統(tǒng)籌扶貧促發(fā)展 精準(zhǔn)扶貧促增收

祖先明

杭州市地處東南沿海，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，2013年人均GDP已達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。但就整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，短板也十分明顯：

一是“東快西慢、東強(qiáng)西弱”，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。主城區(qū)與五縣（市）差距大，受區(qū)位條件、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)與管理體制等多因素制約，地處西部山區(qū)的淳安、建德、桐廬、臨安、富陽五縣（市）發(fā)展相對遲緩，五縣（市）地域面積占全市81.5%，人口占37.2%，但生產(chǎn)總值只占20%左右，地方財政收入只占12%左右。

二是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。盡管自2010年起，杭州市農(nóng)民人均純收入增幅開始超過城市居民人均純收入增幅，但城鄉(xiāng)居民人均純收入的差距依然十分明顯，農(nóng)民人均純收入最高的蕭山區(qū)與最低的淳安縣相比，相差了2.2倍。

為了從制度層面有效地解決這一問題，杭州市委、市政府有組織、有計劃地開展扶貧開發(fā)工作。2010年，杭州市作出了以新型城市化為主導(dǎo)加強(qiáng)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略決策，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展與推進(jìn)扶貧開發(fā)有機(jī)結(jié)合起來，按照“在統(tǒng)籌中扶貧、在協(xié)調(diào)中發(fā)展”的新思路，大力實(shí)施強(qiáng)城帶鄉(xiāng)、“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶、多措并舉的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，取得了階段性成效。全市低收入農(nóng)戶人均純收入從2008年的2847元增加到2013年的6804元，年均增幅達(dá)19.04%，高出全市農(nóng)民人均純收入增幅6.04個百分點(diǎn)。

強(qiáng)城帶鄉(xiāng) 統(tǒng)籌扶貧促發(fā)展

為加強(qiáng)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌、構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展一體化新格局，杭州市不斷強(qiáng)化各方面保障，積極構(gòu)建政策體系，出臺了《關(guān)于以新型城市化為主導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見》。2011年，杭州市圍繞區(qū)縣協(xié)作，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中心鎮(zhèn)、中心村土地綜合整治，“三江兩岸”生態(tài)景觀保護(hù)與建設(shè)和農(nóng)村文化建設(shè)等七項重點(diǎn)工作，按照規(guī)劃建設(shè)一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、生態(tài)保護(hù)一體化、要素配置一體化、公共服務(wù)一體化、民生保障一體化“六個一體化”目標(biāo)，細(xì)化和出臺了41個配套的政策性文件，涵蓋了城鄉(xiāng)建設(shè)的方方面面。

一是增加財政投入力度。為保障七項重點(diǎn)工作有序推進(jìn)，杭州市進(jìn)一步突破“省管縣”財政管理體制框架，加大對西部五縣（市）財政資金投入力度，在原有支農(nóng)資金和“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶資金不變的基礎(chǔ)上，新設(shè)立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展專項資金，區(qū)、縣（市）協(xié)作資金，“三江兩岸”生態(tài)景觀保護(hù)與建設(shè)專項資金和農(nóng)村公益金，形成了“六位一體”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展資金支持體系。

為更好地促進(jìn)五縣（市）發(fā)展，杭州市決定，從2011年開始至2015年，由市財政統(tǒng)籌安排，在原有預(yù)算內(nèi)各類扶貧專項資金量及增幅不變的前提下，每年新增10億元資金，用于支持西部五縣（市）發(fā)展，開啟了在統(tǒng)籌中扶貧，在扶貧中統(tǒng)籌的扶貧開發(fā)新思路。

二是成立城鄉(xiāng)協(xié)作組。為加快西部五縣（市）的發(fā)展，杭州市11個城區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)的5個縣（市）結(jié)對成5個幫扶協(xié)作組。每個協(xié)作組都設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)小組，由市領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)聯(lián)絡(luò)組，由城區(qū)干部擔(dān)任聯(lián)絡(luò)組組長，為了便于協(xié)調(diào)，該組長同時兼任對方縣委辦副主任。城鄉(xiāng)之間的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門與部門全部實(shí)行掛鉤結(jié)對，全方位展開協(xié)作。

每個協(xié)作組的相關(guān)城區(qū)每年安排不少于5000萬元資金[包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）資金]支持協(xié)作縣（市）基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。每對區(qū)、縣（市）協(xié)作組要共建2個產(chǎn)業(yè)集聚平臺，5年內(nèi)城區(qū)向?qū)诳h（市）轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)項目累計投資20億元以上。這一幫扶模式并非簡單的“劫富濟(jì)貧”，而是按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，相互配對。例如淳安旅游資源十分豐富，市里就統(tǒng)一安排，讓西湖區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)與其掛鉤結(jié)對，共謀旅游發(fā)展大計。

三是加快推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。為改變西部五縣（市）發(fā)展環(huán)境，杭州市按照“望得見青山，看得見綠水，記得住鄉(xiāng)愁，傳承起文化，興得起產(chǎn)業(yè)，富得了百姓”的要求，以推進(jìn)農(nóng)村道路建設(shè)、污水治理、村莊綠化、公共休閑設(shè)施、老人集中供養(yǎng)點(diǎn)建設(shè)等為重點(diǎn)，著力培育新型業(yè)態(tài)，完善長效管理，加快推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。到2014年全市共建設(shè)中心村193個、精品村247個，市級財政累計投入29.4億元。

聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村 精準(zhǔn)扶貧促平衡

為了加快西部五縣（市）欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，杭州市在認(rèn)真調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，將全市邊遠(yuǎn)山區(qū)和低收入農(nóng)戶相對集中的42個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和150個村作為重點(diǎn)扶貧對象，開展了“百團(tuán)聯(lián)百鄉(xiāng)、千企結(jié)千村”即“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”共建幫扶活動，市本級組建42個由“市領(lǐng)導(dǎo)+市級部門+企業(yè)+學(xué)校+鄉(xiāng)鎮(zhèn)”組成的幫扶集團(tuán)，聯(lián)系42個欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幫扶集團(tuán)成員單位聯(lián)系一個重點(diǎn)村，全面實(shí)施精準(zhǔn)幫扶。

一是堅持黨政、部門、企業(yè)、群眾“四位一體”。按照黨政主導(dǎo)力、農(nóng)民主體力、市場配置力、社會創(chuàng)造力，始終營造政府扶貧與社會扶貧、市場扶貧、金融扶貧、科技扶貧并舉的良好氛圍。市委、市人大、市政府、市政協(xié)四套班子領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任幫扶集團(tuán)總指揮，負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)，每年帶領(lǐng)集團(tuán)成員單位到聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)、結(jié)對村檢查指導(dǎo)幫扶工作、審定幫扶項目、落實(shí)幫扶資金；幫扶集團(tuán)牽頭單位積極發(fā)揮組織、聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)作用，主動召集結(jié)對雙方研究方案、落實(shí)項目、解決資金等問題；集團(tuán)各成員單位真心幫扶，選擇了各地迫切需要解決農(nóng)民群眾受益的項目，主動到聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村送資金、項目、科技、信息、教育、文化，與結(jié)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)謀劃共建方案，商討共建項目，有力地推動了欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新農(nóng)村建設(shè)。同時，全市廣大企業(yè)和企業(yè)家主動捐款捐物，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的社會責(zé)任感。

二是堅持經(jīng)濟(jì)幫扶、教育幫扶、科技幫扶、文化幫扶“四管齊下”。以項目為龍頭，以資金為保障，實(shí)現(xiàn)“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變。

三是堅持市、縣、鄉(xiāng)、村“四級聯(lián)動”。充分發(fā)揮縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體作用，調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，創(chuàng)建了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)型、產(chǎn)業(yè)開發(fā)型、社會事業(yè)型、勞力安置型、教育培訓(xùn)型、困難幫扶型等扶貧模式，推動從資金幫扶向項目開發(fā)、產(chǎn)業(yè)帶動轉(zhuǎn)變，從企業(yè)單向支持向村企互動雙贏轉(zhuǎn)變，從短期合作向長期掛鉤轉(zhuǎn)變。endprint

創(chuàng)新機(jī)制 多措并舉促增收

按照新一輪扶貧標(biāo)準(zhǔn)，杭州市現(xiàn)有低收入農(nóng)戶11.3萬戶、27.5萬人。為確保低收入農(nóng)戶收入倍增計劃的順利實(shí)現(xiàn)（杭州市提出低收入農(nóng)戶人均純收入在2012年的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)翻一番目標(biāo)，到2017年人均純收入達(dá)到12000元），杭州市按照分類指導(dǎo)、因戶施策的原則，對有發(fā)展能力的低收入農(nóng)戶加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，提高“造血”功能和自我發(fā)展能力；對無勞動能力、長期病殘的實(shí)行保障救助，增加轉(zhuǎn)移性收入；對因病因?qū)W致貧的加大醫(yī)療和教育幫扶救助力度。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立有序推進(jìn)的工作機(jī)制。杭州市把實(shí)施“低收入農(nóng)戶收入倍增計劃”作為一項民心工程、實(shí)事工程。在實(shí)施中，建立健全推進(jìn)機(jī)制，做到了“三個有”：有組織、有政策、有抓手。

干部結(jié)對，建立分類指導(dǎo)的幫扶機(jī)制。按照“結(jié)對幫扶落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、扶貧重心下移到村、扶貧對象明確到戶”要求，杭州市開展了“萬名黨員結(jié)對幫扶萬戶農(nóng)村困難家庭”和“1+X”社會結(jié)對幫扶活動，在全市廣泛發(fā)起 “一戶一策一干部”活動，組織機(jī)關(guān)干部、教師、醫(yī)生、事業(yè)人員等參與結(jié)對活動。在工作中，區(qū)別低收入農(nóng)戶“社會救助”與“生產(chǎn)幫扶”的不同情況，對有發(fā)展愿望、有勞動能力的低收入農(nóng)戶采取“一幫一”結(jié)對方式，開展增收指導(dǎo)、生產(chǎn)服務(wù)等活動；對無項目可扶的救助型低收入農(nóng)戶采取“一幫多”結(jié)對方式，開展上門服務(wù)、集中慰問等活動。全市上下做到分類指導(dǎo)、分戶決策、幫扶到戶、責(zé)任到人。

創(chuàng)建平臺，建立加快發(fā)展的增收機(jī)制。杭州市針對有發(fā)展能力的低收入農(nóng)戶，推出了低收入農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，拓寬了低收入農(nóng)戶增收致富的渠道，構(gòu)筑了低收入農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的“六大平臺”，進(jìn)一步增強(qiáng)“造血”功能。

基地建設(shè)平臺。對新建改建的種養(yǎng)業(yè)基地，實(shí)行種子種苗、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)等實(shí)物形式的扶持，幫助低收入農(nóng)戶發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，以及“農(nóng)家樂”休閑旅游業(yè)等三產(chǎn)項目。市財政按照種子種苗補(bǔ)助100%，農(nóng)資補(bǔ)助50%，農(nóng)機(jī)補(bǔ)助80%標(biāo)準(zhǔn)給予扶持。

組織帶動平臺。鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社，吸收低收入農(nóng)戶入社。鼓勵農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動低收入農(nóng)戶增產(chǎn)增收，引導(dǎo)他們參與“公司+農(nóng)戶”式的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，讓低收入農(nóng)戶與龍頭企業(yè)結(jié)成緊密的利益共同體。對吸納低收入農(nóng)戶20戶以上的農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，市財政分別按照每戶400元和每戶200元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。

來料加工平臺。鼓勵發(fā)展家庭手工業(yè)，重點(diǎn)扶持吸納低收入農(nóng)戶直接從事來料加工的經(jīng)濟(jì)組織和開展來料加工的低收入農(nóng)戶。市財政分別按照低收入農(nóng)戶實(shí)際加工收入的10%和8%給經(jīng)濟(jì)組織和低農(nóng)戶予以補(bǔ)助，2014年市級財政發(fā)放來料加工補(bǔ)助達(dá)1017萬元。

工程扶貧平臺。鼓勵企業(yè)投資農(nóng)業(yè)和利用本市農(nóng)業(yè)原料，吸納低收入農(nóng)戶的勞動力。對吸納低收入農(nóng)戶勞動力就業(yè)（必須簽訂1年以上期限的勞動合同）的企業(yè)，每吸納一個低收入農(nóng)戶就業(yè)的，給予用人單位每人每年3000-4000元的用工補(bǔ)助和社會保險費(fèi)補(bǔ)貼。

轉(zhuǎn)移就業(yè)平臺。鼓勵中介機(jī)構(gòu)和學(xué)校通過技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等方式幫助低收入農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。對成功幫助低收入農(nóng)戶勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的中介機(jī)構(gòu)和學(xué)校，市財政按照每人100元的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性的職業(yè)介紹補(bǔ)貼。

土地流轉(zhuǎn)平臺。對喪失勞動能力的低收入農(nóng)戶，鼓勵在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯聦?shí)行土地流轉(zhuǎn)。低收入農(nóng)戶每流轉(zhuǎn)1畝耕地每年補(bǔ)助300元、每流轉(zhuǎn)1畝林地或水面每年補(bǔ)助50元。

關(guān)注民生，建立體系完善的保障機(jī)制。按照“決不讓一戶低收入農(nóng)戶子女因貧困而失學(xué)、決不讓一戶低收入農(nóng)戶因貧困而看不起病、決不讓一戶低收入農(nóng)戶因貧困而過不上溫飽日子、決不讓一名老人因空巢而無法生活、決不讓一名有勞動能力和愿望的低收入農(nóng)戶失業(yè)”的要求，杭州市重點(diǎn)抓了以下四項工作。

一是深化“春風(fēng)行動”向農(nóng)村延伸。擴(kuò)大受惠的救助面，把喪失勞動能力的低收入農(nóng)戶納入“春風(fēng)行動”幫扶救助對象，實(shí)現(xiàn)幫扶救助對象全覆蓋，提高受惠的救助標(biāo)準(zhǔn)。

二是擴(kuò)大最低生活保障覆蓋面。凡符合條件的低收入農(nóng)戶都及時予以保障，全市納入低保的低收入人數(shù)73839人，占低收入人口總數(shù)的26.8%。

三是提高低收入農(nóng)戶保障水平。從2013年開始，蕭山區(qū)、余杭區(qū)與主城區(qū)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化，每人每月達(dá)588元，增幅達(dá)30%；西部五縣（市）從250元提高到336元，增幅達(dá)34%。同時，大力推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，在政策上對低收入農(nóng)戶進(jìn)行傾斜。對低收入農(nóng)戶參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的個人繳費(fèi)部分，由財政予以全額補(bǔ)貼。

四是加快下山移民扶持力度。市財政對符合條件的低收入農(nóng)戶實(shí)施下山移民每人給予4000元的補(bǔ)助，到2014年10月，全市共安置下山移民15817戶、53850 人，市級直補(bǔ)資金達(dá)15230萬元；新建下山移民集聚小區(qū)101個，市財政補(bǔ)助1624萬元，通過實(shí)施下山移民，改善了居住在高山、遠(yuǎn)山低收入農(nóng)戶生產(chǎn)生活環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)增收致富創(chuàng)造了有利條件。endprint