中俄遠東地區合作邁向新階段的戰略意義

王憲舉

中圖分類號：F125.551.2

文獻標志碼：A

文章編號：1008-0961（2014）05-0016-04

近年來，俄羅斯明顯加大了發展西伯利亞和遠東的力度，推出了一些新的政策和舉措。很多跡象表明，俄羅斯西伯利亞和遠東經濟社會發展有可能進入一個新階段。十八屆三中全會以來，我國全面建設小康社會的事業也進入了“全面深化改革”的新階段。與此同時，隨著習近平主席和普京總統的互訪，中俄全面戰略協作伙伴關系也進人了新階段。這三個“新階段”為中俄在遠東和西伯利亞地區經濟社會發展中的合作創造了新契機，我們應當抓住機遇，趁勢而上，把中俄在西伯利亞和遠東地區的合作提高到一個新水平。

一、把加快西伯利亞和遠東發展作為俄國家發展和振興重要戰略

多年來，俄羅斯歐洲部分的經濟發展受到對能源依賴性過大、資源逐漸減少、外資裹足不前等因素的制約，要繼續大幅增長和實現質的提高似乎很難。然而，西伯利亞和遠東地區卻存在實現突破性飛躍的可能。俄羅斯領導人越來越清楚地認識到，亞太地區經濟持續迅速發展，必將成為21世紀世界經濟發展的火車頭和主旋律。如果俄羅斯不因勢利導抓緊發展西伯利亞和遠東地區，不僅該地區經濟將停滯不前，而且整個俄羅斯也無法振興，其與亞太地區先進國家的差距將日益拉大。若如此，普京提出的“給我20年，還你一個強大的俄羅斯”的雄心壯志將難以實現。

因此，2012年2月，普京在第三次參加總統競選時發表文章《俄羅斯與不斷變化的世界》，提出現在是俄羅斯經濟“借助中國‘乘風破浪的好時機。我們應當與中國建立更為積極的、新的合作關系，讓我們的技術能力和制造能力更為匹配，運用我們的智慧充分地發揮中國的潛能，促進西伯利亞和遠東經濟的崛起”。

2012年，普京再次宣誓擔任俄羅斯聯邦總統的當天簽署了《關于國家長期經濟政策》的命令，其中要求在“2012年7月1日按規定程序提出有關加快西伯利亞和遠東社會經濟發展的建議”。

2013年《俄羅斯聯邦對外政策構想》也指出，加強俄羅斯在亞太地區的地位具有日益重要的意義。世界經濟和政治的重心不斷向該地區轉移，俄羅斯屬于這一發展最快的地緣政治空間。俄將積極參加亞太地區一體化進程，利用該地區的可能性來提振遠東和西伯利亞的經濟。

二、切實加大發展遠東和西伯利亞經濟的力度

（一）成立專門領導機構，定期召開工作會議

2012年5月，俄新組成的政府中專門設立了遠東發展部，并在遠東的哈巴羅夫斯克設常設機構，在莫斯科僅設立分支機構。同年9月，俄羅斯利用主辦亞太經合組織峰會的機會，大力加強符拉迪沃斯托克等地的基礎設施建設，并在國內掀起了加快遠東發展、融入亞太地區的熱潮。

2013年9月，俄總理梅德韋杰夫下令成立俄政府遠東地區發展委員會，由他擔任主席；俄總統駐遠東聯邦區全權代表特魯特涅夫為政府副總理，協助總理負責遠東發展事務。80多年來，在發展遠東經濟問題上建立這樣高級別的領導機制，還是第一次。

兩年多來，普京總統和梅德韋杰夫總理經常到西伯利亞和遠東視察工作，了解實際情況，解決實際問題，推動該地區經濟社會加快發展。這在過去數十年間也從未有過。

俄政府作出規定，梅德韋杰夫總理每個月至少召開一次關于西伯利亞和遠東經濟發展會議，會議或在西伯利亞和遠東地區某個城市，或在首都莫斯科舉行，西伯利亞聯邦區12個主體和遠東聯邦區9個主體的領導人全部出席。這種抓住任務不放松、堅持不懈的務實作風也比以往有較大改進。

2013年9月，普京總統任命“實業俄羅斯”主席、全俄人民陣線積極分子加盧什卡為遠東發展部部長，接替伊沙耶夫。為解決中央部門和遠東地方政府在經濟管理權限等方面存在的相互交叉重疊和職責不清等問題，2014年3月梅德韋杰夫總理簽署政府決議，擴大遠東發展部的權限，其中包括：（1）協調國家和聯邦政府的所有經濟發展綱要和計劃；（2）解決與吸引投資和支持投資項目有關的問題；（3）發展中小企業；（4）參與建立和管理經濟特區；（5）發展遠東的競爭環境和吸引勞動力。擴權舉措將加強中央政府對遠東和西伯利亞地區發展的垂直領導，有利于提高該地區經濟和社會發展的協調管理水平和工作效率。

（二）制訂新的發展綱要

根據普京總統的要求，2013年3月底遠東發展部和地區發展部制訂《俄羅斯聯邦遠東和貝加爾地區2014-2025年社會經濟發展綱要》（以下簡稱《綱要》），對發展該地區的目的、任務和政策作出規定，并對執行結果做出預估。4月2日，梅德韋杰夫總理批準了《綱要》。《綱要》的目的是要形成遠東和西伯利亞地區加速發展的條件，使該地區成為具有多元化經濟、高技術生產和高附加值的經濟結構有競爭力的地區，從而為俄羅斯經濟發展創造新的增長點。同時，保證遠東和西伯利亞地區居民達到俄羅斯歐洲地區平均生活水平，大力改善該地區社會和人口狀況，減少人口流失，保證有熟練技術的移民數量不斷增長。

《綱要》規定：到2025年，遠東和貝加爾地區產值將增加1.6倍，工業產值增長80%，地區產值平均增速將比全國經濟增速高50%，吸引的投資也將比全國平均投資增速高50%。哈巴羅夫斯克機場是遠東最大的機場，2012年乘客達185萬人次，到2020年將投資80億盧布，使其現代化。將對南薩哈林斯克機場和馬加丹機場實行私有化。改造貝阿鐵路和西伯利亞大鐵路，到2020年使它們的貨運量增加到2億噸，比2011年增加60%。首先將對烏蘇里斯克至哈桑路段進行改造，以解決“瓶頸”問題。其次，將建造從雅庫茨克至馬加丹的鐵路。正在阿穆爾州建造的“東方”宇宙發射場附近，將建立一個3萬人口的城市。大幅提高出口額，擴大該地區與亞太國家的經貿聯系。勞動生產率將提高1.1倍，單位能耗降低30%。提高居民生活水平，建住宅1500萬平方米，平均工資提高133%，勞動收入比全俄平均工資水平高30%，人口增加到1240萬人，居民平均壽命達到72.5歲。

（三）推出吸引投資的優惠措施

為執行加快遠東和西伯利亞發展的綱要，俄政府推出了一系列吸引投資和促進發展的優惠政策及措施：

1 增加投資。俄政府決定，2014-2025年將撥出3.8萬億盧布（按1美元合31盧布計算，約為1226億美元），其中平均每年約撥款3300億盧布（約106億美元）。《綱要》對12個專項計劃規定了具體的撥款數額。例如，對提高遠東地區經濟效益的計劃撥款1025億盧布，對發展采礦和原料計劃撥款810億盧布。對發展林業、漁業、農業、運輸基礎設施、電力、改善居民生活條件、生態保護、旅游業、科學教育和干部培訓等計劃，也規定了具體撥款數額。2013年俄外經銀行對18個遠東發展項目的投資超過3000億盧布。

2 建立“超越發展區”。根據普京總統指示，2014年2月俄遠東發展部向俄政府提交了《關于在遠東地區建立社會經濟超越發展網》的法律草案，以取代1990年代的經濟特區法。眾所周知，1990年代制定的俄羅斯遠東經濟特區法基本上沒有發揮應有作用。例如，“蘇維埃港灣”經濟特區在其存在的5年內沒有一家企業進駐。其他經濟特區也形同虛設。那么，“超越發展區”是什么呢？據遠東發展部部長加盧什卡說，這一新的法律刪除了《經濟特區法》中很多過時和低效的規定，“在工藝規程、衛生標準、海關手續、大型建設等方面將給予（超越發展區）最好的投資條件”，“其目的是要利用亞太地區國家最好的經驗，贏得投資者，從而保障遠東的經濟積極性和超越發展”。2013年5月27日，俄國家杜馬一讀通過對遠東和貝加爾地區新投資項目提供稅收優惠的法案。參與實施遠東和貝加爾地區新投資項目的企業十年內免交上繳聯邦中央的利潤稅，上繳地方政府的利潤稅頭五年內逐步降至零，第二個五年內稅率不低于10%。同時，要求投資企業頭三年內投資額不少于1.5億盧布（約合500萬美元），或頭五年內投資額不少于5億盧布（約合1700萬美元）。這一優惠政策將在“超越發展區”實施。

3 公布招商項目清單。遠東發展部公布了擬在遠東和貝加爾地區投資建設的數百個工業企業名單，以便招商引資。例如，公布了關于建造雅庫茨克勒拿河公路大橋的命令，規定在競標基礎上簽署租讓協議；要求加快建造連接遠東最大的薩哈林島和陸地的鐵路橋。該橋全長17公里，總投資4000億盧布。大橋建成后，每年將給俄政府增加150億～200億美元的收入；俄經濟發展部將從聯邦預算中劃撥1010億盧布，對遠東和貝加爾地區的61個機場進行現代化改造。

這些政策和措施與俄羅斯過去二十多年相比，思想更解放、力度更大、更符合實際，如果切實執行并加以完善，將有利于促進俄同中國等國家在遠東和西伯利亞的合作發展，從而有助于加快這一地區的經濟和社會進步。

三、存在的問題和困難

俄羅斯在加快發展遠東和西伯利亞經濟方面還存在許多困難。首先，用于發展的資金不足。《俄羅斯聯邦遠東和貝加爾地區2014-2025年社會經濟發展綱要》對遠東和貝加爾地區各領域為期11年的財政預算額做了規定，總共預計3.8萬億盧布，其中財政撥款2444億盧布，計劃外金額3.5萬億盧布。2014年所需資金3081億盧布，財政撥款只有169億盧布，計劃外資金高達2911億盧布。因此，該預算計劃沒有得到俄財政部批準。財政部長西盧阿諾夫認為它“比實際可能超出了13倍”。普京總統在一次政府工作會議上也批評此綱要的“財政支出沒有保障”。《綱要》所列龐大的“計劃外資金”實際上是畫餅充饑。遠東的稅收只占俄全國稅收的4.5%，為了地區發展需要，遠東地方政府希望把這些稅收留下來作發展之用。但是中央政府不同意這個方案。

其次，發展構想不太符合實際。一方面，經濟發展指標訂得過高，另一方面，發展規劃有些脫離實際。既然俄羅斯認為遠東和西伯利亞的優勢是自然資源，特別是能源、礦藏、森林和漁業，那么就應以開發和利用這些資源為主要方向，同時輔以高科技和加工工業等項目。但是，俄發展綱要的主要目標是“增加高技術和高報酬的工作崗位”，“打造品牌產品”，“使該地區成為具有多元化經濟、高技術生產和高附加值的經濟結構的有競爭力的地區”。

第三，對投資者附設限制過多。2014年1月，俄財政部出臺了在遠東和貝加爾地區吸引投資的法律草案，規定對1.5億盧布以上投資者免征利潤稅。這是一個優惠于投資者的舉措。然而，草案對投資者附加了許多條件。例如，投資項目必須是“新的工業企業和高技術項目”；投資公司應該在該地區登記注冊，擁有或租有實施投資項目的土地，并且只能在該地區生產。投資企業不能有在該地區以外從事生產的分支機構；投資項目不應是開采石油和天然氣以及為這些部門服務的項目；非商業組織、銀行、保險組織和非國有退休基金會等機構不能享受優惠；任何貿易公司、沒有加工廠而采伐林木的公司，以及建筑公司和不生產商品、只提供服務的公司均不能享受優惠。這些限制無疑將降低這一法律的效果，影響投資積極性。俄羅斯設立了遠東和貝加爾地區發展基金，但迄今遠東發展的49個項目中只有為數不多的項目獲得該基金支持。

第四，基礎設施十分薄弱。在廣袤的遠東和西伯利亞地區，只有符拉迪沃斯托克至莫斯科鐵路（即橫跨西伯利亞鐵路）和貝加爾湖至阿穆爾河共青城鐵路（即貝阿鐵路），其中前者占遠東整個貨運量的80%，后者占20%。該地區地域廣闊復雜，城市和居民點之間的交通工具主要靠飛機。整個遠東有91個機場，貝加爾地區有16個機場，其中70%的機場是二十多年前建造，24%的機場是十多年前建造，幾乎100%的跑道都須大修，60個機場的照明設備須更換。遠東4.15萬公里的公路中有1.1萬公里不是硬路面，36%的農村居民點沒有硬路面的公路與交通要道相連接。居民住宅、醫院、學校、幼兒園等基本生活設施方面也存在嚴重問題。有些鐵路職工至今仍住在當年建筑貝阿鐵路的工棚里。這也是很多人離開遠東去內地尋找發展機遇的重要原因。

第五，缺乏吸引勞動力和干部的政策舉措。地廣人稀、氣候寒冷、交通不便、生活艱難的遠東和西伯利亞地區需要增加人口，特別是具有生產能力的勞動力和具有管理能力的干部，但迄今仍缺乏防止人口外流、穩定人口增長的具體措施。

針對這些問題，俄政府正在審議《2018年前遠東和貝加爾地區經濟和社會發展綱要》，對此前制訂的那些綱要和計劃加以修改。

四、把亞太地區特別是中國放在俄發展對外關系的優先地位

隨著2013年3月習近平主席訪俄和2014年5月普京總統訪華，中俄全面戰略協作伙伴關系進入新階段，中俄在遠東地區的合作是這個新階段的重要內容。習近平主席指出，“中國視俄羅斯為最重要的戰略協作伙伴，愿與俄方共同維護好、發展好兩國全面戰略協作伙伴關系”。新版《俄羅斯聯邦對外政策構想》也強調，“發展與中國和印度的友好關系是俄對外政策最重要的方向”。俄中將“繼續發展全面、平等、信任的伙伴關系和戰略協作”。這兩個“最重要”非同一般。2014年5月發表的《中俄關于全面戰略協作伙伴關系新階段的聯合聲明》，在進一步加強中俄合作方面有許多內容涉及在遠東和西伯利亞地區合作。在兩國元首直接關心和推動下，中俄在遠東的合作出現了喜人的現象：

（一）2013年4月，俄第一副總理舒瓦洛夫率團訪華，與中方商討吸引中方企業到遠東和西伯利亞投融資問題。他稱，中國是俄在遠東地區的近鄰和戰略伙伴，俄將優先考慮與中國合作落實在該地區的開發項目。

（二）2014年2月，黑龍江省同江市與俄猶太自治州下列寧斯科耶之間的中俄同江鐵路界河橋正式開工建設。這將結束中俄界河無跨江鐵路橋梁的歷史，形成又一個中國東北鐵路網與俄西伯利亞鐵路相連通的國際聯運大通道。

（三）2014年4月，梅德韋杰夫總理在猶太自治州主持召開了關于該州經濟社會發展的會議，其中提到與中方合作的鐵礦廠。俄方給予此項合作很高評價，指出這個合作項目是2010年初時任國家副主席的習近平簽署的。

（四）2014年5月，普京總統訪華結束時發表的兩國《關于全面戰略協作伙伴關系新階段的聯合聲明》說，“加快發展跨境交通基礎設施，包括建設同江一下列寧斯科耶和黑河-布拉戈維申斯克界河橋，改善中方貨物經俄鐵路網絡、遠東港口及北方航道過境運輸條件”。連接黑河兩岸的大橋經過近二十年的停頓后即將開工，這是值得欣喜的好事。

與此同時，我們也看到，俄羅斯在與中國合作的過程中也存在一些問題。部分俄羅斯人尚未改變狹隘的民族心態、保守和教條的習慣，存在唯恐吃虧的心理，對中國抱有一些偏見和疑慮。在農業合作、勞動力等方面對中國采取不公正的限制措施。個別州和邊疆區宣布禁止使用中國勞動移民從事農業工作，將由朝鮮和獨聯體國家的移民替代中國農民。而中方也存在目光短淺、急功近利、重造聲勢而輕基礎工作、好大喜功卻不夠務實、不遵守當地法律法規、經營中常違反合同等問題。因此，在當前中俄全面戰略協作伙伴關系進入新階段的有利形勢下，我們一定要共同努力，克服上述問題，把良好政治關系轉化為具體和豐碩的經濟成果。

[責任編輯：劉偉東]