我國土地制度改革的基本方向與展望

現行土地制度負面后果的根源在于城鄉土地“同地不同權”，農村土地無法像城市土地一樣入市交易，從事非農建設開發。面對這一困局，近年來中央政府出臺不少政策，力圖從產權制度改革入手，推進現行土地制度改革，進一步釋放土地紅利，為經濟持續增長提供助力。

十八屆三中全會在“建立城鄉統一的建設用地市場”方面，提出在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；在“加快構建新型農業經營體系”方面，提出鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式；在“賦予農民更多財產權利”方面，提出保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。2014年3月份，國務院發布《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》單列一章“深化土地管理制度改革”，內容涵蓋土地制度的各個方面。2014年6月，發改委、住建部等11個部門聯合印發了《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》，要求各省選擇符合條件的不同層級市、縣、鎮作為試點，土地制度改革是試點改革內容之一。結合十八屆三中全會及國家新型城鎮化規劃的部署，本系列研究整理出以下改革內容。

一、城鄉土地同權入市

1.建立兩種所有制土地權利平等的制度

賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地、同權。

2.以用途管制為唯一的準入制度

在用途管制下，農民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農使用的權利和平等分享土地非農增值收益的權利。明確規劃的主要作用是落實空間和功能布局，改變地方政府通過規劃修編將農民集體所有土地變為國有、政府經營的格局。

3.打破目前因城市和農村的邊界區割

對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外可以用于非公益的非農建設外，圈內農民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質進行非農建設。

4.明確限定城市土地國有為建成區存量土地屬于國有

新增建設用地用于非農經濟建設的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區內的現狀集體所有土地，可以采取“保權分利”或“轉權保利”方式，保障農民的土地財產權益。

二、城鄉統一的建設用地市場

建立城鄉統一的建設用地市場體系包含三層含義：一是同地同權。即集體經營性建設用地可以和國有建設用地一樣出讓、租賃、入股，打破集體建設用地不得出租的堅冰；二是同等入市。即集體經營性建設用地與國有建設用地在同一個平臺上合法入市交易，改變目前國有建設用地獨家在平臺上交易，集體建設用地在灰市上非規范交易的格局；三是由供求決定價格。集體經營性建設用地進入市場，將改變目前由政府獨家出讓決定供應、導致價格扭曲的局面，多個集體經濟組織以集體經營性建設用地主體入市，真正形成由供求決定價格的機制，促進土地市場健康發展。

需要注意的是，允許集體經營性建設用地入市是有嚴格限定的。一是并非集體土地與國有土地一樣同權同價入市。只是開了集體經營性用地一個口子；二是即便是集體經營性用地，也必須服從規劃和用途管制。

三、推進征地制度改革

十六大以來，黨和政府為推進征地制度改革付出了艱辛努力，但阻力重重，最主要的原因是支撐該制度的傳統發展方式難以改變。十八屆三中全會《決定》提出征地制度改革，包括以下內容：

1.縮小征地范圍

按照憲法原則，只有公益性用途，才得征地。但是，由于公益性用途難以界定，導致公益性用地目錄遲遲難以落定。下一步可能采取負面清單的方式，只要是營利性的用途，就不得征地。

2.規范征地程序

雖然這一條早已提出，但執行得不好。下一步在征地范圍及保障機制建立之后，在征地程序中會加一道事前程序，讓用地一方和農民集體先進行協商，協商不成再啟動征地程序。

3.建立合理、規范、多元的保障機制

這是征地制度改革的核心，所謂合理，就是在堅持用途管制原則下，按照區位條件，對被征地實行市場化補償；所謂規范，就是在有了明確的征地范圍、補償價格和程序后，必須實行征地的，就必須按法律來；所謂多元，就是要切實解決失地農民長久生計沒有保障的問題。

四、改革和完善宅基地制度

十八屆三中全會《決定》提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”這為下一階段宅基地制度改革標明了原則和范圍。

第一，保障農戶宅基地用益物權（占有權和使用權）是宅基地制度改革的底線。下一步將按照一般用益物權原則，完善宅基地用益物權，賦予宅基地使用權人收益權、轉讓權。

第二，改革完善農村宅基地制度。目前農村宅基地制度在農村人口與村莊分離的背景下，存在制度不適應性。下一步將選擇不同類型地區進行宅基地制度改革試點，重點探索宅基地有償獲得與使用、宅基地交易與流轉、打破宅基地成員和村社邊界，基本取向是逐步實現以財產權賦權交換福利分配權，實現農民對宅基地的完整用益物權，促進土地有效利用。

第三，選擇若干試點，慎重穩妥地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。這里將抵押、擔保和轉讓權利賦予了農民住房，而不是宅基地，在現行制度和法律制約下，有其合理性。明確賦予農民住房抵押、擔保和轉讓權，有利于更穩妥地實現農民財產收益。當然，以上權利的實施只能先在試點地區推行，待條件成熟后，再行宅基地抵押、擔保和轉讓。

五、土地增值收益分配制度改革endprint

土地增值收益分配問題，關乎社會公平、城市可持續發展和發展方式轉變，是土地制度改革的重中之重。十八屆三中全會《決定》提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。改革方向是，改變目前土地增值收益的分配第一道被政府出讓時獲得、未來增值部分誰占誰得、農民在土地增值收益分配中無份的狀況，提高農民在土地增值收益中的分配份額。

由于土地增值收益產生非常復雜，既不能由政府全得，更不能由誰占誰得，當然也不可能全歸土地所有者。今后，將根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會的機制，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，保障城市基礎設施建設所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓城鄉居民分享。

六、不斷創新土地投融資機制

土地改革領域所涉及的資金需求大、期限長，需要以創新思維推動建立市場化、可持續的資金保障機制。

1.建立健全地方債券發行管理制度

當前，地方政府債務規模較大，城鎮基礎設施融資能力下降。須妥善應對地方政府性債務問題，將債務風險控制在安全范圍內。第一，建議加快研究市政債發行相關工作，建立統一的市場評級體系，探索編制完整的政府資產負債表，為基礎設施建設提供長期、穩定的資金來源。目前我國“城投債”從發行人資格和募集資金投向來看，具有市政債特征，但準入條件和債券期限等方面的規定要求與基礎設施投融資特點和盈利模式尚存在差距，融資規模也難以滿足社會需求；第二，建議按照控總量、可持續的原則，制定城鎮化建設融資規劃，統籌考慮各地發展條件、政府負債、資金供給等因素，設立動態包括市政債在內的全口徑負債“天花板”，防范地方政府過度舉債；第三，以地方政府性債務審計為契機，建立地方政府性債務動態監控體系，同時針對基礎設施建設“一次建成、長期使用”的資本性支出特點，逐步建立包括跨年度資本預算在內的財政預算制度，著力提高地方政府債務透明度。第四，可從未來新增加的一般預算收入、國有土地出讓收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立覆蓋市政債等政府性債務的風險償債基金，防范地方政府債務局部、突發的流動性風險，穩定金融機構和債券投資者的市場預期。

2.拓寬市場化、多元化的資金來源渠道

市場化的城鎮化建設資金不僅為城鎮化發展特別是相關經營性基礎設施建設提供穩定可靠的資金來源，而且也有助于提高公共服務質量和效率，降低財政風險。

第一，建議進一步健全和完善城市基礎設施領域公私合營政策法規制度，推動政府購買社會服務和公私合作項目運作的規范化、制度化，指導國企、民企、外資等各類市場化主體，通過PPP（公私合營）、BOT（建設經營轉讓）、特許經營等商業模式，參與城市基礎設施建設和運營。

第二，可參考設立新興產業投資引導基金的配套政策，鼓勵設立專門的城鎮化投資引導基金和城鎮化投資基金，大力推進基礎設施資產證券化，推進基礎設施領域的市場化、產業化運作。

第三，引導利用保險、融資租賃等社會資金投入城鎮化建設，保險、融資租賃等長期、大額社會資金對安全性、收益性有特殊要求，與大部分基礎設施項目現金流相對穩定、資金回收期限長的特點較為匹配，可鼓勵創新匹配兩者需求特點的合作模式，如民間資本發起設立主要投資于市政公用事業領域的融資租賃產品或資金信托計劃等。

第四，加快培育多元化的投融資主體，改革創新現有地方融資平臺，可通過注入資源、注入股權、賦予特許經營權等方式，充實地方政府融資平臺的資本實力，使其發展成為治理規范、財務可持續、以企業信用為主要依托的市場化投資主體。

第五，積極創新項目融資模式，借鑒城市棚戶區改造的成功做法，有效發揮政府引導職能，統籌整合地方財政、土地、金融和政策等各類資源，將經營性項目和公益性項目有機組合，建立“以豐補歉”的項目綜合收益平衡機制，提升社會資金向公益性城市基礎設施項目投資的積極性，為引導商業金融和社會資本進入創造條件。

3.發揮開發性金融的引導和促進作用

當前中國仍處于社會主義初級階段，財政性資金需優先安排社會民生保障等領域的支出，難以獨力籌集大額資金支持中長期建設。而城市基礎設施和社會民生類建設項目公共性強、外部性大、收益性低、回收期長，對商業資金缺乏吸引力，同時商業銀行的吸儲資金基于期限匹配的考慮，主要用于中短期項目和個人金融業務。這就決定了在現階段，城鎮化建設資金不能僅僅依靠財政支出和商業銀行資金，仍需發揮好政策性金融以國家信用為支撐、介于政府財政投資和商業銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引領性作用。

第一，進一步發揮現有開發性金融機構在城鎮化建設的主力銀行作用，不斷總結經驗和創新融資模式，繼續在建設起步階段運用開發性資金發揮好“啟動器”功能。

第二，建議進一步完善城鎮化中長期投融資的制度性安排，參照國際通行做法，賦予開發性金融機構永久國家債信等級，建立穩定、可持續的中長期金融債發行籌資機制，通過開發性金融資金支持城鄉基礎設施建設和社會民生領域。

第三，為管控地方政府性債務風險，可考慮由國家開發銀行或通過招標確定一家銀行，進行“統一評級、統一授信、統借統還”，從總量、結構、操作上防止地方政府一哄而上、盲目舉債，避免投融資總量失控，形成系統性風險。

第四，可通過設立專項貸款、專項基金和專項債券等配套政策，彌補政府投資特定項目的資本金以及地方配套資金的階段性缺口。如每年在全國信貸規模安排中設立城鎮化政策性貸款專項規模，著力解決農民工市民化、保障性住房和中西部基礎設施建設等城鎮化瓶頸領域的融資難問題。endprint