利益分化進程中少數民族國家認同與邊疆治理

尹學朋　王國寧

[摘要]國家認同問題是伴隨著民族的產生就存在的民族政治問題，在社會轉型與利益分化的進程中進一步凸顯。邊疆治理面臨著民族矛盾上升、國家政權合法性的流失、跨界民族問題增多等方面的挑戰。為了化解利益分化時期國家認同與治理危機，需不斷發展民族地區經濟，提高駕馭民族社會問題的能力，培養民族地區的中介組織以提高政府公信力，從而達到善治。

[關鍵詞]利益分化；少數民族；國家認同；邊疆治理

[作者]尹學朋，安徽省社會科學院馬克思主義研究所副研究員、碩士生導師。合肥，230051；王國寧，西華師范大學政治與行政學院中外政治制度研究生。四川南充，637002

[中圖分類號]C957；D633.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-454X（2014）06-0011-008

所謂邊疆少數民族的國家認同，是邊疆的少數民族對自己歸屬哪個國家的身份確認以及在心理上對自己所歸屬國家政治共同體的關心、評價和期待，是民族國家成員應具有的一種重要的公民意識。改革開放以來，我國邊疆多民族地區的經濟現代化成果顯著，人民生活水平明顯提高，政治、社會、文化等逐步實現合理、有序、協調發展。但由于邊疆多民族地區地理環境的特殊性、先天自然稟賦的差異以及資源開發過程中存在的不合理開發、補償力度不夠等問題，使邊疆多民族地區的利益分化逐漸加深，利益關系日益復雜化，利益沖突出現上升態勢，造成邊疆少數民族的民族認同與國家認同的張力不斷擴大，給邊疆治理帶來了挑戰，也對邊疆治理機制的重構提出了要求。

一、利益分化中少數民族國家認同的困境

在邊疆多民族地區的利益分化進程中，利益分化呈現復雜化和多樣性，從分化的表現形式上看，主要有以下兩個方面：

（一）地域性的利益分化

在我國，85%的陸地邊界線在少數民族地區，邊疆地區約有135個邊境縣，其中107個位于少數民族地區，因此，我國邊疆多民族地區指少數民族“小聚居”的陸疆地區，但也有一定數量的漢族居于其間。該地區民族成分復雜，宗教信仰多元，地域遼闊，資源豐富且分布不均，地域差異以及邊疆地區城鄉之間長期存在的二元分割結構造成邊疆多民族地區區域性的利益分化不斷加深。

在邊疆多民族地區，城鄉之間的利益分化表現最為明顯。該地區的各級城市多是建立在自然條件、地理條件比較優越的地帶，加上國家相關政策的大力扶持，城市化水平相對較高，與中部、東部的城市相差不大。但邊疆多民族地區的農村地區由于各種自然條件的限制，在邊疆開發中長期被忽視，一些仍處于半封閉的自然經濟狀態，有些少數民族地區甚至仍處于整體性的貧困狀態。根據國家民族事務委員會公布的資料顯示：2013年，民族八省區（民族八省區指少數民族人口相對集中的內蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆五個自治區和貴州、云南、青海三個省）農村貧困人口為2562萬人，占全國農村貧困人口的31.1%，是其鄉村人口占全國比重（15.4%）的2倍多；從貧困發生率看，八省區貧困發生率為17.1%，高于全國（8.5%）8.6個百分點。可見，邊疆農村地區貧困面比較大，扶貧開發任務仍較繁重。

城鄉之間的二元分割導致并強化了城鄉之間的利益分化，城鄉間的資源汲取能力差異明顯，城鄉居民的收入差距不斷擴大，包括科教文衛等在內的社會發展差距也在不斷擴大。據有關媒體報道，西部邊疆地區的城市如烏魯木齊、昆明等地的房價與中部、東部一些城市的房價相差不大，中小城市的房價猛漲，出現“西部城市東部房價”的現象。而隨著西部邊疆多民族地區城鎮化進程的不斷推進，邊疆農村地區的許多少數民族群眾面臨著“有家不想呆，進城進不來”的尷尬情境。長期如此，一些農村地區的少數民族群眾勢必產生一定的心理落差，心理不平衡凸顯，若其利益長期被忽視或缺少有效的表達渠道，相對剝奪心理下的民族主義火焰極易被引燃，訴諸暴力等極端化的利益表達方式可能將成為其宣泄不滿的重要途徑。

（二）族際間的利益分化

我國邊疆地區民族成分復雜，西南邊疆地區分布著藏、壯、彝、傣、苗、傈僳等族；西北邊疆地區分布著維吾爾、回、哈薩克、烏孜別克、柯爾克孜、塔吉克、蒙古等族；東北邊疆地區分布著朝鮮、滿、蒙古、達斡爾、鄂溫克、鄂倫春、赫哲等族。民族分布總體上呈現為“大雜居，小聚居”的分布狀態，“大雜居”的特點說明了我國邊疆多民族地區的民族關系總體上是比較和諧的，而“小聚居”的特點則說明了我國邊疆少數民族仍處于一種半封閉的居住狀態，這在一定程度上給邊疆地區民族間關系的發展增添了許多不可預測的因素。長期以來，具有不同民族特性的個體民族積極參與到市場經濟條件下的利益競爭中，原有的族際利益格局逐漸被打破，在族際意識出現強化和利益角逐激烈化的相互交織中，新的族際利益格局日益形成。但不同民族群體由于先天自然稟賦存在優劣以及利益實現能力不同，在趨利性的市場競爭中極易產生利益分化下的族體意識強化，以至于出現利益分割下的“民族孤島”現象。利益分化作為一種社會現象，為勤勞的人們指引了致富方向，但在一定條件下又激化了一些相對利益受損民族的民族情緒，強化了其自我認同的意識，出現對國家認同的困境。

1.民族認同出現極端化

民族認同產生于個體自我建構和社會塑造互動的過程中，是民族共同體成員的心理歸屬和族體意識的集中體現，這種認同既包括對本民族的自我認同也包括對其他民族的認同。民族認同作為一種社會意識對社會存在具有雙重作用。就其積極作用而言，在民族共同體的日常生活中，民族認同有利于促進各民族間的情感交流和溝通，促進民族間的協調發展，激發民族的憂患意識和愛國精神，提升民族凝聚力。但當民族認同處于較低層次的自我認同時，就難以在較高層次的國族認同和國家認同上達成共識，容易在個體自我過程中形成集體自我，造成民族認同的極端化。民族認同的極端表現主要是強烈的排他性和封閉性，排他性使個體民族過于關注本民族的生存與發展，強調對本民族的認同而排斥異質性的其他民族；封閉性則使個體民族產生自大和自卑，自大會使一個民族固步自封，自卑會使一個民族拒絕與其他民族交往，不愿向其他民族學習，這兩種情況都不利于族際間的交往與個體民族自身的發展。在我國這樣一個多民族國家中，其負面作用更不容忽視。隨著我國邊疆多民族地區經濟的快速發展和社會的全面轉型，原有的社會利益格局發生變動，新的社會利益格局正在重塑。在利益分化過程中，錯綜復雜的利益關系與民族宗教關系交匯在一起，使許多利益分化問題以民族問題的形式表現出來，民族間的利益張力不斷增大，局部的非理性的族體動員現象時有發生，由利益爭奪導致族際關系緊張甚至族際沖突。如近年來我國西北邊疆地區一些少數民族之間因占有的水源、草地、礦產等資源存在差異，族際間貧富差距不斷加大，為爭奪資源而產生的族際沖突不斷增多，而在利益博弈中處于弱勢地位的民族群體的正當利益若受到異族侵犯或沒有得到當地國家政權組織的合理保護，民族自尊心極易受到傷害，容易產生“民族對立”心理和自我認同的強化，使其在表達利益訴求時往往訴諸暴力等極端化的方式或訴求于鄰國同族同胞以逃離本國。

2.政治認同出現多元化

政治認同作為個人或群體對政治制度、政治程序以及政府組織的認可、接納，體現著人們的政治選擇和政治歸屬感，包含著對國家、政府、執政黨等政治符號的多重認同。在多民族國家中，各民族的政治認同作為一種政治情感，體現著國家、執政黨、地方政權合法性的高低。在我國邊疆多民族地區，國家政權組織的合法性與當地經濟發展的有效性、利益分配的公平程度有著重要關系。隨著改革開放的逐漸深入和現代進程的加速推進，民族地區的經濟面貌日新月異，個體民族間的利益格局由同質性的格局逐漸變成了異質性的多元利益格局，地域間、族際間的利益分化逐漸明顯，多元化的利益群體不斷形成。在利益分化進程中，由于先天資源稟賦與后天努力的差異，各民族群體的利益分化主要表現為物質性的經濟差距，這種差距直接關系著各民族的切身利益與自身發展。客觀地講，在邊疆地區早期的現代化進程中，利益分配非均衡化的現象必然存在，民族群體間的利益博弈逐漸常態化，但在利益競爭中處于弱勢地位的民族群體則會產生一種相對剝奪感，進而形成對當地富裕群體的仇視心理和對當地政府執政能力的質疑，政治效能感和政治信任感出現下降。另外，在全球化背景下，西方國家往往打著“人權高于主權”等普世價值的旗號對我國邊疆地區進行政治滲透，并對邊疆地區“藏獨…‘疆獨”等民族分裂勢力進行輿論、資本支持，為民族分裂勢力煽動、蠱惑當地相對利益受損群眾提供了便利，侵蝕著邊疆地區各族群眾原有的政治認同，造成當地政府和黨組織合法性的流失，進而在一定程度上沖擊了邊疆少數民族群眾的國家認同意識和國家忠誠度，造成了對國家認同的危機。

3.文化認同日顯碎片化

改革開放以來，邊疆多民族地區的社會主義市場經濟蓬勃發展，私營企業、個體經濟等大量涌現，為邊疆地區經濟發展增添了活力。市場經濟的趨利性使當地人更多地關注自身的利益訴求，開始以理性“經濟人”的角色參與市場競爭，功利主義取向不斷增強。個體之間、民族之間的經濟差距不再是抽象的數字差距，更多地體現為能被直接感受到的現實差距。利益分化和社會分層作為市場競爭機制下的必然現象，對邊疆地區主流文化的建設和主流意識形態的認同具有重要影響。過去，我國邊疆多民族地區的主流文化建設表現為國家自上而下進行的灌輸式建設，在嚴密的組織化和強大的控制力下，邊疆各族群眾極易認可、接受主流文化，形成價值取向和思想觀念的一致性。但在邊疆地區利益不斷分化、文化傳播方式多樣化以及傳播媒體自主化等背景下，主流文化與非主流文化，國族文化與少數民族文化，現代文化與傳統文化，先進文化與腐朽、落后文化等多元并存，使當地人們在價值取向、思想意識的選擇上產生了迷亂。對于邊疆地區各民族而言，都力圖不斷加強本民族的文化認同，對官方主流文化的宣傳教育，不再是被動地認可和接受，而是有選擇地接受，自由地表達自己的見解，甚至會提出質疑或反對，在一定程度上存在著對黨和國家主流文化的虛假認同、邊緣化認同等問題。在邊疆多民族地區多元文化不斷發展、繁榮的同時，如果多元化的民族文化不能得到有效整合，邊疆群眾的人生價值天平逐漸偏向經濟價值、個人主義和狹隘民族主義等非主流文化價值，傳統的“國家利益至上”等價值觀被淡化甚至遺忘，極易導致國家主流文化的主導力下降和文化認同“碎片化”，削弱邊疆地區少數民族群眾的國家認同感。

二、社會利益分化對邊疆治理帶來的挑戰

新的歷史條件下的利益分化對民族聚合力以及邊疆多民族地區社會的發展造成嚴重沖擊和挑戰。

（一）利益分化使民族矛盾呈現上升態勢

市場經濟作為當今世界各民族國家普遍采用的經濟體制，強調以市場為基礎、以競爭為機制，這也是我國構建現代化的社會主義多民族國家的重要助推器。市場為所有人提供了平等的機會，但不同稟賦的人們在實現其利益追求過程中獲得了不公平的結果。鄧小平同志曾說：“共同致富，我們從改革一開始就講，將來有一天要成為中心課題。社會主義不是少數人富起來、大多數人窮，不是那個樣子。”“如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區域間矛盾、階級矛盾都會發展，相應地中央和地方的矛盾也會發展，就可能出亂子。”邊疆多民族地區雖然作為我國政治、經濟中心的邊緣地帶，但隨著西部大開發戰略的實施以及國家相關政策的大力扶持，邊疆多民族地區經濟獲得了巨大發展，市場競爭日趨激烈，地域間、族際間的利益分化日益加深，貧富差距不斷增大，使得該地區的民族關系變得更加復雜化。民族問題的本質就是民族間的利益爭奪，所以，民族關系的和諧度主要取決于民族群體之間利益分配的均衡度。當一個民族的基本利益受到威脅時，勢必強化其對本民族的自我認同，憎惡和排斥其他民族，久而久之，民族矛盾必然增多并可能惡化。如近年來甘肅、青海、新疆等地因草山、礦產等資源分配不均引發的民族沖突不斷增多，民族群體之間的關系因為利益爭奪而日趨緊張。另外，在邊疆發生的多起群體性暴力事件中，許多參與者都是處于貧困狀態的普通群眾，他們將自身的生存狀態與當地富裕群體進行對比，易產生巨大的心理落差，相對剝奪感日益增強，在“三股勢力”（民族分裂勢力、恐怖勢力、宗教極端勢力）利誘和蠱惑下，極易產生非理性的民族情緒，從而加入異化的宗教團體或恐怖性組織，并通過參與各種群體性事件或制造暴力活動等極端化的方式表達其利益訴求。不可否認，邊疆多民族地區的利益分化為邊疆地區的民族關系增添了許多不和諧因素，對邊疆多民族地區的穩定和安全形成了挑戰，使邊疆治理主體——國家政權組織的能力面臨著嚴峻的考驗。

（二）利益分化造成邊疆地區國家政權合法性的流失

近年來，隨著邊疆多民族地區經濟的不斷發展，一些基層政府片面追求與上級政府機構的對口銜接或仿照東部發達地區的政府機構設置職能機構，造成政府部門林立且職能交叉，人員編制過大，增加了當地政府的管理成本。政府的自我膨脹遠遠超出了當地社會發展的需要和承載能力，官僚主義、形式主義作風興起，引起了當地群眾的強烈不滿，造成當地政府合法性資源的流失。

另外，一些邊疆地方政府的基本事務治理能力存在嚴重不足。邊疆地方政府既是國家政策的具體執行者，又是當地經濟發展的主導者，其自身能力直接影響著邊疆的治理效能和邊疆地區國家政權合法性資源的維護。首先，邊疆地方政府作為邊疆多民族地區經濟發展的領路人，其戰略規劃能力對當地生產力的發展和各族人民利益要求的實現有著重要作用。但在具體的經濟結構布局和資源開發中，有些地方政府干部存在著為了個人政績而過于傾向短期行為，不惜以犧牲當地環境為代價而盲目招商引資；有些地方政府則熱衷于對當地資源的掠奪性開采而無視當地群眾合理的利益分享訴求，等等。上述邊疆地方政府的能力不足問題嚴重影響了邊疆各民族群眾對當地黨政人員和政權組織的認同和信任。其次，在我國邊疆多民族地區的公共物品供給過程中，公共物品的供給呈現出非均衡化的現狀，城市與農村地區獲得公共物品的數量和質量存在明顯差異，這與當地政府的供給能力有著直接關系。一些基層地方政府為彌補財政不足，在提供公共物品的過程中存在著各種尋租活動，腐敗現象叢生，造成當地群眾對地方黨政人員的嚴重不滿和邊疆國家政權組織公信力的不斷下降，“用腳投票”的現象屢見不鮮。如在西南、西北邊疆少數民族地區，少數民族集體越境遷居鄰國的現象偶有發生，這既與相鄰國相關利益政策的離心牽引有關，也和當地政府的能力不足造成國家政權的合法性流失有關。最后，邊疆地區作為國家地緣政治中的首沖區，是國家間和族際間群體性事件、突發事件的頻發地，對當地政府的應急處理能力要求更高。但當前一些地方政府應急處理系統建設滯后，應急處理能力匱乏，未能及時、有效地做到突發事件的預警、處理及善后，未能切實保障好當地群眾的切身利益，嚴重影響了當地群眾對邊疆地方政府的信任度。

此外，在邊疆的一些農村地區，壟斷當地經濟資源的家族勢力甚至黑惡勢力控制著農村基層政權，他們利用選舉等民主形式為自己披上合法性外衣，通過政治成員的身份謀求自身經濟利益的最大化，導致公共權力私有化，破壞了邊疆農村地區基層民主制度的建設。這在一定程度上也造成了邊疆基層政權合法性的流失。

（三）利益分化使跨界民族問題時常發生

所謂跨界民族就是跨國界而居的同一民族。由于跨界民族存在著相同或相近的民族特性，該民族群體雖處于不同的民族國家，但極易形成超越國家的民族向心力和凝聚力。我們必須清醒認識到，“一切人們集團首先都是利益集團，跨界民族也不例外，民族利益問題是跨界民族問題的核心，跨界民族問題在很大程度上根源于民族利益與國家利益的沖突。”如果跨界民族在所在國的利益分配中得不到公平對待或自身利益訴求長期被忽視，就極易形成一種“民族挫折感”，進而會把相鄰國的同源民族同胞當作其利益訴求的對象，與其組成利益共同體和本國政權進行利益對抗，甚至謀求建立單一民族單一國家。

在中國，跨界民族地區與國家邊疆地區具有較大的重合性，該地區的安穩程度對國家地緣政治利益乃至整個國家的發展穩定都有著重大影響。改革開放至今，我國邊疆多民族地區經濟現代化進程不斷加速，邊疆社會原有的利益格局被打破，非均衡性的利益格局逐步形成，地域間、族際間的利益分化是這種非均衡性的主要表現。利益分化容易使跨界民族中居于本國的民族群體產生巨大的心理落差，在與所在國其他民族以及毗鄰國同源民族的經濟、社會發展等進行對比的情況下，形成相對受剝奪的民族心理，自我認同不斷強化，“泛民族主義”情緒出現高漲，此種民族情緒若被民族分裂勢力加以利用，就會產生危及邊疆安全與穩定的跨界民族問題。如近年來新疆地區跨界民族問題日益增多，與該地區經濟發展不平衡、利益分化不斷加深有著密切關系，加上中亞地區一些國家為謀求地緣政治利益在政策上進行離心牽引和蓄意煽動，使少數民族群眾在本國產生了強烈的相對剝奪感，在國內外民族分裂勢力的夸張化宣傳下，出現了聲援或力援泛突厥主義分子掀起的所謂“民族回歸歷史故鄉”運動的現象，造成新疆地區的民族問題日益復雜化和國際化，直接影響著西北邊疆地區的經濟發展和社會穩定。

三、構建適應社會利益分化進程中邊疆治理整合機制

國家認同問題作為中國這樣一個多民族國家必須面對的大問題，在邊疆地區利益分化進程中日顯復雜化、多元化，對我國邊疆地區的民族關系和社會治理產生了深刻影響。從長遠看，在邊疆地區利益分化逐漸加深的進程中，采取相應措施以增強邊疆地區少數民族的國家認同，構建新型的邊疆治理機制，對實現我國國家整體治理能力的提高和治理體系的現代化有著重要意義。

（一）加快少數民族地區經濟發展

我國邊疆少數民族地區經濟發展水平整體上仍比較低，一些農村地區的社會經濟仍處于自然經濟和半自然經濟的狀態。要不斷提高邊疆地區少數民族的國家認同感，實現邊疆地區治理體系的現代化構建，最基本的途徑就是加快邊疆少數民族地區的經濟發展，不斷健全邊疆地區的市場經濟體制，轉變邊疆少數民族地區的經濟發展方式，努力消除邊疆少數民族地區事實上存在的不平等現象，從而為邊疆治理工作的全面開展夯實物質基礎。只有如此，我們才能做到有的放矢。

就國家而言，要不斷完善對邊疆多民族地區的財政支持、金融扶持、對口支援政策，加大物質資本、人力資本、技術資本的投入，在資源開發過程中充分調動少數民族地區的主動性與創造性，提高當地各類組織的參與度，增強地方的自主發展能力，進而不斷縮小與中東部地區的經濟發展差距，并注重援助項目的惠民化。正如習近平總書記在新疆考察時所強調，應不斷加大民生建設力度，加快推進惠及各族群眾的重大項目建設，由民生工程變為民心工程，讓群眾有事干、有錢掙、有盼頭，使群眾共享發展成果，進而可以遏制“三股勢力”的蠱惑煽動，有利于實現恐怖活動的“源頭治理”。

就邊疆少數民族地區而言，應不斷發揮自治制度的經濟功能，激發邊疆少數民族地區的內部活力，切實為該地區的經濟發展創造一定的自主空間，使其形成相對獨立的經濟體系；邊疆地方政府則應因地制宜地制定適合本地區的發展戰略，優化當地的投資環境和產業結構，充分將區位優勢、資源優勢轉化為經濟優勢，為當地居民創收、就業提供更多的機會。特別需要注意，無論是國家還是當地政府，在對邊疆地區進行資源開發和產業扶持時，都應注重對當地自然生態環境和民族文化生態環境的保護，并及時采取有效措施進行資源開采后的環境恢復，適當地加大對當地居民的利益補償，從而減少資源開發中的阻力，實現民族地區的經濟發展與社會建設、生態保護的協調統一，為邊疆多民族地區治理機制的構建奠定物質基礎和群眾基礎。

（二）提升邊疆政府的綜合治理能力

我國邊疆多民族地區的治理主體為中央政府領導下的邊疆地區國家權力機關和邊疆地區國家行政機關，二者主要是邊疆民族地區的自治機關。其中，邊疆地方政府作為國家政權在邊疆地區的代表，是邊疆治理的具體執行者，其合法性在很大程度上取決于自身管理的效能和綜合治理能力的強弱。在邊疆多民族地區經濟發展過程中，邊疆地方政府自身管理落后、治理能力衰弱等問題日益凸顯，造成邊疆地區國家政權的合法性不斷流失。為此，應采取相關措施提高邊疆地方政府的綜合治理能力。

首先，轉變傳統的以族際主義治理為主的治理理念，加強區域主義治理體系的建設，充分將區域主義治理方式與族際主義治理方式結合起來。一方面應通過大力培養和使用少數民族干部、加強邊疆少數民族地區的政治制度建設與法制建設等措施來完善民族區域自治制度，切實將法律規定的自治權落到實處；另一方面應改變傳統邊疆治理中將一切邊疆問題都納入到民族問題中“一刀切”的治理理念，理清民族問題與區域性問題在邊疆治理中的區別與聯系，及時調整邊疆治理的價值取向和基本方式。

其次，加強邊疆地方政府自身建設。邊疆地方政府應遵循精簡、效能、協調統一的原則，不斷優化政府組織機構，理順各級政府機構之間的關系；精簡人員，學習和運用現代化管理方式，提高各級黨政人員的素質和辦事效率；完善相關的監督制度，加大防腐體系的建設，樹立當地政府在邊疆各族群眾中的良好形象，從而不斷增加邊疆地區國家政權合法性資源的存量。

再次，提高邊疆地方政府的基本事務治理能力。邊疆各級黨政人員應不斷學習和掌握開展民族工作的基本原則和方法，在制定民族政策時“要民族協商”，開展民族工作時“要慎重穩進”，對待有關民族群眾切身利益的問題“要重實求法”；上級政府應不斷加大對基層政府的財政傾斜，提高其公共物品的供給能力；積極完善環境保護機制和對當地居民的利益補償機制，處理好資源開發和綜合治理的關系；著力加強邊疆地方政府的應急處理系統建設，提高當地政府工作人員的應急處理能力，建立健全突發事件預警、處理、善后機制，使當地政府能及時、有效地化解、制止邊疆地區的各類突發性事件，切實保障好各民族群眾的切身利益，從而不斷提高邊疆地方政府在當地群眾中的威望。

最后，不斷加強邊疆農村地區基層民主制度建設。邊疆基層政權組織應從少數民族地區農村的實際出發，充分利用少數民族農村地區廣泛存在的“鄉規民約”“寨規寨約”等傳統文化和規則資源，將富有民族性的傳統自治資源與基層群眾自治制度實踐形式有效結合起來，積極推進邊疆農村地區基層民主治理體系的建設，從而進一步擴充邊疆基層政權組織的增量合法性資源。

（三）營造文化價值共識

民族方面的差異，其根本來自文化方面的差異。我國是一個多民族國家，在實現國家現代化和國內民族“多元一體”化過程中，面臨著多元文化的一體化建構問題。邊疆地區作為少數民族文化的主要衍生地，承載著少數民族文化的歷史變遷和現代化嬗變，同樣也是多元文化共存且較易產生沖突的地區。當前，隨著邊疆地區現代化進程的加速，邊疆地區地域間、族際間的利益分化日益加深，個體民族內、族際間的民族群體在利益競爭中逐漸產生利益分歧，有的演化成民族糾紛甚至暴力沖突，族際間的利益對抗開始表現為族際文化的互斥，民族文化認同和國家主流文化認同之間的張力也在不斷擴大。因此，在邊疆多民族地區，不斷提高國家主流文化的影響力，使邊疆各民族逐漸達成文化價值共識，最基本的要求是將異質性的少數民族傳統文化融合入同質性的現代國民文化中，實現邊疆少數民族的多元文化與當代中國民族文化的協調統一。

文化作為國家的軟權力，是政治的另一種手段的延續，其對國內民眾的價值整合的效果取決于其擴散性。就此方面而論，應積極引導邊疆少數民族優秀文化資源走向市場。由于邊疆少數民族優秀文化資源具有多樣性、獨特性、神秘性等特點，對其他民族群眾具有一定的吸引力。所以，國家和邊疆地方政府應完善相關的立法加大對少數民族優秀文化資源的保護，并采取相關措施將少數民族優秀文化資源轉化成文化產品，推動少數民族文化產品參與市場競爭，為其進行企業化運作和產業化建設創造一個良好平臺，從而使邊疆少數民族的優秀文化被不同民族群眾所了解、接受，減少各民族間的陌生感，形成“越是民族就越是世界的”的“美美與共”局面。

另外，應充分考慮發揮邊疆地區政治社會化的功能，培養邊疆地區社會發展的文化自覺，使邊疆各族民眾接受以社會主義核心價值體系為主的主流政治文化，增強其國家認同感。在邊疆地區政治社會化過程中發揮主要作用的是學校、宗教組織以及大眾傳播媒介。我國邊疆地區許多少數民族都有自己的宗教信仰，少數民族成員從小在宗教、宗族政治里生活，接受宗教禮俗的熏陶、教育，可見宗教在少數民族成員接受政治社會化過程中的作用非同一般。因此，應積極引導邊疆少數民族地區的宗教文化與社會主義文化相適應，將宗教組織培養成黨和政府聯系信教群眾的紐帶，不斷加強對少數民族、宗教上層人士與相關教職人員的思想教育，提高其法律素養和國家忠誠度，使其成為培養信教群眾公民意識和國家認同意識的內部力量，從而使信教群眾自覺學習接受社會主義主流政治文化，由非政治人轉化為政治人。

（四）加強邊疆地區社會組織的培育

新中國成立以來，在高度集權的國家權力結構下，邊疆地區的治理仍是自上而下的單向度治理模式，治理主體比較單一，治理手段上多采用以人、財、物為主的“輸血式”治理手段，忽視了跨越不同地域、不同民族、不同階層的社會組織建設，導致邊疆地區“輸血式”治理效能的遞減，使邊疆社會治理面臨著新困境。毋庸置疑，“現代的邊疆治理，必須在強化國家的責任和義務的同時，引入市場的力量，動員社會的參與，逐步形成一種多元治理的格局使市場的力量、社會的力量，在國家的主導、推動和引導下結合起來并得到有效發揮，全面增強邊疆治理的整體力量。”11“所以，在邊疆治理過程中，實現由傳統的統治性思維向治理性思維的轉變，調整原來縱向的一元治理格局為橫向的多元治理格局，把社會組織等社會資本嵌入到邊疆治理網絡中加以利用應成為一種明智的選擇。

首先，邊疆地方政府應不斷調整對社會組織的管理政策，適當釋放空間，吸引東部地區發展比較成熟的社會組織或公益性的涉外民間組織進入，并及時與其做好溝通和交流，從而彌補邊疆地方政府工作方面的不足。對于引入的有關社會組織，邊疆地方政府應給予必要的幫助和適當的引導，使其著眼于不同區域、民族和群體，為邊疆各族民眾提供一個開闊眼界、交流互動、碰撞思想的平臺，進而促進不同民族、群體之間的交流和信任關系網絡的重建。

其次，應注重惠民性互助組織的培養。隨著邊疆多民族地區經濟的不斷發展，區域間、族際間的利益分化明顯加深，貧富差距逐漸擴大，民族間的經濟利益問題出現民族化的傾向。因此，應不斷建立惠民性的經濟組織如各種農業發展互助協會、少數民族特色資源開發協會等，有利于實現先富帶后富，逐步提高低收入民族群眾的收入，從而可以適當調節弱勢民族群體不平衡的心理。另外，注重環境保護協會、民族關系和諧發展協會等公益性組織的培養，這對于及時化解民族矛盾，增強各族群眾間的互助互信，以及對民族關系的調整和民族地區經濟的穩步、可持續發展都具有較大的促進作用。

最后，規范當地已有的各類宗教自治組織。邊疆地區的宗教自治組織作為當地信教群眾參加的主要活動組織，對邊疆地區人民群眾的價值觀念和行為取向有著重大的指導作用。因此，應依法、依政策整頓、規范邊疆地區的各類宗教自治組織，防止宗教自治組織出現異化；積極吸納和培養愛國宗教人士，確保各類宗教自治組織的領導權完全掌握在愛國愛教人士手中，并及時采取有力措施打擊邊疆地區的宗教極端勢力和企圖利用宗教組織進行政治滲透的境外敵對勢力，確保邊疆地區宗教自治組織的獨立性、自主性、正向性，使宗教自治組織在邊疆治理中提供正能量。

[責任編輯：黃仲盈]