老弄堂的重生：社區治理中的公眾參與創新研究——以上海市湖南街道為例

曹珺然 亓美赫

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200000）

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會《決定》指出，要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這一重要思想體現在社會建設方面，即提出了“創新社會治理體制”。與“社會管理”不同的是，“社會治理”更強調雙向互動和多元參與，對于以往的理論既有繼承，又有發展；既有延續性，又有開拓性。隨著“社會管理”向“社會治理”轉變，2000年中央文件提出的“社區建設”已轉變為如今的“社區治理”。社區治理是中國民主政治中的重要內容，更是解決公民主體性和社會管理等一系列問題的平臺。作為現代城市的基層結構，社區包含著“社”和“區”雙重含義，是居民生活在其中的區域性社會。隨著社會轉型和城市化推進，社區承擔的職能越來越多，任務越來越艱巨，此時，如何激活公眾廣泛參與社區治理，從而使社區適應經濟社會發展需要，是一個值得深入探討的問題。

弄堂，是國際大都市上海所特有的一種居住樣式，是千百萬上海人生于斯、長于斯、祖輩數代繁衍生息的建筑空間。以“弄管會”為主的社區自治平臺的逐步發育與形成，是上海市湖南街道公眾參與社區治理的一個重要成果，它對于推進老城區社區治理模式的發展具有較高的實踐價值。那么，湖南街道社區的這種高度自治性是如何實現的，“弄管會”何以成功？是什么讓公眾參與社區治理成為可能，或者說社區公眾參與社區治理有何動力機制？同時它又有怎樣的參與機制？帶著這些問題，筆者對湖南街道社區公眾參與情況進行了實證研究，對其參與主體和方式、參與機制、參與動力進行了考察和分析，并試圖為老城區社區治理提供一種實踐參照。

二、文獻回顧

公眾參與是普遍存在于現代民主國家的一種新的民主形式，是民主政治的重要內容。“公眾參與”產生的理論背景，要追溯到西方對于民主的理論反思。首先是對馬克思主義、自由主義的經濟和政治制度的反思，在這場反思運動中，葛蘭西把“公民社會”放在國家的矛盾中理解，是指工會、政黨、大眾教育和其他志愿團體、利益群體的發展；波蘭尼則提出“能動社會”的概念，把它放在市場的矛盾制衡中獲得理解，包括工會、合作社、爭取減少工作時間的工廠運動組織、爭取擴大政治權力的憲章運動和政黨的初步發展。到20世紀50年代和70年代之間，西方民主派就西方世界的制度和文化問題提出了新的批評和探索，這場反思運動的領袖包括哈貝馬斯（Jurgen Habermas）、福柯（Michel Foucault）和德魯茲（Gilles Deleuze）等人，“增加人民力量”（enpowerment）的提法和“公共空間”的理論，都是這一時期的探索。到了80年代，新興起的社會資本理論又進一步論證和推動了公眾參與的發展，為公眾參與制度奠定了更有力的理論基礎。該理論的創始人普特南（Putnam）教授把社會資本看成是解決集體行動困境的重要基礎，社會資本表現于信任、網絡和規范，人們通過協調與合作來提高社會效率。

有關“公眾參與”概念，較為經典的是阿恩斯坦（Arnstein）在《公民參與的階梯》中的闡釋：“公民參與是一個公民權力的范疇，它涉及權力和資源的重置，使得那些被排除在政治和經濟過程之外的尚未享有公民權益的人能夠被包容在未來的發展中。”國內學者對于其概念的界定，由于側重點不同，也存在著某些爭議。俞可平認為，“公眾參與是指公民通過一定的渠道對公共事務表達意見,并且對公共事務的決策和治理產生影響的行為[1]。此外，也有學者從公共管理角度對其界定，例如，張紅梅指出，“在公共危機管理概念中的‘公眾’有其獨特的含義,應專指與社會組織發生相互作用，并面臨共同問題和利益而形成的社會群體”[2]。關于社區治理中的公眾參與，蔡定劍教授將中國當前公眾參與的主要領域分為三個層面：立法決策層面、政府管理層面和基層治理層面。在基層治理方面則主要是農村基層民主管理和社區治理[3]。

對于社區治理中的公眾參與，我國學者還從參與現狀、現實困境以及解決途徑等方面進行了全方面的理論探討和研究,綜合各路學者的研究結果，當前我國社區治理中公眾參與面臨著權利有限、經濟匱乏、居民參與意識淡薄、社區行政化傾向嚴重等問題，而公眾參與缺失的困境則表現為內在動力不足與外部條件的欠缺。社區治理中的公眾參與問題是一個涵蓋多學科復雜的社會現象，從目前的研究成果來看，主要集中在政治學、公共管理學領域，而社會學領域的相關研究相對較少，為了避免踏入循環研究的死胡同，本文試圖從社會學的視角對該問題進行獨特的分析，宏觀理論與微觀實際相結合，使整個研究變得更加深刻全面。

三、社區治理中的公眾參與：以湖南街道為例

上海市湖南街道地處徐匯區復興路衡山路歷史風貌保護區，面積1.73平方公里，戶籍人口5萬，區域內有770幢花園洋房，大小弄堂214條，是上海保存最完整、規模最大的歷史文化風貌，是特大城市老城區的典型代表。開放式弄堂多、住房產權結構復雜、原住民和外來人口混合居住，是湖南街道老弄堂的特點。很多弄堂年久失修，基礎設施不到位，但是多元產權的存在造成了業委會難以成立，物業成本上升，街道資金投入效果不明顯，許多弄堂處于一種無人管、無力管、無法管的狀態，造成居民生活環境質量和居住安全性下降。

在迎接世博會的契機下，湖南街道加大資金的投入，從“硬件”和“軟件”兩方面著手老弄堂的改造。相比硬件改造，弄堂的治安、衛生誰來管，如何管是街道面臨的更為復雜的難題，“弄管會”這一基層組織正是在這一背景下應運而生的。

社區的發展是要依靠多方面力量的協同，既需要政府與非政府組織的介入，更有賴于公眾的社區參與。就湖南街道這一老城區而言，公眾參與基層治理除了居民委員會、物業、派出所、房管等形式之外，其創新點在于探索出了“弄管會”這一新的參與平臺，并且與其他參與平臺之間形成了相互聯系和彼此配合的互動，與公安、物業、房管、居委以及弄管協會這“五大支撐”構成了一個既相互獨立、又相互關聯的基層治理框架（如圖1）。

那么，“弄管會”有著怎樣的推進過程和具體實施，它的參與主體、參與方式與參與機制是怎樣的，公眾參與“弄管會”的動力機制又是什么？通過對湖南街道“弄管會”的志愿者、社區工作人員以及居民的訪談和調查，筆者進行了探索與分析。

（一）推進過程

自2007年起，湖南街道積極探索新的管理機制，由街道牽頭，讓居民推選有公益事業熱心的代表當自己弄堂的管理人，成立“弄管會”，實現居民自治。每個“弄管會”一般由5~6個成員組成，包括1名主任和若干名成員。“弄管會”成員一般由居民提名或居委會推薦，經張榜公示，得到弄堂內60%的居民認可，最后由居民區黨組織批準。目前，湖南街道共成立了弄管會74個，已覆蓋15個居委的214條弄堂，弄管會成員增加至380人，志愿者2000余人，聘用保安、保潔111人。

隨著弄管會不斷增加，如何協調、支持和服務弄管會成了街道的重要任務。2008年10月，湖南街道注冊成立了群眾自治社團組織——弄管協會，其主要職能是對社區內各個弄管會進行業務指導，結合弄堂管理中的熱點、難點問題開展調查研究，以便更好地發揮弄管會作為群眾自治組織的自我教育、自我服務、自我管理的作用。

（二）典型事件

弄管會在日常的工作中具體是怎么做的，它是如何實現居民自治向社區共治的轉換與跨越的？我們以最早設立的一個弄管會——武康路280弄弄管會為例，為什么選擇這個弄堂，湖南街道綜治辦的謝科長在訪談中談到：“因為這個弄堂比較復雜，這條弄堂共有600多戶居民……，里面房子產權性質比較多……，還有這里經常發生盜竊……，因此我們就首先在這里成立弄管會。當時，我們在武康路280弄看到：第一，黨組織的影響比較大。第二，大多數都是本地居民，就是老的動遷居民，比較樸素，就在這里成立了弄管會”。為此，弄堂里設立了3個門崗，每個門崗有3個門衛輪班，共9個門衛，弄管會要負責的就是這些門衛的招聘、管理和每月津貼的發放。可是，當時唯一的一點停車費不夠發放門衛的津貼，余下的缺口就要由街道補貼。280弄每個門衛的每月津貼是1500元，顯然低于上海市最低工資標準，因此弄管會門衛的工資一律被稱為津貼，因為一條弄堂里可以收取的停車費是有限的，街道政府可以給一條弄堂的補貼也是有限的，這樣做的目的就在于節約成本。在其它弄管會中，保安的模式基本上與武康路280弄相同，只是規模不同。

圖1 湖南街道公眾參與社區治理平臺結構

（三） 參與主體

通過民主推選出弄管會，湖南街道的社區居民成為自己弄堂的“管家”，居民通過參與弄管會發起的志愿活動而成為社區治理的主要活動者。那么，這些參與者具有怎樣的特點，他們構成的志愿者群體有著怎樣的共性？本文主要從性別、年齡、受教育程度、職業、身體狀況對參與主體進行了分析。

在性別方面，在所調查的志愿者中，女性志愿者占65.5%，男性志愿者只占34.5%，這表明志愿者構成具有明顯的性別差異。

在年齡方面，弄管會志愿者平均年齡為65歲，最大的志愿者高達89歲。從圖2不難發現，弄管會志愿者主要分布在60~70歲這一年齡段，共占5成以上。伴隨著新中國成立以來的這一代人，他們經歷了上山下鄉、文革，與新中國的建設事業共同成長，特殊的生活工作經歷、社會記憶和歷史烙印，對他們今天從事弄管會志愿者工作的動機和經驗都具有重要的意義，相對于年輕人的時間優勢和高齡老人的精力優勢，也是這個群體成為弄管會志愿者主體的重要因素。

在受教育程度方面，弄管會志愿者雖然年紀較大，但總體文化程度較高（如圖3）。文化程度表征著志愿者的個人素質，也是個人威望的重要條件。而在政治面貌方面，有4成老人為中共黨員，另有1%的老人為民主黨派，這也保證了該群體具有較高的政治覺悟和為群眾服務的自覺意識。

從職業狀況來看，調查發現弄管會志愿者退休前的職業有兩個特點：一是志愿者退休前主要在體制內單位工作，如表1，其中有2成老人在行政事業單位，有62.3%的老人在國企工作，僅有5%左右的志愿者在個體私企中工作，這一數據表明，過去的工作經歷對于他們今天從事社區志愿者工作具有重要的影響。二是他們大多是在管理崗位工作（如圖4），可以說，這些志愿者退休前就是單位中的精英，退休后表面上看他們是老人，是社會的邊緣，但弄管會志愿者工作使他們成為社區管理中的精英。

圖2 志愿者年齡分布圖

圖3 志愿者受教育程度

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圖4 志愿者退休前崗位

（四） 參與方式

第一，弄管會目前主要負責的是保安、保潔的工作，公眾通過推選出弄管會成員、被推選為弄管會成員或成為弄管會志愿者的方式對保安、保潔等進行日常監督和管理，提高弄堂的安全性、改善弄堂的環境衛生。

第二，弄管協會的成立，使得各個弄管會有了交流的平臺，大大提升了弄堂自治管理的整體水平。弄管會代表、街道相關職能部門代表，通過擔任弄管協會成員對弄管會工作進行監督指導，保證弄堂管理的有序進行。

第三，弄管會正逐步開展聽取居民意見、反映居民訴求的工作，發揮弄管會以及弄管協會在自治與共治上的平臺作用。弄內居民通過參加聽證會、協調會等依法管理弄內各項事務，實現民主化、法治化管理。此外，弄管會還積極協助調解鄰里矛盾，用“面對面”的工作方式將很多矛盾化解在了萌芽階段。

（五）參與機制

調查發現，動員是志愿者參與到弄管會工作中來的主要方式，共占70.5%。這里的動員包括居委會動員和弄管會動員兩種形式，而居委會動員又是最主要的方式，占64%。這表明，一方面，弄管會是居委會工作的重要補充，他們在利益上具有高度的一致性；另一方面，居委會相對來說，對整個社區的居民情況較熟悉，他們知道誰是適合的弄管會成員，以及如何動員他們。另外，弄管會也會協助宣傳動員，相對而言這一比例較低。除了動員之外，25.9%的志愿者則表示是自己主動參加的。

從上文描述中可以發現，在社區治理的公眾參與過程中政府起到了重要作用。在街道扶持弄管會之前，個別的弄堂里有零星的自治探索，但是長時間以來始終不成氣候。2007年，街道開始籌備并成立弄管會，一下子就在幾十條弄堂里成立了38個弄管會，大批的志愿者加入了弄管會的隊伍，弄管會的管理也開始越來越有章法，并逐漸制度化，越來越多的部門也逐漸參與到弄管會的工作中，形成了“五大支撐”。這說明街道一旦動起來，從民間到政府，一批力量和資源被動員起來，這種動員力在湖南街道轄區內的公共空間中除了街道政府很難想象，還沒有第二股力量可以做到。因此可以說，如果沒有政府的推動和支持，就無法形成較大規模的、可持續的集體行動。

（六） 動力機制

從公眾參與的發展歷史可以發現，公眾參與最初是為了宣泄市民的“不滿”情緒，要求對牽涉到公共利益的事務享有知情、參與、決策的權力，公眾參與的提出和完善都是為了保護、尊重公眾利益和有效限制行政部門過多的權力[1]，公眾參與所追求的就是“有限的政府權力與有效的公眾責任”。那么，湖南街道的居民通過弄管會進行公眾參與社區治理有著怎樣的動力機制呢？

1.內在動力。（1）精英身份的慣性力。莫斯卡在《精英理論》中提到，“當代‘精英理論’既重視政治精英在社會關系中的地位和作用，也注意到其他社會精英，甚至公民在社會關系中的存在和意義，認為精英可以產生于社會的各個階層和領域，公民可以通過各種形式的政治參與來表達利益，做出有利于大多數人的決策”[5]。前文提到許多弄管會成員在原來的工作崗位上從事管理工作，他們退休前在各自的單位中就是精英，受精英心理與思維慣性的影響,他們通過社區服務工作成為社區管理中的精英，擔任了社區治理中公眾參與的中堅力量。（2）自我實現的心理需求。自我價值的實現作為推動力擴大了社區公眾參與。在調查中發現，多數志愿者認為社區服務工作是有意義的，并且讓自己的生活更充實。弄管會志愿者工作，讓退休老人再次實現了自己的社會價值，自己不僅不是社會的負擔，而且是社會管理中一份可以利用的重要社會資源。（3）增加自身社會資本的內在需求。公民通過弄管會參與到社區治理當中，在一定程度上增加了自身的社會資本，實現了利益需求。居民通過日常的鄰里交往所積累的良好人際關系，則是一種微觀的社會資本。弄管會的工作讓志愿者可以有更多的機會與周圍的鄰居接觸，可以通過這個平臺為他人提供服務，從而在這一過程中增加了自身在社區中的人脈，提升了自己以及家庭在社區中的形象，積累了社會資本。（4）內部動員的力量。他人動員也是志愿者參與到弄管會工作中的重要動力，在社區研究中不少研究者都注意到了中國本土性資源（人情、面子）以及私人（或小團體）之間的信任和互惠機制發揮的重要作用[6]。訪談中也發現，一些弄管會志愿者表示，最開始他們并不愿意從事這一工作，但居委會干部經常上門不厭其煩地做思想工作，最終打動了他們。這表明居民具有潛在的服務社區意愿，對于街道和居委會而言，主要的任務就是通過何種方式把這種潛在的服務意愿轉化為切實的行動。

2.外在推力。（1）良好政治環境的作用力。民主政治的發展對于公眾參與的廣度與深度有著極為重要的影響。改革開放以來，我國不斷深化政治體制改革，穩中求進，為公眾參與國家與社會治理提供了良好的政治環境，是政治權力的社會化與公開化給公眾參與基層治理提供了良好的政治空間。30多年改革開放的過程，一是國家與社會逐漸分化的過程，也是政府向社會放權的過程。二是相關制度的完善給公眾提供了不斷優化的參與渠道，一系列持久有效的程序設計、制度安排等為公眾參與提供了有利的制度保障。三是民主觀念深入人心，為公眾參與提供了有利的社會環境。政治參與觀念與能力的提高，使得人們不再僅僅作為一個旁觀者，而是以國家和社會主人的身份越來越多地行使社區治理的權力、履行社會建設的義務。（2）老城區海派文化延續的推動力。每一個歷史城區的傳統風貌正是它的自然地理特征和人文歷史特點的外在反映，其文化是由自然特征和人文特質共同構成的，兩者缺一不可。因此，舊城區文化的延續必須依賴于生活在舊城中的居民[7]。上海的里弄是上海建筑中最具海派特色的住宅建筑，反映了上海居民獨特的生活方式，也是幾代上海人的精神家園。湖南街道是上海中心的一個老城區，面對近年來上海城市化的不斷加速和舊城改造的需要，如何使老弄堂在保持歷史文化風韻的同時，又能順應時代和社會的發展變化，是一個需要多方參與、協調配合、共同解決的問題，這也客觀上推動了街道居民積極參與到老弄堂的治理與發展。

四、結語

基層社區治理是國家治理體系中的基礎和重要部分，其中涉及到國家、民眾與基層組織的多方力量，但其主體仍然是民眾，如何將“公眾參與”落到實處，將民眾的力量發揮出來，是需要在理論與實踐上進行探索的重要課題。經過8年運轉的弄管會，說明了其對于湖南街道是一種適宜、成功的模式，湖南街道弄管會的實踐表明，很多社區居民不僅有意愿，而且有能力參與社區治理，特別是其中的積極分子更是社區治理的重要依托力量，基層社區中潛藏著的有效社會資本也是推進公眾參與社區治理的重要動力。

社區居民有意愿、有能力參與社區治理，但并不意味著“公眾參與”能夠成功實現，從“可能”到“現實”跨越的過程中，政府在其中需要扮演一個“組織者”和“推動者”的角色。一方面，政府應推動居民參與從個體化向組織化轉變，形成協同共治的社區網絡化治理格局。對街道而言，就是如何動員居民以及提供相應的參與平臺，使公眾的力量得以有效地整合，公眾的參與更加有序；另一方面，應該推進基層創新與頂層設計相結合，促進基層組織與政府良性互動。自上而下的制度創新與自下而上的公民參與的良性互動是一個動態的平衡。由于中國城市社區尤其是老城區和具有地方特色的社區治理有著長期性與復雜性的特征，自下而上的公民參與對政府制度的回應與支持尤為重要。“小弄堂，大治理”，湖南街道的基層實踐為“社區治理中的公眾參與何以可能”給出了新的思路與答案，相信在基層實踐的不斷探索下，“國家治理能力和治理體系現代化”的目標不會遙遠。

[1]俞可平.公眾參與是建設和諧社會的基礎——中歐公眾參與民主理論與實踐研討會[N].法制日報,2006-12-14(1).

[2]張紅梅.協同應對:公共危機管理中的公眾參與[J].長白學刊，2007(6):70-73.

[3]蔡定劍.憲政講堂之二十四:公眾參與,一種新式民主的理論與實踐.360 doc個人圖書館 [DB/OL].http://www.360 doc.com/content/10/0113/16/172870_13444929.shtml.

[4]陳易.公眾參與中的若干問題[J].城市問題，2002(1):61-64.

[5]加埃塔諾·莫斯卡Gaetano Mosca.精英理論[M].上海：上海人民出版社，2005.

[6]肖林.“‘社區’研究”與“社區研究”——近年來我國城市社區研究述評[J].社會學研究，2011(4):189-212+250.

[7]龍騰飛,顧敏,徐榮國.城市更新公眾參與的動力機制探討[J].現代城市研究，2008(7):22-26.