基層治理創新模式的質疑與辨析
——基于東西部基層治理實踐的比較分析

周慶智

(中國社會科學院 政治學研究所, 北京 100028)

基層治理創新模式的質疑與辨析
——基于東西部基層治理實踐的比較分析

周慶智

(中國社會科學院 政治學研究所, 北京 100028)

基層治理創新最重要的是實踐，而不是不斷推出來的所謂模式。許許多多的模式，只是現行制度的實踐，而不能成為推動現行制度有所創新的能夠制度化、可以被模仿、并被認可的模式。因此，與其不斷推出經不起檢驗的所謂模式，不如關注基層豐富多樣的實踐特點。它的意義在于，從經驗積累當中找到可以不斷改進治理的措施和方向，而且，只有從經驗事實中，才能進行創造性的探索和富有成果的制度變革，才能把那些證明具有穩定性、有效性的成功實踐經驗固定化，并促其進入正式政策和法律體系當中。不然，不是從長期實踐中總結出來的而是在政治權衡或政績競賽以及學術功利化下設計出來的所謂“模式”，就不能有多大制度變革意義上的促進和示范作用。

基層治理； 治理模式； 社會實踐

當今中國，無論是政治改革或者經濟社會改革，大致都是從基層試驗獲得實踐依據的，或者說，很多有生命力的改革都是在基層社會先出現，這是中國改革的特色。原因是，地方改革先行先試，成則推廣，敗亦無損體制。更重要的原因是，中央只給出原則和方向，也沒有一致的、具體的改革意見。如此，基層的試驗性實踐因中央的默許或鼓勵和地方官員的政績需求，便在具有較大選擇權的自主裁量空間里推展開來。

目前治國理政的政策方向是國家治理體系和治理能力的現代化。這個問題，理論上也許能說得明白——很多學者已經從古今中外、進退取舍等方面說得比較清楚，但在經驗層面，卻未必能夠理出頭緒，就是說，概念上的或理想型的治理現代化，具有引領實踐的作用，但任何所謂的頂層設計都不能罔顧基層社會的經驗現實，與生活當中的社會事實離得太遠。這不僅僅是個學理上的問題——辨明因果邏輯關系，這很重要，坐在書房里也能做到，更本質的也許是，從經驗中尋求創見，從經驗中總結出解決問題的方法和道路。從另一個角度講，有什么樣的基層治理，就有什么樣的國家治理。中國的基層治理實踐是非常豐富多樣的而且是有待于深入解釋的實踐，這是中國基層治理變革的關鍵所在。

本文從東西部的基層治理實踐當中，來檢討多年來各地不斷標榜的所謂治理創新“模式”，試圖找到中國基層治理的基本依據和基本制度條件，論述難免掛一漏萬，但本文要指出的基本事實卻可能是任何有關治理現代化討論都必須面對的問題所在。其論述的邏輯是，任何治理都是地方性的，換言之，不從地方性的基本社會事實出發去探索國家治理體系與治理能力的現代化，可能會遇到的不僅僅是學理上的難以自洽，更是政治上頂層設計與基層實踐的無法銜接，以至于凸顯出政府執行力不足和學術研究的實用化傾向。

一、基層治理創新模式是什么

多年來，地方政府一直致力于在政府治理或社會治理方面搞“創新模式”，學術界也特別熱衷于“發現模式”，如此一來，各種“模式”不斷出籠。但絕大多數所謂的模式，不出幾年，甚至不出數月，就不再被提起。表面原因，要么政策變了——中國政策變化是常態，要么主政者走了——人治的施政特點也是常態。但本質上，這些所謂的模式，與其說是一種事實，不如說是一種判斷。或者說，所謂的模式根本不是什么模式，只是實踐案例，具有不穩定性和過渡性的特點，如此模式，往好里說，是推進制度創新的努力，往不好里說，只是政績驅動的標榜而已。

再者，這里有兩個前提要考慮，那就是，其一,對地方政府創新經驗，選擇權在中央。中央的意見，不管一致或不一致，但一定是先取保守和觀察的姿態，根據試驗的結果，或否定或推廣。其二,地方經濟社會發展條件制約著創新實踐能夠走多遠，這些條件包括地方財政狀況、社會結構的復雜性、民生問題，等等。這兩個前提是觀察中國地方政府創新的基本出發點。

一個基層治理創新，如果是模式，那么它至少要滿足如下標準或因素：第一，確有獨特性，與其他模式不同，且有制度性創見。或者說，一個所謂模式，必須在制度上有創新，而不能是原有制度實踐的一個總結和說明，比如，近年來推行的“權力清單模式”，只是規范權力、制約權力的一個實踐，遏制政府權力的濫權、越權、特權和行政恣意妄為，這是在向現代法治社會的主流靠近，沒有什么值得書寫的模式特質。第二，可復制性。亦即所謂的模式應該能夠被模仿，具有穩定性和擴散性，而不僅僅是地方性的實踐特點。換言之，它必須解決或回答所謂“復制困境”的一些問題“要復制的核心創新是什么？它的首要部分是什么？它在新環境中是否有效？它什么時候可以開始傳播？要怎樣才能再次重現首創者的成功？”①第三，被認可的制度化。制度化的要素包括價值、規范、程序、結構形態以及貫穿其中的制度邏輯關系，等等。進一步講，制度化的具體過程大概如此：其一，確立共同價值觀。也就是，促使群體與組織的成員樹立一致的價值取向，建立規范體系，加強個人對組織的認同，并將其人格融合于組織之中，以增強群體的凝聚力。其二，制定規范。共同的價值觀需要有規范來支持。根據共同的價值需要而制定的規范，把人們的行為納入相同的固定模式之中，它注重的是標準的普遍性而不是特殊性。其三，建立機構。規范的實施要由組織機構保證，制度化過程也是組織機構建立和健全的過程。

用上述的所謂模式因素去衡量今天的地方政府創新，基本都不能稱之為模式，稱之為實踐案例，倒不勉強。多年來，許多所謂的基層治理創新模式，歸納起來，有這樣幾類：

第一，發揮現行制度的功能，讓這些制度有效運行起來。比如，“政社互動模式”(江蘇)要達到兩個目標，一個是使基層政府與基層群眾自治組織有效銜接起來，一個是“激活基層群眾自治組織”。這不是什么創新之舉，與各地基層治理的實踐做法沒有多大差異性，只是要使無效的制度發揮本該發揮的功能和作用，只是地方政府積極行政的實踐而已。從另一個方面說，這種做法實際上隱含著使基層政府對基層群眾自治組織的干預和介入制度化的傾向。諸如此類的做法還有所謂的“四議兩公開模式”(河南)的基層群眾自治組織實踐，這個做法是針對兩委(村黨支部和村委會)關系存在的問題，直接將基層群眾自治組織置于黨組織的領導之下。這也不是什么創新或模式，只是保證黨的絕對領導地位的一貫做法，而且，從村民自治的立場看，不是什么創新行為。

第二，適應社會變化，完善現行制度。比如，基層政府為了使民眾的意見能夠反映在基層政府的決策及其執行過程當中，而擴大基層民眾參與的創新舉措，諸如溫嶺的“民主懇談會”，就是地方人大擴大政策民意基礎之舉。人大本來就是一個民意代表機構，但實際上，人大并沒有實質性的法權地位，一直以來，它的作用是儀式性和無所作為。讓一個“沉睡的制度”(樂清市人大干部的說法)運行起來，這并沒有值得書寫的模式意義。再如所謂“參與式預算”，是讓一些代表性不足的民眾參與進來，以宣示政府預算廣納民意之義，這也是儀式性大于實質性的做法，各地在這方面也有不同程度的實踐，但沒有像樂清等地將其指稱為模式。

第三，“制造”制度化問題，亦即輕視或者繞過原有制度或組織原則，試圖建立一個新制度或組織，謂之模式。比如，在干部選任制度或基層群眾選舉制度上的實踐，諸如所謂“鄉鎮長直選”。一級政府首長由基層民眾直接選舉產生，相對于缺乏社會基礎的原有制度來說，這無疑具有創新價值和巨大的民主進步意義，但這個創新舉措與現行政治體制“黨管干部”原則存在無法克服的內在矛盾和張力，因此，注定了它只能是一個短命的實踐，而不能成為模式。再如所謂“四議兩公開”(河南)模式以及這個模式的其他變異如“4+2+2”(漢中、安陽等地)模式——就是在“四議兩公開”的基礎上又增加了兩項監督職能，即決議監督和理財監督職能。在基層群眾自治組織的選舉方面，要選出有民意基礎的、真正為村民服務的人，但卻是在架空自治(通過四個會議，黨支部的意志便凌駕于村委會之上)的原則環節做文章，同時又沒能在其他制度如民主管理和民主監督等方面進行制度化創新，結果也難有作為。

沒有能夠制度化的模式，但有豐富多樣的實踐，需要去總結和說明，這正是基層治理所謂創新的制度變革意義所在。比如，行之多年的基層群眾自治組織，并沒有在民主的意義上完善起來，一方面，是體制上的原因，諸如兩委(村委會與村黨支部)的關系，農民自主權的不完全，監督機制形式化；另一方面，農村社會結構發生了很大的變化，在村的農民與外出的農民，各地的人口比例關系和社會變遷程度都有很大的差異性，也就是說，農村的現實狀況對村民自治產生了很大的實質性影響。在這里，至少有三個實踐問題需要做出創新和變革：第一，落實村民自治權，并把來自外部力量的干預明確在法治規范基礎上。第二，鄉村社會未來發展涉及很多結構性的問題，比如城鄉二元分治、歧視性的社會保障體制、混亂的土地制度，等等。這些都是需要在實踐當中不斷地探索和解決的基本問題。第三，城鎮化對農民的生產和生活方式帶來哪些嚴重的影響，以至于這些影響，或者使農村真正得到復興，或者使農民被徹底邊緣化，或者使農民消融在城鎮化的進程當中。事實上，上述情況差不多都有現行制度支持，比較復雜的情況是，要么制度沒有得到實質性的落實，要么政策的不確定性造成發展不能持續，要么有待于新的制度安排的跟進，等等。因此，面對這樣一個豐富多樣的實踐，更需要的是在經驗積累上去推進變革，進而把成熟的穩定的經驗和實踐總結和完善起來，并推進其制度化。

從一個總體性社會向多元社會的變遷過程中，基層治理創新不是把一些中間狀態急于固定化或模式化。事實上，基層治理實踐的意義集中在調適和創新兩個方面：調適是應對不斷變化的社會狀況做出政策上的調整，以適應政策形成和執行的變革需要；創新就是針對體制機制方面所存在的問題，探索解決的方法和途徑，并把那些證明具有穩定性、有效性的成功實踐經驗固定化，進入正式政策和法律體系當中。在調適和創新中，基層政府應該扮演一個有意識地引導和控制社會內部角色分化和組織復雜性加劇的社會后果的角色功能，在這個意義上講，實踐創新遠比不斷地進行制度化嘗試比如出籠模式之類的做法，來得更具本質意義。

換個角度講，從中國的基層治理實踐上看，沒那么容易就能確定或確認一個模式。因為中國的政策經常處于變化中(這大概是“文件政治”的常態)，地方實踐者努力找到政策的著力點，適應和跟上這種變化，然而，逐步明確的思路和逐漸顯現出結構特征的所謂“模式”，很可能會因“選擇性政策”和“選擇性執行”復雜情況的出現而停下腳步。這種治理體制的特點，有學者稱之為“反應性理政”，其特點是“執政模式不固定，根據社會變遷做出反應，在穩固執政權的考量下，不斷適應社會的需要調整自身。當社會變動，比如社會結構發生變化、或者社會價值觀發生變化的時候，根據新的需要進行適應性的調整，改變自己和其他社會成分的關系。”②那么，在所謂“選擇性理政”下，實踐的意義比刻意建構某種模式，來得更靈活實用更具有制度變革的意義。換句話說，只要符合意識形態、原則和方向正確，基層政府就能在豐富的實踐活動中積累成功的治理經驗，不斷地確認下來，進入正式政策和法律體系當中，并成為無效制度的有效一部分或者證明舊制度無效而成為新制度變革的一部分。

二、兩個案例：實踐，模式

在這里，通過對兩個案例的考察，來辨識實踐和模式的區別在哪里以及兩者具有的不同制度變革意義。這兩個案例，一個地處不發達的西部地區——陜西漢中，一個地處發達的東部地區——深圳南山。之所以選這兩個案例，是考慮到不同經濟社會發展水平的地區具有不同的基層治理實踐，也就是說，是為了避免有意或無意地忽略地方性差異(這是中國基層治理的基本事實)而將不同地區的基層治理套進一個所謂的通用模式上。

漢中是欠發達地區，但隨著體制變遷和社會變遷，各種社會問題和矛盾日益凸顯并趨于尖銳化。政府的社會管理不得不面對一系列難題，尤其在收入分配、社會公平、就業保障、生態環境等方面的問題，表現得尤為突出。也就是說，漢中面對的治理問題是在經濟社會發展過程中不斷出現的問題，而且，漢中的治理方式特別具有所謂“反應性理政”的特點。制度上看，漢中基層的變化，在之前，基層治理結構解體之后，行之以村民自治制度，社會支配空間增大，但近些年來，隨著社會流動性增加，青壯勞力大量進城務工，農村社會結構發生了巨大變化。在當下的漢中農村，在村人員多是老幼，也就是說，農村的主體力量已不在村里，這帶來兩個顯著變化：一是失去社會主體力量的村民自治制度，其功能和作用不彰乃至于式微，也就是說，村民自治對基層政府治理變革來說并沒有帶來多大的動力或者說壓力；一是農村的制度性缺失日益凸顯出來，比如不完善的農村社會保障，在教育、醫療、衛生等方面，這些制度性缺失把農民推到非常不利和不公正的境地。面對這樣的農村現實，漢中基層治理的調整更多地表現在盡量提供必需的公共產品和扶危濟困的救濟方面，這方面的治理由行之多年的“項目制”(中央用“項目”的獎勵方式來引導、調動、激勵地方政府投入相應的“配套資金”來推動某一方面政策的實施)或“示范村”(類似計劃經濟時代樹立“典型”的做法)的財力支持方式進行，前者主要來自國家或上級政府，后者的資源渠道除了上級還有基層政府和地方企事業單位。也就是說，漢中基層治理的主體和權威結構沒有發生結構性的變化：一元化或單中心的行政權威治理，社會力量不能實質性地參與到鄉村治理當中，村民自治組織不能發揮應有的功能和作用，農民的權益不能得到制度性的保障。實際上，到目前為止，對這樣的權威治理結構并沒有產生來自社會的解構力量，或者說，并沒有出現自治性的社會組織或社會團體要求參與進基層治理當中的權利主張和利益訴求的組織化現象。簡言之，漢中基層治理面對的主要是“民生問題”——醫療、教育、衛生等公共服務方面，而不是“倒逼”的體制性變革問題，它的治理特點是，從經驗和實踐中發現問題并針對具體的問題做出改進或政策上的調適，并維持其治理結構在傳統的治理原則和制度功能范圍之內，而少有改變。

也就是說，漢中的治理結構和治理實踐為單中心權威所主導，貫穿其中的邏輯，是管理——自上而下行政權威主導，而不是治理——多元主體參與的共治方式。這個治理有如下特點：其一，單中心。行政權威貫徹在所有的治理領域包括基層群眾自治組織。實際上，這是現行體制因素作用的結果。黨組織的領導加上行政力量的牽制，社會自主空間不可能太大，民間社會組織還不能成為一個自主的力量參與到基層治理當中。其二，行政化。對社會支配空間的行政化，在支配性的行政權下，社會自治就不可能得到多大發展，這是民間社會組織不能得到更大發展的另一個原因。其三，政績化。針對社會矛盾和社會沖突，基層政府從政績立場出發，采取的不是協商和共治的方式，而是主要采用強制與物質交換的方式來維持一個穩定的基層經濟社會秩序。

概括地講，漢中的政治經濟社會發展處在從一個“整體性的社會”轉變為一個“多樣化的社會”的過程當中，漢中基層治理的最大特點是它的實踐性。這樣的實踐是由問題引導的實踐，而主要不是制度方面的調適，而是政策調適的治理實踐。大致來說，典型的實踐做法有如下：第一，佛坪縣“行政下鄉”的做法。簡單地說，這是舊的治理思維和舊的治理方式，面對分散的小農，有效的治理只能是方方面面的管理和關懷，諸如，駐村干部監督行政任務的落實、村財鎮管、村黨支部的主導，這些就是當下基層治理的基本內容。第二，南鄭縣的黨政主導與社區參與形式。與其他地方比較，南鄭縣經濟社會發展快一點，但不平衡，有的地方社會利益比較多元和分散，有的地方與佛坪縣的發展水平差不多，根據不同的治理特點，用不同的方法，行政手段多一點，或者，平等協商多一點，但治理的核心主導力量是基層政府，社會力量的參與沒有太大意義。第三，漢臺區的鄉鎮主導的行政化與市場治理相結合的方式。這種治理方式不完全是那種科層命令體制的方式，也就是說，鄉鎮更多的是把村居視為一個經濟共同體，村居委會的作用更多地是個協調者，活躍的是村民經濟自助組織，關系比較順，像一種互助式市場化治理的關系。

上述基層治理做法，至少適應了當地經濟社會發展水平以及經濟分工的要求，也就是說，這種基層治理方式與社會變遷保持在一個基本平衡的狀態。正如此，漢中的基層治理具有突出的實踐性特點：其一，尋找利益聯結點。由于經濟發展帶來社會多樣性變化，利益要求的分散化，要求以往的治理方式適時做出調整與改變，在不同的社會利益主張中找到一個各方面都能接受的“共同利益”或利益聯結點，這就要適時調整政策，同時，在決策過程中吸收來自不同利益群體的意見。其二，對上級政策“因地制宜”或“選擇性執行”。針對地方的特點，對上級政策或原則做出必要的修正和改進或選擇性執行，基層政府有這樣的裁量空間，在這里，官僚制非人格化與行政人格化并行不悖，甚至互補。其三，有為而治。不無視社會矛盾和沖突，面對現實的復雜性，積極尋找解決之道，在實踐中，在經驗的不斷積累中，新的治理措施和方法也不斷完善起來。

與漢中基層治理實踐不同，深圳南山的基層治理表現為追求所謂“制度化”的一種傾向，并試圖以模式的方式把它固定化下來。這個社區治理模式就是所謂的“一核多元”—— “1+3+N”：“1”，即社區綜合黨委(總支)；“3”，即社區居民委員會、社區工作站、社區服務中心；“N”，即各類社區社會組織和駐轄區企事業單位。進一步講，所謂“一核多元”，就是以社區綜合黨委(總支)為核心，以社區居民委員會、社區工作站、社區服務中心三個主要主體為依托(所謂“三駕馬車”)，農城化股份公司、社區社會組織、業主委員會、物業管理公司、駐轄區企事業單位等多元主體密切配合，多元互動、多方參與、共建共享，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力。地方政府認為，這個社區治理模式具有“復制性”，而且認為這個模式就是“現代社區治理結構”，就是當下國家正在大力推動的社會治理現代化的多元民主治理模式。

那么，這個聲稱的模式與實際治理狀況是一回事嗎？實質上，這個社區治理模式只是傳統的單中心的基層治理結構的延續、鞏固和強化。社區綜合黨委，就是把社區黨組織資源整合起來，發揮組織力量，形成合力；社區居委會的作用，是協助區政府及街道辦事處在社區開展工作，負責組織居民開展便民利民、自助互助和志愿服務、群防群治和調解民間糾紛、制定居民公約、收集意見建議等活動。社區工作站，是區政府、區職能部門及街道辦事處的派出機構，名曰社區工作平臺，它的主要功能和作用，就是貫徹政府的政策和領導社區工作；社區服務中心，是提供社區服務的綜合平臺，由社會組織中標運營，負責政府資助或購買的社區助老、助殘、優撫人員、特定人群、婦女兒童及家庭、社區青少年等基本公共服務，以及社區居民融合、社區慈善、社區志愿等居民自助服務和便民利民的社區商業服務。概括地講，深圳南山社區治理具有“管理下的控制”與“控制下的管理”的基本特征。換言之，它面對多元化的社會做出策略性的政策調適，但它的管理原則和管理思維沒有做出相應的改變。所謂“三駕馬車”，就是工作站、居委會、社區服務中心，工作站是街道辦的派出機構，貫徹執行政府的行政任務，具有所謂“小政府”(當地政府對社區工作站的定位)的地位和特質；居委會不是自治單位，而是帶有監督和匯集民意的資政性質的組織。有的社區，居委會與工作站合在一起，成為工作站的附屬部分，有的社區，居委會有名無實；社區服務中心是為政府購買服務而市場化的結果。概括地講，深圳南山的所謂社區治理，就是行政權威主導的行政管理加上社會公共服務市場化，或者說，“一核多元”治理模式的本質是對社區所有權的控制和壟斷，所謂的多元參與管理，并不可能分散基層政府的權力，因此，它并不具備多少多元主體參與治理的現代特點，它構建的“管理縱向到底、橫向到邊的現代治理結構體系”，只不過是對過去管理體制的強化和鞏固而已。

也就是說，這個“一核多元”的社區治理模式，是傳統全能型治理模式的另一種翻版。其本質上是一元化或單中心管理，并且是一個看起來相當有效的管理，比如，徹底行政化的做法——工作站的覆蓋、把居委會變成一個匯集民意的意見機構，比如，借助公司化的現代管理方式，把社區居民進行組織化，等等。在實際運行中，這個模式因社區群體構成不同，其管理方式和組織形式也不同。大致有如下幾種管理形式：

一是因社區主體的力量和作用不同，治理方式也不同。在前海社區，工作站與居委會合一，業主委員會和物業公司作為主體力量發揮中堅作用。在這個治理結構里，居委會是名義上的自治組織，工作站則是行政主導力量，業主委員會和物業公司是協同力量，社區服務則采行由政府購買、社區服務中心來具體運作的市場化方式。

二是以城市化過程中出現的混合組織為主體的治理方式。比如西麗街道的新圍社區，它是由農城化股份公司發揮治理功能和作用的。農城化股份公司脫胎于村委會，在城鎮化過程中，村民因經營房產而積累了財富，由此變身為以股份分紅聯合起來的所謂農城化股份公司，其管理方式一直沿用的是村集體組織的組織架構，股份公司不僅按股分紅，是個營利組織，而且它還承擔轄區內的公共產品供給與公共服務，官辦與民辦混合，企業與社會不分，本質上是一種“企業辦社會”的傳統管理方式。

三是因居民所具有的同質性特點而實行的類似公司化的管理方式，比如深圳灣社區的“一平臺兩中心”的管理模式。所謂“一平臺兩中心”，是指社區綜合信息平臺、行政管理中心和社區服務中心，這個社區綜合服務體系，以項目委托、購買服務的方式交由專業社工機構、社會組織實施，開展社區服務和部分行政服務。在個社區管理中，社區居委會失去了功能和作用。

四是以黨政合一的方式來進行管理的模式，比如花果山社區，綜合黨委書記，黨委書記、居委會主任一人兼于一身，甚至將社區服務中心也置于黨政系統的完全掌控之下。而其他的社會組織只具有參與協調和志愿服務的性質，沒有自主性與獨立性。

2013年，是全面貫徹落實黨的十八大精神的開局之年，是實施“十二五”規劃承上啟下的重要一年，是為全面建成小康社會奠定堅實基礎的重要一年，也是我們經歷諸多重大考驗的一年。

五是建立所謂“格長制”，對全區進行網格化管理。區委政法委、區出租屋綜管辦建立完善“格長”相關管理制度，目前全區劃分為1372個網格，大部分社區工作人員下沉到網格，由格長統籌協調網格內各方資源，強化網格管理責任，實現工作重心下移和精細化管理。

六是以網格化管理加上滲透于社區及社會組織當中的所謂“社會領英”(地方官員的解釋是社會意見領袖和社會精英)人員為管理的主要方式。從觀察上看，所謂“社會領英”，名實不符，只是非主流社會群體的一些年長的、有威信的、有公益心的娛樂活動的召集人，他還有一個名字叫“社區專員”，這個名字是從香港或新加坡社區管理上搬用過來的，但只搬用了一個名稱而沒有實質意義。這些人的影響力在主流社會之外。

七是以黨政權力的社會動員方式來進行管理，這種方式就是傳統的“發動群眾”的方式，比如月亮灣社區對行業拖車協會的組織滲透做法。找到代理人，這個代理人是真正的“社會領英”，有威望和號召力，加上親緣、鄉緣、地緣等熟人社會關系，有能力擺平“烏合之眾”的訴求和異動妄為。具體做法是成立黨組織，進行動員和事前預防處置，與社區黨政權力建立密切互動關系。總之，上述有關“一核多元”模式的社區治理形式和方式貫徹其中的是黨政一元化或單中心治理理念和治理思維，它要達成的治理目標是虛構出來的符號意義和管制下的社會生活秩序。

事實上，在這個“一核多元”治理模式之下，有許多迫切需要通過實踐去解決的治理問題。工作站的存續問題、企業辦社會的未來發展問題、社會組織的參與制度渠道問題，等等。工作站的實質是街道辦的延伸機構，它存在的法理基礎是什么，誰來制約它，它與居委會是什么關系？在未來的多元民主治理結構中，它的角色功能是什么？企業辦社會的模式不可持續，農城化股份公司是治理結構的改造方向是什么？有自主性與促進性的社會組織嗎？如果有，它們通過什么制度渠道參與進社區治理中來？歸根結底，一核多元的社區治理模式(假如它是模式的話)要往哪里走？是不斷強化的單中心治理，還是向著多元主體參與的民主治理格局轉變？這一切都不確定，妄言模式，為時過早。

反過來講，如果深圳南山的“一核多元”社區治理是模式，那也是過去的單中心管理模式的翻新改造。客觀地講，南山現在的做法是豐富這種單中心管理模式，使這個模式具有更多的公共性特點，即便如此，那也是在實踐中，是過渡的中間狀態，也不足以將其上升為模式。換句話說，這個實踐還沒有可以總結歸納到理論或方法論的高度上。與別的地區比較，盡管南山已經從一個“整體性的社會”而轉變為一個“多樣化的社會”，但它的治理方式也沒有值得標榜的獨特性或差異性。中國地方治理的體制機制沒有本質上和結構上的差別，要模仿南山，也是模仿它的實踐特點，而不是什么結構或體系的獨特之處。再者，從一個高度一元化的單中心的權威治理一變而為多元的民主治理結構，這會涉及基本原則的改變和體制、結構的轉型，迫在眼前的是權威的減少，但此時發生的科層體制的抵制也是一股不容易削弱的力量。那么，這就決定了這個變遷過程是一個從上到下的體制、制度以及基本原則的重新闡釋和解構過程，在大的體制不變的情況下，這個所謂的治理創新，只是一些不觸及大體(政治體制)的“小動作”(如治理手段或治理方式上的新做法)而已。

歷史上看，權威一元化或單中心治理模式的最大特點就是將社會領域問題做政治化處理(多元民主治理或治理現代化形態，是政治領域與社會領域分離和分化)。深圳南山的“一核多元”社區治理模式，其治理思維是政治性的，治理方式是一元化的單中心行政權威主導方式。所謂“多元”，是對社會多元化的回應，表明的是容納民意之義；所謂“共治”，是協助政府管理的意思，表明的是行政化的協調分工管理關系。在這個治理模式中，居民只是政府提供的公共服務的消極消費者，聽任政府按照自己的想法提供公共產品和公共服務，然而，這樣做卻損害了居民和社區的信心和能力。也就是說，深圳南山模式的所謂“多元”，是指在社區治理當中明確不同利益群體訴求所在，而不是民主的多元主體治理中的公民，后者“富有積極能動精神的公民，還是表達自身利益、影響公共政策的有生力量，是參與社區決策的有機組成部分，更是與公共管理者一起提供社區公共服務的合作伙伴，他們用自己的行動承擔著個人在社區服務中的責任，由此，積極、主動的公民參與角色觀念逐步確立。”③簡言之，深圳南山的所謂“一核多元”的社區治理模式，就是單中心的科層治理輔之以市場化運作和社會管理協同，它的目標就是確立和強化黨政權威主導的以(全能主義意義上的)社區居民福祉為訴求的社會公共秩序。

三、地方性差異與基層治理實踐意義

對那些用政策語言或者學術性語言表述的所謂治理創新模式，不能信以為真。因為這類模式，很可能與實際治理情況和治理方式相去太遠，反過來說，關注的不應該是模式，而是基層實際治理的狀態。事實上，在模式和實踐之間，有各種標準或因素混在其中，比如，個人的、組織文化和挑戰的動力整合④，或者政治權衡、政績驅使、學術研究的實用化和功利取向，等等。也就是說，與其關注難以辨識的基層治理模式，不如關注基層治理踏踏實實的實踐活動，后者也許更具有制度變革的意義。

近些年來，受到國內政經大環境的鼓舞——比如對“中國模式”的“發現”，地方政府也紛紛推出或推廣基層治理創新模式，試圖把當下的基層治理狀態固定化，也就是把過渡性的東西或中間的狀況定型為相對穩定的模式，維持單中心的治理結構和治理現狀不變。究其緣由，大致如下：第一，從連篇累牘的地方政府創新實踐的宣示上看，地方執政者認為，改革開放30多年來，中國經濟發展取得的巨大成就，要歸功于中國制度的優越性，優越的制度不僅不應該變革，而且應該以千年不變的模式化方式固定下來。具體到基層治理實踐，那就是，良好的基層政制結構帶來了經濟繁榮和JDP的超常規增長——不管這個繁榮和增長惠及了什么群體和個人，而良好的制度就沒有做出變革的必要性，不僅如此，當下的基層治理結構恰好需要不斷地完善、鞏固和強化。第二，因襲和秉承過去的政治治理思維，來回應當下的社會多樣性發展現實，把多元主體參與治理的需求引導為加強單中心的權威主體地位，也就是說，圍繞一個政府行政權威核心，將多元利益群體和社會力量變成支持力量并行政化。第三，當下形成的既得利益結構與基層權威是一種共生關系，維持基本利益格局不變，以所謂的治理創新模式阻止要求社會變革的主張，將基本利益結構固定化。由上述“制度自信”所主導的基層政府治理創新，實質上就是不改革、不創新，所謂的基層治理創新模式，只是保持現行體制單中心治理結構不變的假模式。

同時，基層治理創新模式的不斷出籠與學術界的大力推動也有直接關系。多年來，許多學界人士極力促進地方政府創新，以期推動地方政府治理實現現代轉型。比如，“中國地方政府創新”(民間獎)評選活動，不斷地推出認為值得標榜的治理模式，目前參評項目達1700項之多。但頗有意味的是，此類模式的推動者似乎對結果也感到困惑和茫然，因為所謂的創新模式很少能夠上升到制度化的層面上。⑧這樣的政學聯動致力于地方政府創新的努力，現在還很難評價其得失，但從另一個方面講，這種熱衷于設計制度或模式，而不是從實踐的發展變化中，從經驗的不斷積累中，來推進地方政府改革的成功經驗進入正式政策和法律體系之中，實際上也是當前中國基層治理模式泛濫的源頭之一。

其實，在審視中國地方政府治理創新時，來自西方國家的治理經驗可以用來討論中國基層治理創新模式。從20世紀80年代開始，受政府失靈及財政危機的影響，治理理論開始在西方國家興起，同時地方政府的職能也開始發生一系列變化——“從地方政府轉向地方治理”，地方治理逐漸取代了傳統的政府統治。但是，對中國來說，在向著多元民主治理進行轉變之前，必須要搞清楚不同體制下的基本制度條件是什么，換言之，西方國家的基層治理是在一個分權的、結構分化的政治社會條件下展開的。與中國的權力集中的、結構單一的政治社會條件下發生的治理變革，非常不同。前者早已存在三種比較穩定的治理模式：(政府)科層治理模式、(公司)市場治理模式與(社會)社群治理模式；后者是政治一體化(黨政合一)的政府治理模式主導，其他兩種治理模式(市場治理模式與社群治理模式)——如果有的話，也基本從屬于政府治理體系之中，或者說，是政府治理的補充。學習西方治理(符合政治文明發展主流)，沒有問題，但從哪里學起，則關系甚大。同時，學習不是照搬，也做不到，因為歷史文化資源不同。在此，遵循一個符合人類歷史的主流進程及其基本的原則和價值，是形成多元民主治理的第一步。這就是，從法治原則學起，這個法治原則包括政府治理法治、市場治理法治和社會治理法治。但把法治原則付諸實踐，要有一個不斷的經驗積累和試錯的過程，而不是慌不擇路地急于把不成熟的實踐模式化。大致來說，應該從如下方面進行創造性的實踐活動：

一是由管制政府向服務政府轉變。成功地轉變取決于：1、由人治政府向法治政府轉變。規范權力，將權力置于法治的基礎之上。2、由權力政府向責任政府轉變。有責任的政府一定是有為的政府，有為的政府一定是把權力控制在為民服務而不是為掌權者服務的政府。3、政府職能的服務性質。政府的公共性就在于其服務性，反過來說，公共性不足的政府就不能維持長久。

二是由全能型政府向有限政府轉變。全能政府的一個初衷是，不讓民眾的福祉來自他者的給予，政府是東家，民眾要感恩政府，這是維持統治的合法性基礎條件。但全能政府有個無法克服的悖論：民眾永遠會要求政府提供更多、更好的公共服務，換言之，民眾永遠不能滿意政府的所作所為。

三是由單中心的一元權威治理向多中心的多元民主治理轉變。前提是，完成上述兩個方面的轉型，反過來說，如果沒有上述方面的改變，那么，多元民主治理的結構就不可能形成，就像深圳南山的所謂“一核多元”社區治理模式一樣，所有權都在政府手里，所謂的多元參與只是一個聲稱而已，與實際治理狀況無法達成共同治理局面，也因此，這樣的所謂模式，就沒有被復制或效仿的可能。并且，固守所謂的模式，就不可能有進取的實踐努力。鑒于上述，我們必須非常謹慎地對待所謂的基層治理創新模式，外域的示范是參照，但內在體制和機理上的變革，才具有實質性的意義。

上述就基層治理創新或從傳統治理向現代治理轉型所要遵循的一般邏輯和原則做出說明，這遠遠不夠，尤其對地方性差異巨大的中國來說。中國政治統治思維的內在精神是“大一統”，執政者、學者甚至一般民眾都有這個歷史文化情結，歷千年不衰。具體到政治實踐上，那就是試圖抹平差異性而尋求統一的模式，這種企圖就貫穿于當今基層治理的實踐之中。地方執政者有創造模式的情懷和動力，而且，為了放大政績，他們還要放眼全國，極力將他們的所謂模式向其他地區推廣。慣常的做法是：搞出模式是第一步，之后找學界來論證，搞出一個學術化的表述。接下來就是通過正式的和非正式的渠道去尋求上級或中央的政治和政策支持；最后通過各種宣傳手段，向其他地區推廣。但問題是，這種“一刀切”的做法，經常無疾而終，“在復制創新時太過盲從，或者提供資助的機構或首創者將范圍定義得太過狹隘，從而阻礙了創新的適應改造和繼續探索。復制涉及兩種因素：找到創新的真正核心，以及找出怎樣改造不具有創新性的物質以適應新環境”⑨原因也許不止于此，更可能的是，這類所謂的模式并沒有把地方性差異放在非常關鍵的擴散性考量上。

地方性差異是制約模式擴散性或可復制性的重要因素。中國地域遼闊，地方性差異很大，甚至相鄰不遠的兩個地區(比如村民自治制度的發源地廣西宜州地區)就存在地理、方言、風俗習慣、歷史文化傳統、制度文化等方面的巨大差異。就前文提到的衡量模式的幾個標準而言，目前的基層治理的所謂創新模式從擴散性上講，就大成問題。單從政治制度的同質性來看，模式好像可以放之四海而皆準，但它必然遇到的“復制困境”⑩——新環境中是否有效，這樣一個必須解決的問題。對這種情況，執政者想不到可以理解，學者想不到則難以理解。但無論哪種情況，都有一個需要解釋的問題：面對地方性差異，基層政府治理創新應該做什么？

實踐或者對實踐的不斷解釋和說明，倒是基層治理創新集中力量要去做的事情。事實上，基層政府治理創新模式，只是因應經濟社會的變化而不斷做出的政策調適和危機應對的實踐而已。在這個意義上講，基層治理的實踐就要從如下方面做出實在的努力：第一，在價值理念上，要轉變地方執政者的執政理念。起關鍵作用的是政績觀。靠制造模式獲得晉升，這是官員特別看重的仕途鋪路方式。若使執政者專注于改善地方治理狀況和治理環境，服務一方，那就要腳踏實地推動地方治理創新實踐活動，不必為彰顯政績而刻意制造模式，以擴大影響。第二，在行政實踐上，要從民眾福祉上來推進具體行政，要注重執政的社會基礎，一切以民眾的利益為旨歸，真正建構多元民主參與的治理現代化體系，擴大公民參與，讓公民團體有暢通的制度渠道參與到多元主體治理當中來。第三，在推動實踐經驗制度化上下工夫。對無效制度或阻礙治理實踐的舊制度，要敢于創新，并在總結實踐經驗的基礎上，將成熟的經驗進行制度化，進入正式政策和法律體系當中。第四，改變單中心治理結構，大力培育和發展社會組織的力量，并將那些具備自主性與促進性的社會組織納入到體制當中。第五，把現行制度比如基層群眾自治等落到實處，讓制度有效運行起來。事實上，能夠讓無效的現行制度比如地方人大、村居委會等真正發揮功能和作用，就是當今基層治理的最大創新點和最有價值的創新之處。

四、余論

到現在為止，我們討論的基層治理指的是政府治理，而不是市場治理或者社會治理。之所以如此，在中國，所謂政府治理就包含市場治理與社會治理的涵義。換句話說，在中國，政府是所有治理領域的支配力量，就是說，政府治理、市場治理與社會治理并沒有或者說還沒有形成界限明確、權利關系固定化的分屬領域。比如說，西方理論討論的政府治理，是指政府怎樣扮演好自身的角色功能，政府治理只是市場、社會等治理主體中的一方，但在中國，我們討論政府治理差不多就是在討論市場治理與社會治理，因為，中國的基層政府還是全能型的政府，它一直是權威性資源與配置性資源分配的中心，也就是說，政府在市場、社會領域仍然是支配性力量并具有決定性影響力。

這也是我們為什么一直在討論基層政府治理，以及基層政府在基層治理上發揮的決定性作用。在西方國家，對政府而言，至關重要的是不斷探索提升政府效能和提供優質公共產品和公共服務的創新機制；對中國基層政府而言，至關重要的是確立政府與市場、政府與社會的權利邊界和權利關系，因此，它所面對的治理問題更錯綜復雜，更需要實踐和多維度的創新，這些創新包括價值的、制度的、規范的、結構的，但是，它所有的實踐或創新無不是集中在政府與社會、政府與市場的權利關系領域當中。

因此，當下地方政府創新表現出急于找到和確認某種治理模式，尋求制度上的突破、尋求替代模式，這本身就大成問題。也就是說，現行體制的政治邏輯和制度原則不能改變，這注定了基層治理創新的局限，它最應該進行的是基層社會變革創新，卻因體制制約原因而難有作為，而它不斷制造出來的模式卻又不是值得標榜的經得起檢驗的模式。但是，地方經濟社會的發展壓力，地方官員的政績競賽動力，內外民意的反映，都要求地方政府必須做出回應，這種回應又集中在所謂的地方政府創新模式的片面追求上。

注釋

①④⑨⑩楊雪冬、陳雪蓮主編：《政府創新與政治發展》，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第246頁，第25-28頁，第247頁，第246-247頁。

②張靜：《中國治理尚無“模式”可言》，共識網2014-11-03，來源FT中文網。

③托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學出版社，2010年,第46頁。

⑤渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。

⑥汪衛華：《群眾運動與動員式治理：理解中國國家治理風格的新視角》，《上海交通大學學報》2014年第5期。

⑦黃宗智：《“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時代》2014年第5期。

⑧俞可平：《地方政府創新成功經驗應盡快上升為國家制度》，《21世紀經濟報道》2008年3月27日。

責任編輯 王敬堯

Discrimination on Creative Model of Grass-root Governance——Analysis Based on Comparing the East with the West in China

Zhou Qingzhi

(Institute of Political Science， Chinese Academy of Social Science， Beijing 100028)

The most important thing about the innovation of grass-root governance is practical experience，rather than so-called models manufactured by some people. The key is that almost all of the models are constrained in existing system，and not able to propel the existing system to a point where the model can be institutionalized, emulated and，most importantly，recognized. Hence，it is better to pay attention to varieties of grass-root practical experience rather than the models which can not be tested. The significance of this is that the method and direction can be found to improve governance from the accumulated experience. Besides，we cannot make creative adventure and fruitful institution change until we learn from practical experience. Otherwise，the so-called model we get is based on political manipulation or political performance competition rather than on long-term practical experience. As a result，it cannot play a role in promoting institution reform.

grass-root governance； model； practical experience； innovation

2014-12-19

國家社科基金項目“我國縣級政府公共產品供給的體制機制研究”(11ZZ006)；教育部新世紀優秀人才支持計劃“地方治理與社區發展”(NCET-12-0872)