我國的民族優惠政策應往何處去？

[摘要]我國的民族優惠政策堅持以馬克思主義民族觀為指導，以追求各民族“事實上的平等”為制定理念和最終目標。然而，我國目前客觀存在的“漢-少”二元結構、部分漢族成員對優惠政策造成“逆向歧視”的不滿以及部分少數民族成員對優惠政策“污名化”效應的抵觸等問題充分說明對我國民族優惠政策進行調整是非常必要的。為此，可以從以下三方面對民族優惠政策進行微調：以構建發展型民族福利體系為目標；以對“過程平等”的強調抵消“機會不平等”的消極作用；“兩手”并進，共促發展。

[關鍵詞]民族優惠政策；發展型民族福利；微調

[作者]胡彬彬，貴州民族大學民族學與社會學學院講師、南京大學社會學系博士研究生。貴陽，550025

[中圖分類號]D633.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-454X（2014）06-0019-007

民族優惠政策是指依附于少數民族成員身份或民族地區，有利于少數民族成員利益獲得的傾向性對待措施。民族優惠政策是我國市場經濟體制背景下分配領域的重要制度安排，作為國家宏觀調配的有力工具，長期以來對協調民族利益關系、緩解民族矛盾、促進民族融合發揮了重要作用。目前，我國的民族優惠政策體系主要涵蓋經濟、教育、就業、人口等領域。2010年1月和5月，中共中央、國務院分別在北京召開第五次西藏工作座談會和新疆工作座談會，之后有學者發文指出兩次座談會明確提出的“促進民族交往交流交融”的方針和要求是我國民族政策從第一代開始向第二代轉型的標志，并提出要“淡化漢族和各少數族群（民族）的族群（民族）意識”、“淡化附加在各族群（民族）成份上的政治權利”的主張。其核心觀點之一就是“不允許以各族群（民族）成分來要求在國家或在特定區域內享有特殊的權利和義務”，這無疑是對我國現行民族優惠政策的直接挑戰。由于發文者在學界和政治界的顯赫身份，迅速吸引了社會各界人士的廣泛關注，并引致了關于“第一代”、“第二代”民族政策的激烈論爭。其中有為第二代民族政策“關于民族政策的創新、實用性的觀點值得借鑒和研究”的拍手叫好者（楊同飛，2013），也有認為其無視我國民族政策的價值理念，背離了民族問題發展規律的嚴苛批判者（郝時遠，2012；金炳鎬，2012）。我國的民族優惠政策應向何處去？這是一個在將來的民族工作中不得不深刻思考的問題。

一、我國民族優惠政策的制定理念

理論家們從未放棄均衡“平等權利”與“特殊照顧”之間關系的努力。馬克思主義經典作家在宣布“國內各民族絕對平等”的同時，也強調要“無條件地保護一切少數民族的權利”，并且要求以立法的形式對其予以保障。這正是由于歷史變遷、自然條件、生產方式、文化特征的不同，造成了不同民族之間、不同地區之間經濟社會發展的顯著差距，從而使各族人民在分享經濟社會發展成果的過程中存在“事實上的不平等”。根據列寧的觀點，這種“事實上的不平等”是社會主義初級階段的正常狀態，因為現階段的生產力水平還不能滿足人民群眾對勞動產品進行“按需分配”的要求，因此，這一過程是必然會存在的。社會主義發展階段就是讓少數民族從“形式上的平等”過渡到“事實上的平等”的歷史過程。為了幫助實現這一過渡，政府可以采取的手段就是通過讓渡一定程度的“法律上的平等”，對大族群實行“歧視”，對少數族群施以“優惠”。但同時列寧也強調了優惠政策本身在法律程序上的不平等性，所以在機會和資源分配領域的這種“傾斜”也只能是過渡期的暫時性政策。優惠政策應該在劣勢族群與優勢族群的發展達到同等水平，從而有條件在政治、法律、經濟、教育等領域全面實現平等的條件下被取消。因為，該狀態下的劣勢族群已經能夠在社會分層、生產生活領域實現與優勢族群的“事實上的平等”。我國是社會主義國家，堅持民族平等、各民族共同繁榮發展是馬克思主義民族觀的根本原則，也是我們黨和國家制定民族政策的總體指導方針。因此，我國民族優惠政策的制定理念是追求各民族“事實上的平等”。經濟上的財政補助、稅收優惠；教育上的降分錄取、開辦各類民族院校、民族班；人事上加大力度培養少數民族干部；就業上的定額限制、優先錄用；人口政策上的生育照顧等等，都體現了黨和國家對各民族平等權利的強調，以及讓各民族共同分享社會發展成果的堅定決心。

二、對民族優惠政策進行微調的必要性分析

我國的民族區域自治制度以及優惠政策實施大半個世紀以來，民族地區的經濟社會發展發生了翻天覆地的變化，取得了一系列有目共睹的成就。這說明黨和國家對民族形勢以及民族地區問題特殊性的把握是準確的，我國的民族政策也是符合民族社會發展規律的。但這并不意味著我們可以閉目塞聽、安于現狀。任何一項制度從產生到完善都是一個長期、動態的過程，必須以不斷變化發展的客觀實踐作為檢驗其合理性的唯一標準。在中國生產力迅速騰飛、民族地區與非民族地區都出現跨越式發展，但同時新社會矛盾不斷涌現的今天，我們有必要對新形勢、新問題保持高度敏感，時刻反思政策的適用性問題。

1.“漢-少”二元結構不容忽視

二元結構最早是作為一個經濟學概念被提出的。傳統發展經濟學理論將二元結構定義為邊際產出等于或接近于零的農村農業部門與邊際產出較高的城市工業部門的并存狀態；并且經過不斷發展，農村農業剩余勞動力不斷轉移至城市工業，最終消除經濟社會的二元分割狀況，形成新古典經濟學所謂的一元化市場。后來，逐漸拓展至現代化研究的政治、社會、文化各領域。正如馬戎教授所指出的，我國學者對于“二元結構”的研究興趣也絕大多數集中在城鄉二元結構問題，而對于另一類二元結構的存在一直未引起足夠重視，那就是漢族與少數民族之間存在的二元結構。“漢-少”二元結構可以從兩方面來理解：一是少數民族成員與漢族成員的身份區隔；二是少數民族地區與非少數民族地區的經濟社會發展差距。

一方面，少數民族成員與漢族成員之間存在因制度因素造成的身份區隔。中國的城鄉二元經濟社會結構的本質特征是把全國的公民分成兩類，對城市居民和農民實行不平等的政策。與之類似的是，在目前我國實行的民族政策中，也存在明顯的以民族類型劃分為依據的權益機制。20世紀50年代，中國共產黨的民族識別舉措為之后民族優惠政策的實施提供了前提條件，圍繞民族身份的一系列經濟、教育、人口、干部任命制度相繼出臺。各種財政補貼、稅費減免、高考加分、生育放寬、優先錄用等優待措施的享有都是以“少數民族身份”作為制度保障的。這些民族優惠政策的制定初衷是為了彌補因社會歷史、地理環境、自然條件、文化特征等原因為民族成員帶來的劣勢狀況，因而在特定歷史階段是無可厚非的。但這也在客觀上會帶來一個后果，就是在享有民族優惠政策的少數民族成員與非少數民族成員之間造成一種人為的身份區隔。尤其需要注意的是，在當前人口流動空前加劇的社會背景下，目前我國幾乎不存在純粹由某一個民族構成的區域共同體，漢族與少數民族、不同少數民族之間散雜居狀況普遍存在。在共同生活的過程中，一部分群體能因自己的民族身份獲益，而另外一部分則不能，這樣必然會產生一種差異比較的“相對剝奪感”，不利于民族間認同感的構建，導致制度性身份區隔的出現。

另一方面，少數民族地區與非少數民族地區的經濟社會發展存在二元差距。在修改后的《民族區域自治法》實施10多年后的今天，民族地區已經發生了翻天覆地的變化，實現大踏步地跨越式發展，甚至出現“內蒙古現象”等經濟發展神話。西部地區12省、市的生產總值總和，由2000年的16655億元增長到2009年的66973.5億元，年均增長近12%；人均地區生產總值由4624元增加到18286元。其中，五個自治區的地區生產總值由2000年的5198億元增加到2009年的23476億元，年均增長12.8%。民族地區的經濟社會發展速度、規模效益已經接近甚至高于全國平均水平，“但這些地區的自我發展能力依然很弱。尤其是5個自治區和少數民族聚居程度較高的四川、云南、貴州、青海、甘肅省，在經濟競爭能力和可持續發展能力方面都處于全國平均水平之下，與東部發達地區的差距依然顯著。”國家統計局的數據顯示，2012年全國GDP為519470億元，其中東部地區為320738億元，占全國GDP比重61.74%；而民族自治地方GDP為54079億元，占全國比重僅為10.41%。民族地區的人均生產總值也顯著低于全國水平，2012年全國人均GDP為38459元，民族自治地方人均GDP為30862元，比全國平均水平低19.75%，更是遠遠落后于東部沿海地區。也就是說，民族優惠政策實施大半個世紀以來，民族地區的現代化，工業化程度仍然很低，真正“內生型”自我發展能力方面的成就還不明顯，我國在經濟社會發展方面仍然存在民族地區與非民族地區的二元社會結構。加強民族地區的自我發展能力與可持續能力建設，縮小地區區隔的重擔依然任重而道遠。

2.部分漢族成員對優惠政策造成“逆向歧視”的不滿

世界范圍內的多族群國家一直都非常重視主體族群和少數族群之間利益關系的協調，力圖彌合各族群間在經濟發展水平、政治參與程度、文化繁榮水平之間的差距。在這方面，美國、巴西、印度等國家都已經展開了長期的實踐和努力。美國的“肯定性行動計劃”自20世紀60年代開始實施以來，由于教育準入、就業比率等方面的傾斜性政策，產生了一大批少數族群中的新中產階級；巴西對少數種族的配額制度大大促進了國內的社會流動，為劣勢族群帶來了更多的發展機會；印度的保留政策在很大程度上保護了低等種姓在就業、求學方面免受歧視。這些優惠政策的實施目的就是讓各個族群平等共享社會發展成果，通過“差異性配給”實現“平等對待”。但是，這種差異性配給也可以被解讀為“法律上的不平等”。盡管經典馬克思主義理論家已經對通過“法律上的不平等”達到“事實上的平等”的合理性進行了充分論證，但在實踐中，并非所有人都能接受在他們看來是“逆向歧視”的不公平對待。在前蘇聯的計劃經濟體制下，聯盟中央政府對少數民族的優惠政策實行了近70年，俄羅斯民族主義者就提出“不應再做其他民族的奶牛”的口號；美國的“肯定性行動”對部分高校實行特別招生計劃，給少數族群學生劃定一定比例的入學名額，但實施以來不斷遭到挑戰，不斷有美國白人男子以“逆向歧視”為由提起各類訴訟案件；在中國，也有部分學者在西部少數族群地區的社會調查中發現漢族居民對優惠政策的抱怨，“他們認為自己的子女在當地的受教育機會方面實際上受到族群優惠政策的制度性歧視，并對當地以少數族群為對象的各項優惠政策表示不滿，認為這些以族群設定標準的作法違反了民族平等和公民權利。”在部分漢族成員看來，法律中有對少數民族群體歧視行為的明文禁止，因此真正對少數民族的歧視基本上不存在，但是優惠政策對少數民族權益的傾斜卻是對他們實實在在的歧視。這一點在漢族與少數民族混居程度較高的民族自治地區中尤為明顯。

3.部分少數民族成員對優惠政策“污名化”效應的抵觸

人人平等似乎是政策制定天經地義的倫理標準，而優惠政策在法律上是背離這一標準的，這一形式上的背離通常被解讀為“承認被優待的族群命定地沒有能力與其他非優待族群進行平等的競爭”。制定民族優惠政策的出發點就是基于民族地區、民族成員的劣勢地位，甚至似乎正是少數民族成員在文化素質、生產技能、社會適應方面的“低人一等”為民族優惠政策的存在提供了合法性來源。所以，民族優惠政策在給少數民族提供了額外機會、資源和權利的同時，也不可避免地帶來了污名化的副產品。污名是一種消極的刻板印象，通過對特定群體進行特征上的概括，進而推廣到其中的每一個成員，而不管其成員的個體差別。當下面五個成分同時出現時，污名化現象就存在了：第一，人們對差異進行區分并標簽化；第二，主流文化觀念將某種消極特征與被標簽群體相聯系；第三，主流群體將“我們”與“他們”分離開來；第四，被標簽群體遭遇實際上的不公平處境；第五，被污名的程度視經濟、社會和政治權力的可得性而定，只有一個群體有足夠的影響力來左右公眾對另一個群體的態度時，污名才會存在。具體到中國的民族現實，我們的民族識別工作實際上就是對民族從文化、習俗、地域甚至體態方面進行的差異分類，并通過確定民族成分和納入戶籍管理系統完成了制度化過程。盡管政策制定的出發點是縮小民族成員與非民族成員的差距，但在長期的歷史發展過程中，少數民族身份卻被貼上“野蠻”、“愚昧”、“貧窮”、“懶惰”等消極標簽，也因之帶來了一系列有形或無形的歧視。有學者通過問卷調查發現，盡管擁有比漢族更高的學歷水平，在北京的少數民族（主要為滿族、回族、朝鮮族）被訪者仍認為他們受到了高工資、高學歷要求工作的歧視。他們把這種因民族身份帶來的“懲罰”歸因于雇主的刻板印象，因為他們生在北京，長在北京，說著流利的普通話，充分被漢族文化所同化。民族優惠政策的推行，意在消除差距，但卻固化了對少數民族的污名化效應。在筆者近來對民族地區的訪談中也發現，除了大部分“草根”少數民族成員對優惠政策的熱烈歡迎之外，也存在著部分少數民族成員認為民族優惠政策似乎總是讓他們矮人一等，“本來不是通過優惠政策取得的成績，別人會認為因為我是少數民族而受到優待才獲得的”，因而主張“取消優惠政策”。當然，這與個體的受教育程度、職業類型、社會地位呈現明顯的相關性，在受教育程度較高、社會經濟地位也較高的群體中，對于優惠政策客觀帶來污名化效應的抵觸心理更為明顯。

三、對民族優惠政策進行微調的可行性方案

民族優惠政策在我國改革開放的浪潮下以及政治經濟全球化的背景中，經受住了實踐考驗，表明它是適應我國民情國情的。所以在當前的形勢下，我們應當繼續堅持總體制度不變，但同時也要對新情況新問題的出現保持密切關注，對民族優惠政策進行微調。

1.目標：構建發展型民族福利體系

民族優惠政策是針對民族地區和民族成員的社會福利，社會福利制度一經付諸實施，既會發揮積極作用，也會帶來一定的消極后果。西方社會福利制度的不斷演變更替就充分說明了這個道理。國外社會學界通過對關于美國政府向黑人提供的各項優惠政策進行分析，發現其一方面確實幫助了一批有才能和潛力但只靠自己奮斗確實有困難的黑人脫穎而出，培養成一批黑人社會精英；另一方面也使得一些黑人躺在社會福利上生活而不愿就業或努力工作，被不滿這一現象的白人稱為“種族寄生蟲”。國內的統計數據也表明，2000～2008年，國家財政對西部地區的轉移支付規模從1089億元增加到7933億元，年均增長28.2%，轉移支付累積達30338億元，占中央對地方轉移支付總額的43.6%；同時，國家對直接關系到人們生活的醫療衛生、社會保障、水電住房等諸方面也給予了大量的資金投入，如在醫療衛生方面，2001～2010年國家投入由1.5億元增加到242.3億元，增長了161倍。但西部地區的經濟綜合競爭力依然位居末端，自我發展能力依然很弱，在經濟上呈現出對中央高度的依賴性。中國社科院西部發展研究中心副主任陳耀在接受記者采訪時就表示，應該“增強西部地區的自我發展能力，減少對國家的依賴”。馬戎教授通過應用赫克托的“擴散模式”來分析我國中央政府與西藏地區的關系，也指出我國西藏地區經濟社會發展呈現出一種“擴散-供給”型，而非理想的“擴散-發展”型結構。因此，目前民族地區發展的核心要務就是提高“自我發展能力”。

發展性社會福利是20世紀90年代以來國際社會政策與社會福利領域的一個重要理論趨向。隨著20世紀70年代末80年代初新自由主義在英美抬頭和北歐福利國家遇到困境，在社會政策領域既注意社會政策的福利性，又關注社會政策對經濟發展的促進作用的思路逐漸發展起來。在實踐方面，發展性福利思想的最大貢獻是突破了傳統社會福利政策孤立地看待經濟和社會發展的弊端，揭示了兩者的相互依存關系。其重點是將社會干預的重心從事后補救提前到風險形成的環節，通過將社會政策運用于對服務對象和經濟增長具有投資性的項目上，促進貧困群體及個人的自立自強，提升他們參與社會生活的能力，實現可持續發展。具體到政策層面，發展性福利思想強調“生產主義”，主張加強對人力資本的投資，促進社會資本形成，提倡資產積累，鼓勵自謀職業和生產性就業以及消除經濟參與障礙。需要強調的是，發展性福利模式并不否認社會總是需要救濟性和以維持生存為目的的社會政策，它只是認為傳統的福利模式過于強調福利供給和收入補助，而這些措施并不能促進人們對經濟過程的參與以及對經濟成果的分享。因此，發展性福利模式強調的是一個漸進式的長期投資思路，這是適合我國民族地區實際情況的。在對民族優惠政策的調整過程中，我們要以發展性福利模式為努力方向，構建適應民族地區特殊情況的發展型民族福利體系。一方面，我們不能中斷對民族地區特殊困難群眾的救濟性服務，國家的最后一道安全網必須始終作為民族成員的堅強依靠；另一方面，應該逐漸轉變收入補助的思路，在西部大開發第一個階段業已完成，民族地區的基礎設施建設已經取得顯著成就的基礎上，以“社會投資”理念引導政策行為：重點加大各階段人力資本的投入；通過福利傾斜引導廣大優秀知識分子留駐民族地區從事教育教學工作；發展民族地區特色產業的應用技術教育；鼓勵“工作福利”和“生產性福利”，對有勞動能力而不積極主動勞動者取消福利資格。

2.理念：以對“過程平等”的強調抵消“機會不平等”的消極作用

目前針對民族優惠政策的主要質疑是認為它是一種“法律上的不平等”，因而造成了漢族成員與少數民族成員在“機會上的不平等”。國家制定民族優惠政策的思路是為了彌補民族地區民族成員在“起點上”的不平等，因而通過“機會上”的傾斜，最終達到“事實上”的平等。比如，在爭議最大的教育制度優惠方面，采取對少數民族降分錄取或者開辦民族班的辦法讓更多少數民族成員享受到接受高等教育的機會。這一點被許多批判者認為是降低了高等教育門檻，拉低了總體教育水平，這樣培養出來的少數民族畢業生不能適應勞動力市場需要等等。但其實在“讓更多起點低的學生接受教育”與“提高總體教育水平”之間并不存在必然的矛盾，這一點可以通過對“過程平等”的強調予以中和。也就是說，大家雖然以不同的起點，不同的機會進入學校，但學校對他們實行的是同一標準（并不代表同樣形式）的考核。所以，關鍵是學校應該在學業成績、動手技能、社會實踐等方面實行更為嚴格的“準出”機制，這一過程的絕對平等就能抵消絕大部分“機會不平等”帶來的消極作用。這樣一來，既滿足了讓更多少數民族成員接受教育的需要，又總體上提升了教育水平。以往對于民族優惠政策的解讀往往忽視了對這一“過程平等”的強調，大家的注意力都集中到入學時的機會不平等，以至于少數民族大學生被“污名化”。當然，這與我國高等教育現行體制的“嚴進寬出”有密切關聯。在民族優惠政策的其他領域也存在類似情況，比如就業。盡管一份工作可能是某個少數民族成員因限定配額獲得，但在實際工作過程中，他會接受市場業績、人緣關系等一系列公平的競爭考核，最終能否適應這份工作就并不是自己的少數民族身份能保證了，那么又有何理由把他的民族身份當做“不平等”或“逆向歧視”的根源呢？所以，在民族政策通往最終“事實上的平等”的道路上，更應該關注的是“過程”的完善，而非“機會”的“平等”與“不平等”。

3.方式：“兩手”并進，共促發展

自黨的十四大將社會主義市場經濟體制作為我國經濟體制改革的總目標以來，市場經濟的主體地位以及我國經濟制度的社會主義性質就得到了確立。這就決定了我國的經濟制度絕不是任何意義上純粹、簡單的市場手段，而是力求既要最大限度地發揮市場機制的優勢，同時又不排除政府的宏觀調控。體現在分配制度上，則是既要兼顧效率，又要兼顧公平。在市場機制效率低下甚至失靈的領域離不開政府干預的作用，民族優惠政策則正是國家宏觀調控手段的重要內容。社會主義市場經濟的建立給民族地區的發展帶來了巨大的機會，但同時一體化進程的加速也為處于非均衡格局中的民族地區帶來了更為嚴峻的挑戰和沖擊。如何更好地支持扶助民族地區以促進共同發展繁榮，既是政府民族工作的長期目標，也是一直以來孜孜不倦的實踐行動。自誕生之日以來，民族優惠政策已經走過數十年的歷史征程。不可否認的是，其在推動民族地區的經濟、社會、文化各方面取得巨大成就的同時也存在不少問題，尤其是在社會主義市場經濟條件下，民族優惠政策表現出許多方面的不適應，相當一部分政策已經失效、淡化或者難以執行。也就是說，政府的宏觀干預與市場經濟這“兩只大手”并非攜手共進，而是“擰著干”。這種局面起因于我國在步入轉型期后對原有的政策缺乏必要、及時的調整，使得民族優惠政策在穩定性、連續性方面存在嚴重問題。以民族貿易政策為例，在關于民族產品的商品價格、稅收、物資補貼等方面的新措施出臺后，大部分原有的民族貿易優惠政策中的款項都被變相取消，使得原本旨在扶助民族貿易發展的優惠政策“毫無優惠”。面對針對民族優惠政策的種種質疑聲和現實問題，首要的任務應該是澄清誤解，及時調整政策內容，使優惠政策既能引導資源充分流入民族地區，又能最大化調動民族群眾、民族地區的積極性，形成真正的“內生型”發展，從而化解非民族群眾的疑慮，加強民族交融。

綜以概之，在如何看待我國民族優惠政策的問題上，全盤否定或者全盤肯定都不是科學的態度，在推動政策演進的過程中，我們既要避免閉目塞聽的“形而上學”，又要避免政策改革的“大躍進”。通過對真正的“資源匱乏群體”在“機會上”進行傾斜，同時強化“過程上”的公平激勵，從“社會投資”的視角構建出符合民族地區客觀需要的發展型民族福利體系，促進民族地區的逐步繁榮和實現“事實上的平等”，這應該是調整我國民族優惠政策的基本思路。

[責任編輯：羅柳寧]