàn)狀，重點剖析《暫行條例》的“四個統(tǒng)一”，提出了完善不動產(chǎn)登記工作的幾點建議。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn)登記暫行條例；不動產(chǎn)登記；四個統(tǒng)一

為了貫徹落實我國于2007年頒布的《物權(quán)法》第十條第二款提出的建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求，尋求解決目前不動產(chǎn)登記存在管理混亂的問題和理順整合不動產(chǎn)登記的職責，國務(wù)院于2014-12-22正式出臺了《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。這標志著我國在落實不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的道路上邁出了實質(zhì)性的一步。《人民日報》就此發(fā)表評論指出：借助不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)平臺，首先有助于我國整體掌握和理順全國范圍內(nèi)不動產(chǎn)的數(shù)量和權(quán)屬關(guān)系；其次有助于我國建立統(tǒng)一不動產(chǎn)管理體系，保證不動產(chǎn)登記信息的完整性、準確性和可靠性，為不動產(chǎn)交易市場的安全、快速和健康發(fā)展提供堅實的保障；最后嚴格有序的不動產(chǎn)登記體系和完整準確的登記信息有利于國家對不動產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控和制定中長期發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略，促進不同類型的產(chǎn)權(quán)在市場中合理地流動和有效配置。

一、我國現(xiàn)行不動產(chǎn)登記制度的現(xiàn)狀

不動產(chǎn)登記是指不動產(chǎn)登記機構(gòu)依當事人的申請、有關(guān)國家機關(guān)的囑托或依法定職權(quán)，將不動產(chǎn)的自然狀況、權(quán)利狀況及其他依法應(yīng)當?shù)怯浀氖马椨涊d于不動產(chǎn)登記簿而加以公示的活動[1]。目前，我國開展的不動產(chǎn)登記類型有土地物權(quán)、建（構(gòu)）筑物物權(quán)和自然資源物權(quán)等，主管不動產(chǎn)登記工作的有國土資源部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等眾多國務(wù)院組成部門（詳見表

1）。根據(jù)不動產(chǎn)類型的不同和審批權(quán)限的限制，形成了具體負責登記工作的機構(gòu)從國家、省、市、縣四級登記工作體系。就此，我國形成了目前以橫向多部門、縱向多層級的不動產(chǎn)登記管理體系。然而這種多頭管理的登記模式造成目前不動產(chǎn)登記工作管理混亂、機構(gòu)設(shè)置重疊、重登漏登的現(xiàn)象屢禁不止。為改變這一不利局面，我國在2007年頒布的《物權(quán)法》中首次提出了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，并對不動產(chǎn)和不動產(chǎn)登記的定義、登記簿和權(quán)屬證書的作用、登記的內(nèi)容和權(quán)利的種類等基本概念進行了界定。雖然《物權(quán)法》的出臺改變了我國不動產(chǎn)登記無法可依的尷尬局面，從根本上奠定了我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。然而不動產(chǎn)統(tǒng)一登記在《物權(quán)法》中的關(guān)注點是不動產(chǎn)登記與否的事實狀態(tài)[2]。而怎樣具體實現(xiàn)登記的事實，則需要相應(yīng)的程序法來對照實施。因此，我國目前正是缺少這樣的程序法來具體實施和規(guī)范不動產(chǎn)登記，導致不動產(chǎn)登記沒有形成統(tǒng)一的管理制度體系，這不僅不利于不動產(chǎn)交易的健康發(fā)展，也不利于推進我國社會主義法治建設(shè)。

表1：我國不動產(chǎn)登記類型一覽表

二、《不動產(chǎn)登記暫行條例》簡要評析

《暫行條例》是在借鑒和整合目前有關(guān)不動產(chǎn)登記的多部法律法規(guī)和部門規(guī)章以及規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情和實際情況，最終形成了包括總則、不動產(chǎn)登記簿、登記程序、登記信息共享與保護、法律責任和附則共計六章三十五條。該條例第一條即指出該條例的立法目的，即整合不動產(chǎn)登記職責、規(guī)范登記行為、方便群眾申請登記和保護權(quán)利人合法權(quán)益，這也體現(xiàn)了保護權(quán)利人的權(quán)益是不動產(chǎn)登記最根本的目的與功能。第一章“總則”共七條，主要對條例的立法目的及依據(jù)、不動產(chǎn)及不動產(chǎn)登記的定義、登記的類型與范圍、不動產(chǎn)登記機構(gòu)的具體設(shè)置、登記的管轄原則進行闡述；第二章“不動產(chǎn)登記簿”共六條，主要包括登記簿冊的設(shè)立、記載的內(nèi)容與類型等。對紙質(zhì)和電子兩種登記簿冊類型的保存及移交做出了詳細規(guī)定。第三章“登記程序”共九條，主要規(guī)定了登記原則、程序和審查形式。對不同類型的登記設(shè)定了不同的程序和對申請材料的審查做出了形式審查與實地審查兩種類型。前三章構(gòu)筑了《暫行條例》的主體框架，也是落實實體法《物權(quán)法》的核心內(nèi)容。第四章“信息共享與保護”共六條，主要介紹了不動產(chǎn)登記信息平臺的建設(shè)與管理。該平臺有助于行政機關(guān)利用現(xiàn)代技術(shù)實現(xiàn)了不動產(chǎn)登記的互聯(lián)互通，以達到方便、快捷的行政服務(wù)。第五章“法律責任”共四條，主要是關(guān)于登記機構(gòu)、登記工作人員與申請登記的權(quán)利人沒有依法履行職責和提交合法有效的材料而發(fā)生法律后果時所應(yīng)承擔的責任，以及造成損失后如何進行理賠。第六章“附則”共三條，該條則是介紹了在新條例實施前后，新舊制度的銜接機制，以期做到全國不動產(chǎn)登記工作的平穩(wěn)過渡。從《暫行條例》總體來看，該條例在以下幾個方面取得了重大的突破：

（一）登記機構(gòu)形成統(tǒng)一。登記機構(gòu)的統(tǒng)一是實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。登記機構(gòu)是指負責不動產(chǎn)登記職責與活動的法定機構(gòu)。由于登記的職能必須通過登記機構(gòu)的作為而實現(xiàn)，因此它在整個不動產(chǎn)登記工作中占據(jù)非常重要的地位。不動產(chǎn)登記機構(gòu)的統(tǒng)一是指由一個法定的國家機關(guān)統(tǒng)一負責不動產(chǎn)登記事項。《暫行條例》第六條明確規(guī)定由國土資源部負責指導、監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記工作，從而在國家最高層面確定了統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記的指導和監(jiān)督機構(gòu)。

（二）登記依據(jù)形成了統(tǒng)一。目前我國不同類型的不動產(chǎn)登記依據(jù)、范圍、程序不統(tǒng)一，導致不動產(chǎn)登記工作混亂。《暫行條例》的出臺，不僅落實了物權(quán)法中不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的制度，而且為不同類型的不動產(chǎn)設(shè)定了統(tǒng)一的登記依據(jù)。條例通過第四條和第三章“登記程序”規(guī)定了不動產(chǎn)登記的范圍和類型，針對不同類型的不動產(chǎn)登記規(guī)定了不同的登記程序，從而能保證不動產(chǎn)登記工作統(tǒng)一、規(guī)范和有序。因此，《暫行條例》是落實不動產(chǎn)登記工作最根本的法律依據(jù)，為不動產(chǎn)登記工作制定了統(tǒng)一的標準和規(guī)范。但該條例在某些登記程序方面還只是進行了原則性的規(guī)定，可操作性不高，因此還需要相關(guān)部門制定更加詳細的實施細則，使登記程序更加規(guī)范和明確。

（三）登記簿冊形成統(tǒng)一。不動產(chǎn)登記簿，是指由登記機構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)制定的專門用于記載不動產(chǎn)物權(quán)以及相關(guān)權(quán)利的具有法定效力的官方記錄。該簿冊的作用和功能不僅是要記載不動產(chǎn)的自然屬性和權(quán)利狀況，更重要的是實現(xiàn)不動產(chǎn)物權(quán)的公示和管理信息平臺的建立和查詢提供數(shù)據(jù)支撐。因此不動產(chǎn)登記簿冊是實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的樞紐與核心。《暫行條例》在《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上，進一步細化了登記簿的設(shè)置原則、內(nèi)容、存在的形式，并且對其管理做出了更詳細、具體的規(guī)定。這意味著各種類型的不動產(chǎn)登記簿在制度層面實現(xiàn)了統(tǒng)一，結(jié)束了“各具特色”的登記簿，為后期不動產(chǎn)信息管理平臺的建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。

（四）登記信息管理基礎(chǔ)平臺形成統(tǒng)一。目前我國不同類型的不動產(chǎn)登記各執(zhí)一面的混亂局面，難以實現(xiàn)統(tǒng)一管理。因此建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)信息管理基礎(chǔ)平臺勢在必行。《暫行條例》從縱向和橫向兩個層面進行了信息管理基礎(chǔ)平臺建設(shè)的制度設(shè)計：縱向方面，國家、省、市、縣四級不動產(chǎn)登記機構(gòu)的信息應(yīng)當納入統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺并且實現(xiàn)信息的實時共享；橫向方面，不動產(chǎn)登記有關(guān)信息與住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門審批、交易等信息實時互通共享；同時還要加強與國土資源、公安、民政、稅務(wù)、工商、金融、審計、統(tǒng)計等部門的不動產(chǎn)登記有關(guān)信息互通共享。從不同層級和不同部門的信息互通共享不僅能提高登記工作的準確率和行政效率，而且有助于政府行政機構(gòu)提高不動產(chǎn)調(diào)控的及時性、科學性和準確性。然而要全面落實《暫行條例》，除了理順部門職責關(guān)系，加快相應(yīng)的職能整合和配套的制度建設(shè)，更應(yīng)該盡快出臺更加具體的實施細則，把原則性的規(guī)定進行細化，使其具有全局指導性和可操作性；其次，可以選取試點省份進行政策過渡，待其成熟后再進行全國推廣，這樣可以為地方做成范例，使其結(jié)合各自的實際情況，出臺相應(yīng)的規(guī)范制度，達到各部門各司其職，各負其責，共同推進制度的落實；最后，強化上級對下級的垂直管理，從而使不動產(chǎn)登記從中央到地方，從頂層到底層形成一體化，保證不動產(chǎn)登記工作的獨立性。

三、完善我國不動產(chǎn)登記的建議

（一）建立和完善不動產(chǎn)登記人員的從業(yè)資格制度。不動產(chǎn)登記人員，是專職負責不動產(chǎn)登記事務(wù)并具有不動產(chǎn)審核權(quán)限的工作人員。我國已經(jīng)在土地登記和房屋登記領(lǐng)域形成了成熟的登記人員資格管理制度和體系。因此建立和完善不動產(chǎn)登記工作人員的從業(yè)資格制度：首先，能夠提高登記人員的專業(yè)素質(zhì)和知識水平與結(jié)構(gòu)；其次，能保證登記機構(gòu)更好的規(guī)范登記行為，履行登記職責；最后，能強化登記人員的職業(yè)素養(yǎng)和責任心，從而保證登記工作的準確性和真實性，最大程度地降低因登記人員的過錯而導致被追償?shù)母怕逝c風險。因此，規(guī)范有序的登記從業(yè)人員的管理體系是進一步完善登記制度的重要補充。成熟和完善的不動產(chǎn)登記從業(yè)人員的管理體系不僅包括任職資格的管理，還包括繼續(xù)教育制度。首先，不動產(chǎn)登記工作涉及范圍廣、協(xié)調(diào)工作量大、社會關(guān)注程度高、對人員素質(zhì)和專業(yè)知識要求高。因此通過定期組織對相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識培訓，針對突出問題組織開展專題研究，不斷提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，從而進一步提高登記工作的效能；其次，由于目前不動產(chǎn)登記機構(gòu)的法律地位是屬于國家政府機關(guān)，決定了從事不動產(chǎn)登記的人員屬于公務(wù)員，而目前公務(wù)員考試的內(nèi)容知識涉獵基本社會常識和公文寫作能力。然而不動產(chǎn)登記涉及的法律眾多，例如《物權(quán)法》、《婚姻法》、《合同法》、《繼承法》等，通過教育和培訓制度來提高從業(yè)人員的法律知識，保證登記工作的準確性。

（二）規(guī)范和完善不動產(chǎn)登記代理制度。從市場經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，不動產(chǎn)登記代理制度是社會發(fā)展的客觀需求。目前我國已經(jīng)于2001年和2002年開始實行土地登記代理人制度和房地產(chǎn)經(jīng)紀人員制度，土地和房屋產(chǎn)權(quán)人可以委托中介代理機構(gòu)代辦土地產(chǎn)權(quán)登記和房屋產(chǎn)權(quán)登記。《暫行條例》第十五條也對不動產(chǎn)代理登記做了相應(yīng)規(guī)定：當事人或者其代理人應(yīng)當?shù)讲粍赢a(chǎn)登記機構(gòu)辦公場所申請不動產(chǎn)登記。目前代理登記包括兩種情況：第一種是無民事行為能力人和限制行為民事能力人委托監(jiān)護人代理登記申請；第二種是權(quán)力人通過委托代理人進行登記申請。不動產(chǎn)權(quán)力人通過委托給具有相應(yīng)專業(yè)知識和水平的代理人，這樣能使權(quán)力人的意思表達更加準確、登記過程更加順暢，有利于減少登記錯誤。因此在不動產(chǎn)登記工作推進的過程中，應(yīng)該借鑒土地登記代理人和房屋中介代理人制度的成熟做法，出臺相應(yīng)的不動產(chǎn)登記代理人從業(yè)資格制度和中介機構(gòu)市場準入制度，最大限度的把方便企業(yè)、方便群眾的登記原則落到實處。

（三）完善登記救濟與賠償制度。從世界各國和地區(qū)的不動產(chǎn)登記制度來看，不動產(chǎn)登記救濟和賠償制度是不動產(chǎn)登記制度的重要組成部分。我國《物權(quán)法》第二十一條分兩款分別對當事人、登記機構(gòu)和登記人員在不動產(chǎn)登記過程中發(fā)生侵權(quán)責任時應(yīng)當如何承擔責任和進行賠償。《暫行條例》在此基礎(chǔ)上進行了細化，針對不同行為所造成的后果和影響不同，所給予的處罰也不同。這說明我們已經(jīng)從立法的層面已經(jīng)完善了賠償責任制度，但是我們還沒有詳細規(guī)定用于賠償?shù)馁Y金來源[4]。為了保障上述制度執(zhí)行到位，我們應(yīng)該借鑒現(xiàn)有其他國家和地區(qū)的有效和成熟做法，如建立登記賠償基金制度，與保險機構(gòu)合作等金融手段，這樣不僅有利于保護受害人的合法權(quán)益，而且有助于降低和轉(zhuǎn)移登記機構(gòu)的賠償風險。

參考文獻：

[1] 司澤楠. 完善我國不動產(chǎn)登記的若干思考[J]. 法制與社會，2014.

[2] 程嘯. 不動產(chǎn)登記法研究[M].北京：法律出版社，2011.P41