湖北片區扶貧攻堅的實踐探索

2011年，黨中央、國務院頒發《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》（中發〔2011〕10號），啟動實施連片特困地區區域發展與扶貧攻堅戰略。湖北省委、省政府不等不靠、主動作為，在大別山、武陵山、秦巴山、幕阜山四大片區打響我省新階段扶貧攻堅戰， 深入開展了“一條發展路子、三種依靠力量、五種推進模式、三種協作機制、四個工作平臺”五個方面的探索，形成了獨具特色的湖北片區扶貧攻堅實踐模式。

加強戰略謀劃，探索區域綜合發展統領扶貧開發的路子

戰略格局統領。2013年初，全國“兩會”召開之際，省委書記李鴻忠正式提出區域協調發展“421”戰略（“4”指湖北貧困人口相對集中的大別山、武陵山、秦巴山、幕阜山片區；“2”指先行先試的湖北大別山革命老區、武陵山少數民族地區兩個經濟社會發展試驗區建設；“1”指省委、省政府自我加壓確定的幕阜山省級片區）。

戰略目標統領。湖北省四個片區33個縣（市），轄392個鄉鎮，9557個行政村。截至2013年底，片區農村總人口1164萬，約占全省農村人口總數的44%；其中片區貧困人口430萬，約占全省貧困人口總數的61%。省委、省政府提出要讓四個片區承擔起全省“三分之一”的發展當量，努力把片區變成特別發展地區、特色開發地區、特快發展地區，將四大片區打造成我省經濟發展新的增長極，確保到2017年，在中部地區率先全面建成小康社會。

戰略路徑統領。湖北省走綜合扶貧的路子，其戰略路徑如下：

交通是底盤。按照“加密、提級、便民”的要求，加快推進片區特色旅游路、國省干線和農村公路建設，搭好 “骨架”，打通 “血管”。產業是源泉。大別山片區主要在紅色旅游、承接產業轉移上求突破，武陵山片區重點在生態旅游、特色產業上作文章，秦巴山片區關鍵在汽車產業、文化旅游上謀發展，幕阜山片區著重在休閑旅游、農產品加工業上創新路。教育是核心。重在加強職業教育和培訓力度，提升貧困人口自我發展能力，推進片區農村勞動力轉移和農村勞動力資源開發。民生是根本。落實民生保障的基本制度，抓好低保、新農合醫療、新型養老保險、救助等保障制度落實。生態是保障。探索建立片區生態補償機制和生態環境保護的長效機制，發展循環經濟，實現產業發展與生態建設共贏。

戰略規劃統領。省扶貧辦和省發改委按照“雙牽頭”的要求，編制我省四個片區省級規劃。2013年3月，省政府正式批復我省大別山、武陵山、秦巴山三個片區實施規劃和幕阜山片區規劃。2013年6月，省扶貧辦、省發改委按省政府要求批復了33個片區縣（市）實施規劃。自此，我省片區區域發展與扶貧攻堅工作進入全面鋪開階段。與此同時，省扶貧辦、省農業廳、省林業廳、省旅游局聯合編制《湖北省片區產業扶貧規劃（2013—2015年）》，為片區脫貧致富繪制產業發展“地圖”。省、市各行業部門積極編制專項扶貧規劃、年度扶貧計劃，為片區扶貧攻堅項目、資金尋找歸宿。

探索政府、市場、社會共同參與的三種依靠力量

政府強力支持。省委、省政府本著對片區“動心、動情、動真格”和“真金白銀、真幫實扶”的思路，出臺了一系列片區支持政策措施。建立財政扶貧資金穩定增長機制，規定省級財政扶貧投入按國家扶貧投入的40%-50%配套安排。省政府拿出50億元財政資金，設立扶貧產業發展基金，專門支持4個片區產業發展。一個片區出臺一個支持意見。據初步統計，每年每個片區縣（市）增加財政投入3-5億元。四個片區共涉及部門扶持政策66條，條條都是硬舉措。近3年來，省直有關部門向全省貧困地區共安排項目資金1543億元。一個市對口支援一個少數民族縣。承擔對口支援任務的市，按上年度地方財政一般預算收入總量的0.1%安排對口支援資金。“各炒一盤菜、共辦一桌席”局面已經形成。

市場活力顯現。國家民委、國家開發銀行和湖北等四省市政府共同簽署推進武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點合作協議。郵政儲蓄銀行湖北省分行與省扶貧辦聯合開展“助貧貸”活動，并在通山、長陽等縣進行試點。 2013年，全省共投入財政貼息資金達10200萬元，撬動金融資本36億元參與扶貧開發，扶持農業產業化龍頭企業736家，輻射帶動2600個貧困村94.4萬人。“千企幫千村”工程幫扶脫貧。省國資委、省工商聯等組織動員國有及民營企業1072家企業參與扶貧開發，投入資金3.3億元，培訓貧困勞動力近7萬人次，提供就業崗位近3萬個，建各類特色產業基地76萬畝，資助貧困學生5326名。依托合作組織帶動脫貧。2013年底，全省老區貧困地區農民專業合作社達3.8萬個，全省26.5%的農戶入社。招商引資促進脫貧。2013年，四個片區招商引資1703億元，有力促進片區縣（市）脫貧致富進程。

社會傾情幫扶。社會團體扶危濟困作用凸顯。2013年，“善行100·愛心包裹”活動募捐資金59.5萬元，募捐愛心包裹2401件，受益學校102所，受益學生1.1萬人。省扶貧開發協會聯絡110家會員企業和團體，直接投入資金12億元幫扶貧困戶。2013年，新建希望小學19所，資助貧困大中小學生8243人次；籌資6000萬元，在片區建成926個希望廚房；幫助4000名學生完成學業。香港嘉里郭氏基金在大別山片區孝昌縣3個貧困村投入3000萬元興建扶貧基地。同時，我省還積極探索建立健全社會參與扶貧的激勵機制，對扶貧成效明顯或貢獻突出的企業、社會組織和個人進行表彰。

加強工作統籌，探索五種推進模式

領導掛帥、部門牽頭的組織模式。省委、省政府成立了以李鴻忠為組長的高規格片區區域發展與扶貧攻堅領導小組，采取省領導聯系片區，省直單位牽頭協調、相關部門密切配合的方式合力推進。

總體部署、分片推進的實施模式。2011年以來，每年召開一次全省扶貧開發工作會議、出臺一份片區工作要點進行總體部署。省兩辦出臺片區扶貧攻堅推進辦法，對推進片區扶貧攻堅進行制度性安排。2013年4月，省委、省政府召開全省片區區域發展與扶貧攻堅工作專題會議，李鴻忠、王國生出席會議并講話。endprint

項目牽引、現場拉練的督辦模式。本著“實施一批、論證一批、儲備一批、策劃一批”的思路，各片區縣（市）堅持以重大項目助推區域發展。大別山片區黃岡市2013年全社會固定資產投資1416億元，增長28.4%，“雙百”項目開工160個，完成投資412.5億元，135個謀劃項目前期工作取得重大進展。武陵山片區恩施州圍繞產業發展、基礎設施建設、城鎮建設、民生改善、生態建設等方面，儲備項目1000個以上，總投資5000億元以上，每個縣（市）重大儲備項目有20個以上。秦巴山片區十堰市將2013至2015年片區十大工程、83個重點項目細化分工。幕阜山片區咸寧市制定片區重大項目三年行動計劃，每季度組織一次片區重大項目建設拉練檢查，一年一考核，一年一獎懲。

借腦借智、專題研究的提升模式。片區扶貧攻堅是難啃的硬骨頭，需借腦借智，借梯上樓。我省四大班子領導積極深入片區基層，現場調查和研究解決片區區域發展與扶貧攻堅的重點、難點問題。省直有關單位結合各自職能，深入片區，“解剖麻雀”，探索片區扶貧攻堅的抓手和平臺。省委政研室等部門聯合調研形成《紅旗再展大別山》調研報告，省扶貧辦、省統計局專題調研四個片區經濟社會發展、勞動力定居轉移，提出了“減少農民、轉移農民、綠色繁榮”的片區扶貧攻堅之路。省扶貧辦與華中科技大學聯合成立中國（南方）減貧與發展研究院，專攻大別山片區扶貧攻堅研究。目前，省扶貧辦已與中南民族大學、華中師范大學、省社科院達成合作意向，將分別成立武陵山、秦巴山、幕阜山片區扶貧攻堅的專門研究機構。2013年，省扶貧辦、湖北日報傳媒集團等在武漢聯合召開全省連片特困地區城鎮化推進座談會，為片區扶貧攻堅提供智力支撐。

聚焦片區、重點報道的宣傳模式。多次召開新聞發布會，及時發布片區規劃編制、實施情況。

加強區域協作，探索整體聯動的三種機制

部省協作機制。2011年以來，省政府與國家有關部委建立部省協作機制。其中，省政府與國務院扶貧辦簽訂《關于支持湖北連片特困地區區域發展與扶貧攻堅工作合作備忘錄》，支持湖北片區區域發展與扶貧攻堅，為省辦之間溝通協調開設了直通車。

省際協作機制。由我省政協發起的大別山區鄂豫皖三省政協主席聯席會議、國家民委召開的武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點聯系工作領導小組全體會議、科技部和鐵路總公司聯合召開秦巴山片區區域發展與扶貧攻堅工作推進會議等，搭建了片區扶貧攻堅跨省合作的平臺。以武陵山龍山來鳳經濟協作示范區建設為載體，建立湘鄂兩省、湘西恩施兩州、龍山來鳳兩縣跨區域推進協調機制。秦巴山片區丹江口淅川南水北調中線工程水源保護跨省協作示范區建設有序推進。幕阜山片區巧借“中三角”城市群建設的東風，將經濟觸角伸展到片區內外。

市縣協作機制。武陵山片區建立了省內部分市對口支援民族縣（市）工作機制。襄陽市自定秦巴山南河流域片區，統籌資源合力攻堅。十堰市財政每年拿出2000萬元以上資金支持張灣區、茅箭區扶貧攻堅。宜昌市從2013年開始，市財政每年拿出2000萬元，連續8年支持興山、遠安兩縣扶貧攻堅。咸寧市咸安區、赤壁市、嘉魚縣結對支援通山縣、通城縣、崇陽縣，實現合作共贏。黃石市安排每年2000萬專項幫扶資金，支持陽新縣扶貧攻堅工作。

加強試點創新，探索建立片區扶貧攻堅四個平臺

探索建立經濟社會發展試驗區帶動扶貧開發平臺。2011年2月，湖北在全國率先啟動湖北武陵山少數民族經濟社會發展試驗區、湖北大別山革命老區經濟社會發展試驗區建設，先后出臺試驗區建設指導意見、編制試驗區發展規劃、制定試驗區扶持政策。給資金、給項目、給政策，“一紅一綠”，兩區并進，雙雙吹響新階段我省扶貧攻堅的號角。

探索建立貧困山區縣脫貧奔小康與新農村建設相結合平臺。保康、五峰、丹江口等7個貧困山區脫貧奔小康試點縣，堅持以項目為載體，強力推進基礎設施、特色產業等方面建設，經過5年的努力，實現了“三年取得明顯變化，五年建成為脫貧致富示范縣、山區新農村建設先進縣”的目標。

探索建立“鄉為單位、連片開發”平臺。按照李克強總理的指示精神，恩施市龍鳳鎮圍繞“移民建鎮、扶貧搬遷、退耕還林、產業結構調整”實施“358”綜合扶貧模式，強力推進龍鳳鎮扶貧綜合改革試點。結合湖北實際，省里安排專項扶持資金，開展“鄉為單位、連片開發”試點，有效改善了52個革命老區鄉鎮、貧困鄉鎮的落后面貌。

探索建立以貧困村為基本單元的整村推進平臺。“在809個貧困村實施整村推進扶貧攻堅”連續3年納入省政府為民承諾辦好“十件實事”清單，按照“一次規劃、兩年實施、集中幫扶、整體脫貧”的要求，遵循“產業第一、能力至上”的原則，每個整村推進貧困村總體投入不少于300萬元，扎實推進貧困村整村推進扶貧開發。

湖北片區扶貧攻堅經過3年多來的實踐，形成三大創新亮點：一是資源整合創新。各片區縣（市）以片區實施規劃為平臺，堅持“渠道不變、性質不變、用途不亂、統籌安排、各負其責、各計其功、相互配套、形成合力”的原則，整合各渠道項目資金用于片區扶貧攻堅。二是金融扶貧創新。人民銀行武漢分行和其他金融機構積極探索金融扶貧路子，出臺全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見。2013年，四個片區金融機構各項貸款余額1896億元，同比增長17.7%。秦巴山片區十堰市制定《關于金融支持十堰市秦巴山片區區域發展與扶貧攻堅的指導意見》，引導金融機構開展金融扶貧工作。三是利益共享創新。宜昌市五峰、秭歸、興山和襄陽市保康縣等縣（區）分別在宜昌市高新區、沿江經濟技術開發區和襄陽工業園區等地有十多處“飛地園區”或“飛地項目”，實行基礎共建、產業共育、環保共擔、利益共享。endprint