走向總體性治理：村政的現狀與鄉村治理的走向

郎友興

(浙江大學 公共管理學院、地方政府與社會治理研究中心， 浙江 杭州 310027)

走向總體性治理：村政的現狀與鄉村治理的走向

郎友興

(浙江大學 公共管理學院、地方政府與社會治理研究中心， 浙江 杭州 310027)

中國鄉村治理存在諸多問題，其中基本的問題在于治理邏輯的多元性及碎片化。究其原因一個基本的缺陷在于缺乏總體性治理的思路，因而未來的走向應該是總體性治理?？傮w性治理意味著制度設計與建設的系統性、整體性、全面性、協同性，它是一種以鄉村居民為核心，以解決人民的生產、生活問題為宗旨的運作方式，這不但要靠地方政府基層鄉鎮政府的努力，需要政府各部門的通力合作，更需要農村社區、社會甚至市場力量的共同參與?？傮w性治理是中國農村學的一種新范式。

村莊政治; 村民自治; 碎片化治理; 鄉村治理; 總體性治理

盡管在中國近現代的革命歷史進程中農民是革命的主力軍，即使在改革開放年代里安徽農民分田包干都已經成為開啟了中國史詩般的改革開放的一個杠桿支點，但是，千千萬萬的農民歷來是政治塑造的對象；與此同時，政治變遷與發展中作為被動者的千千萬萬農民依然以各種方式、各種行為努力改變著自己的命運，從而推進了中國政治的演進。本文旨在對村莊治理方式的現狀作一個梳理，并在此基礎對其走向作一個分析。中國鄉村治理問題很多，并且原因是多方面的，但一個基本的缺陷在于缺乏總體性治理的思路，因此，未來的走向應該是總體性治理①。

200多年前美國聯邦黨人提出了現代國家治理體系建設中的一個根本性的挑戰：“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織。”②這個挑戰促使筆者開始了對中國鄉村作總體性治理的思考。

一、村政的現狀

研究村落必須關注國家政權的影響，研究國家與地方相互關系的變化。由此來分析的話， 1949年中華人民共和國成立以后的村莊政治可以分為三個演變階段。第一階段為新中國話語下的村莊政治，時間為建國初期，第二階段為人民公社制度話語下的村莊政治，它開起于人民公社體制的創制，第三階段為村民自治話語下的村莊政治，始于1970年代末的改革開放。發生于這三個階段中的變革都是亙古未有的，極為深刻的。

那么，中國農村政治的現狀如何？用一句話概括的話就是，村民自治進入瓶頸，面臨挑戰，諸多制度同時在構建，政治主體已經并將繼續分化與多元。

(一)村民自治處于發展的瓶頸中

經過三十余年的努力，村民自治在推動農村發展、維護基層穩定、保障農民權益、推進民主政治建設方面取得了巨大成就。但是，目前村民自治已進入發展的瓶頸期，“烏坎事件”揭示出村民自治功能的缺陷，反映出村民自治在制度設計和運行環境這兩大層面面臨嚴峻挑戰。

一方面是制度本身設計的問題。首先，二元權力結構下村兩委矛盾日益凸顯?！洞迕裎瘑T會組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》都明確將村黨支部界定為村各級組織和各項工作的領導核心，討論和決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題。這就將黨組織置于基層群眾性自治組織之上，實質上也賦予村黨支部“領導”村委會的權力，這與“自我管理、自我教育、自我服務”的自治精神是相沖突的。現實生活中，村兩委班子成員之間分庭抗禮、相互爭權從而導致村莊治理陷入癱瘓的例子時有發生。其二，在村委會與鄉鎮政府之間的關系上，村委會承擔了部分本該由政府負責的工作，成為一個“為政府服務”的機構。按照村組法的規定，鄉鎮政府與村委會之間是一種指導而非領導的關系。目前基層政權承擔著過多的政治、經濟和社會職能，而在政績考核標準的壓力之下，鄉鎮官員不得不將村委會變成執行其意志的抓手，通過強化對它的領導和控制以完成上級交辦的任務。而且農村稅費綜合改革尤其取消農業稅以后，村委會對鄉鎮政府的依附性進一步強化，政府財政成為村委會成員補貼的來源。其三是選舉過程中的賄選和宗族勢力干涉問題。經濟實力雄厚的候選人會通過請客送禮、派發現金等方式開展金錢攻勢，動員村民投自己的票。與此同時，同姓宗族在選舉過程中會結成利益共同體，把選票投給血緣關系較近的本姓宗族候選人，從而使那些規模較大的宗族在村莊政治生活中的地位和話語權不斷增強。此外，其他諸如候選人資格條件、委托投票、村民自治的權利救濟、村委會成員任期和離任經濟責任審計等制度也存在這樣或那樣的問題，使得村民自治難以發揮其應有的作用。

另一方面主要是制度運行環境快速變遷所帶來的挑戰，這主要體現在城市化和社會流動對村民自治造成嚴重沖擊。隨著城市化的加速推進，農村社會也從封閉靜止走向開放流動，一大批青壯年勞動力進城務工經商。謀生手段和機會的變化降低了村民參與村莊政治生活的意愿，使得民主選舉質量不高，民主管理陷入困境，民主決策難以實現，民主監督流于形式。當前社會對個人成功的評價標準主要看其經濟上的成就，實現自身經濟價值最大化便成為大多數人行為最主要的動機。而參加村莊政治生活，意味著必須放棄部分經濟活動，承擔一定的物質損失，如果這一損失大于參與村莊政治所獲的收益，那么不參與便成為農民的理性選擇。民主并非單純是一項政治制度，如果它無助于民眾自身福利的增進，那么人們參與的動機也會隨之減弱。更為重要的是，城市化和社會流動加速了村莊政治精英的流失，縮短了村民之間的博弈鏈條，降低了村民之間對于未來長期合作可能性的預期，削弱了村莊的社會信任水平，淡化了村莊共同體意識，使得村莊共同體面臨解體的風險。③

(二)諸多制度(機制)的同時性構建

1.撤鄉并村與新農村建設

新世紀以來，黨和政府把解決“三農問題”作為全部工作的重中之重，2005年黨的十六屆五中全會明確提出建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村這一重大戰略任務。新農村建設，就是要消除鄉村社會中的體制性障礙，推動鄉村社會再組織化，從而為鄉村社會的長遠發展打下基礎。

反觀歷史，鄉村社會的組織形式及其社會地位對鄉村權力結構的形成與運作至關重要， 而鄉村社會的組織化程度更是影響鄉村權力運行效能的關鍵因素④。因此，新農村建設的重要內容之一便是鄉村社會的再組織化。在基層，各地都把撤鄉并村作為新農村建設再組織化的一項重要內容。隨著城市的擴張，部分土地轉為建設用地，部分勞動力也轉而從事非農業活動，因而存在撤鄉并村的必要。通過撤鄉并村，可以減少管理成本，精簡人員，實現資源整合。但在實踐中，一些地方以下達指標的行政命令方式大規模撤鄉并村，工作開展過程中具有很強的隨意性，缺乏科學、詳細的長遠規劃，使得鎮村干部身處一個不確定的環境之中，難以有長期發展的考量。此外，從表面上看鄉鎮機構和干部有所減少，但如果政府職能轉換不到位，容易引發政府行為的不規范甚至是不作為。

通過拆遷，成為“新村”。比如2006年，山東推行“撤村改社區”計劃，用四年時間改造村莊334個；2009年，河北啟動了1000個村的新民居建設；2010年，重慶打算通過“三件衣服換五件衣服”，10年實現1000萬人“農轉非”。⑤但是，這種新農村建設被不少人所質疑?！叭绻迕駛儼岢隼系拇迩f到新的村莊集中居住，原來的村莊怎么辦？原來的村委會和村莊結構會發生什么變化？是否原來的村莊作為一個行政單位將被取消？如果原來的村莊繼續存在，但村里的土地被流轉出去了，原來的村委會將管理什么？特別是原來的村民現在已經與其他村的村民混合居住了，村委會如何對距離較遠的原來的村莊進行管理？村委會如何對承租了村里土地的農業企業產生影響？特別是如果一家企業承租了不同村莊的土地。簡而言之，在離開具體的村莊后，村民自治看上去將治理什么呢？”⑥新的農村居民點，“打破了世世代代聚族而居的熟人環境，打破了村落社會的組織結構，打破了傳統的村落文化，打破了傳統的生產生活方式，打破了熟人社會的秩序，打破了鄉村的穩定和諧。這樣的‘新村’未必就是農民心目中追求的‘新農村’”。⑦

2.農村社區建設

在政府層面，我國農村社區建設提出的時間比城市社區建設要稍晚一些。2003年開始農村社區建設思路初步形成及初步試點工作，這以2003年10月，中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，明確提出了加強“農村社區服務”、“農村社區保障”、“城鄉社區自我管理、自我服務”等方面的要求為標志。2006年開始農村社區建設戰略部署正式提出及試點擴大工作。其標志是2006年10月，中共十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》首次完整地提出了“農村社區建設”這一命題，并明確將城鄉社區建設作為構建社會主義和諧社會的一個重大戰略部署，提出要“全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。

農村社區建設是新時期鄉村治理轉型的必然結果與制度安排，目的在于推動城鄉社會的融合發展。自十六屆六中全會提出“積極開展農村社區建設”這一重大戰略部署后，各地按照地域相近、規模適度、群眾自愿、便于管理服務、優化資源配置的原則，積極探索農村社區建設，形成了以下幾種社區設置模式：

(1)“多村一社區”：按照地域相近、規模適度、集約配置公共資源的原則，把多個建制村規劃為一個社區，成立協調議事機構，以2-3公里、涵蓋5-6個村、輻射1500-2000戶居民為服務半徑建立社區服務中心，有效整合村鎮資源。但是諸如社區發展協調委員會一類的協調機構，增加了管理服務層，在一定程度上弱化了村委會的自治功能。

(2)“一村多社區”：以村民小組或自然村為單位設置社區，不改變其與建制村之間的關系。但該模式使得村委會資源無法得到有效整合，難以形成規模效應，存在后勁不足的問題。同時，由于過于依賴“五老”的奉獻精神，農村社區人才隊伍難以實現可持續發展。

(3)“一村一社區”：這是我國大多數農村開展社區建設的通常做法。以建制村為單位設置社區，由村兩委負責領導社區建設工作，在中心村建立社區服務中心，有的還在村民小組或自然村建立服務站或代辦點。在此基礎上將原“村民委員會”改為“社區村民委員會”。這種模式不增加管理成本和管理層，避免出現農村社區和村委會兩張皮的現象。

3.城鄉統籌與一體化

在改革開放以前，農村社會是一個缺乏流動性的社會，城鄉二元社會結構固化，農民基本上沒有離開所在村莊的可能。農村經濟體制改革使得農民從土地上解放出來，擁有了自由流動的權利。上世紀80年代以來，大量農村剩余勞動力在工業化和城市化的浪潮中從中西部流向東部，由農村流向城市，為推動中國經濟發展作出了不可磨滅的貢獻。但是，城鄉二元結構的存在，給社會整合帶來一系列挑戰和問題。外出的農民無法在流入地享受與城市居民同等優質的公共服務，甚至遭受歧視和排斥，無法融入城市社會，也無法建立起新的認同，由此形成雙重性人格：在收入方面向往城市和外地，在情感上更留戀鄉村和家鄉⑧。流動性使得部分農民工群體處于社會治理的“盲點”中，對社會秩序構成了挑戰。因此，統籌城鄉發展、促進城鄉一體化便成為對社會進行整合的不二選擇。

推動城鄉一體化，就是要統籌包括戶籍制度、土地制度、財政金融體制、醫療衛生體制、社會保障體制等方面的改革，切實做到工業反哺農業，城市支持鄉村。廣東、浙江等沿海發達地區已經在促進城鄉一體化方面進行了一些有益的探索和實踐。許多地方采取積分制制度實現外來人口的落戶，促進其融入城市生活，消除社會排斥，促進社會團結。并且推動資源要素尤其是公共資源配置向農村傾斜，構建以社區為平臺的新型基層公共服務體系，實現城鄉養老、醫療、教育等基本公共服務的均等化。

(三)農村政治行為主體：分化與多元

所謂政治分層，是指當人們與政治的關系成為一種穩定和重復的關系，且不同人之間存在著相當的差異，而這種差異由于社會的評價有著地位上的高低貴賤之分，那么人與人之間就形成了政治性的社會分層了。⑨農民的政治分層造成農村的社會分化。傳統社會的社會分層以土地、權力和聲望作為劃分標準，因而地主、宗族領袖、儒生和鄉紳便成為鄉村中的精英階層。新中國成立后，通過廣泛開展政治運動，構建“以階級斗爭為綱”的政治話語，社會分層以階級身份為基礎進行，其中黨員干部、貧下中農和“五類分子”在村莊政治中具有深厚的影響力。三十余年改革開放所帶來的一個顯著變化便是農村經濟社會結構的重大變革。1978年以后農村推行包產到戶的經濟體制改革，使得原有的一元化組織體系和意識形態逐漸趨于瓦解。市場經濟因素催生出農村深刻的經濟社會分化，行為主體也呈現出分化和多元的態勢。一部分農民由于其頭腦靈活、善于抓住政策機遇、具有冒險精神和運氣較好等原因，在外出務工經商或從事農業生產中先富起來，他們擁有更加豐富的資源，開始填補傳統精英影響力衰微后出現的村莊權力空白。而普通村民缺乏相應的資源，因而在政治參與中以主動或被動依附村莊精英的方式參與村莊政治。

實際生活中，不同村民群體間在知識水平、才能素質、物質資源和人脈關系上存在顯著差異，這使得他們在鄉村政治中發揮各自不同的作用。有學者根據村民在村莊治理中的參與程度、影響能力和發揮作用的具體方式，將鄉村階層分為普遍五大政治階層⑩。而近年來“富人治村”成為農村基層治理一道新的景觀，對村莊公共權力的運作產生了深遠的影響。

毫無疑問，“富人治村”在推動新農村建設和農民致富方面取得了一些成就，但它也對村莊政治構成嚴峻的挑戰。第一，“富人治村”固化了原有的經濟和政治分層，富人通過“以私濟公”，在使村民獲益的同時，壓抑了其政治參與的熱情，使其處于集體失語的狀態，或主動或被動地退出基層民主的舞臺。第二，富人在村莊中絕對權威的樹立，使得其可以按照個人意志建設和改造村莊，消解了村莊的公共性，使自我管理、自我教育和自我服務為主要內容的村民自治成為一席空話。第三，富人憑借村莊發展的實績，以農民階層代表的身份當選“兩代表一委員”，勢必會對黨和政府的三農政策走向產生持久而深遠的影響。

二、鄉村治理的基本問題

就是在這樣的村莊政治中存在著鄉村治理的諸多問題，基本的問題在于治理邏輯的多元性及碎片化，突出的表現或挑戰就是多發的群體性事件。

(一)鄉村治理的基本問題：治理邏輯的多元性及碎片化的情形

如果以村民自治為核心的鄉村治理機制來歸納與分析，那么，目前治理機制上存在著四個“沒有”的問題。第一，“四大民主”單兵推進，四條腿不全，并沒有形成一個自洽、自足的有機系統。從1987年試行到1998年正式實施的《村民委員會組織法》，規定村民自治包括四個民主(民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督)。民主選舉為先，農村的民主選舉逐漸規范，選舉更加透明，候選人提名過程更加民主，候選人之間的競爭也更加激烈。然而，民主的發展是不平衡的，大部分地方的民主選舉制度基本走上了制度化的軌道，但是，民主決策、民主管理和民主監督還停留在形式層面，現行的運行機制難以發揮作用。第二，村民自治沒有解決與黨的領導有機地聯結起來的問題?！皟晌徊嫒温殹焙痛逯魅吸h支部書記“一肩挑”的做法，表面上解決“兩委”的矛盾，但這是“去自治”的舉措，結果上看消減村民自治。第三，村民自治沒有與新農村建設有效地聯結起來。近十年來，中國農村一種特別的變化就是，地方治理的關注點已經從村民選舉和自治，轉移到新的村莊建設，即通過建設“新農村”將農民集中起來居住，以來達到節省農村土地的目的。第四，村民自治沒有與社區建設有機地結合起來。村民自治與社區建設各自為政，遵守著不同的治理邏輯與任務。

(二)突出的挑戰：群體性事件與農村的社會穩定及由此帶來的深刻的治理危機

20世紀90年代以來，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，改革進入深水區，一些深層次的矛盾和問題開始顯現，各類群體性事件時有發生。其中農村群體性事件在規模、強度和危害性上都呈現出逐漸擴大的趨勢。這嚴重影響了基層社會的政治穩定，在一定程度上已經成為關系中國社會未來發展走向的一個關鍵變量。

所謂農村群體性事件，是指以農民為主體的集體行動主要是由基層政府對農民的利益剝奪造成的，或者說是農民在現有的利益失衡的格局里的被迫的反應 。社會轉型期各種利益和階層分化，各階層間圍繞著利益展開博弈，導致各類社會矛盾日益凸顯。在農村社會，社會矛盾覆蓋方方面面，而在經濟利益上的沖突成為誘發群體性事件的主因。這突出地表現為貧富差距的拉大，強勢群體對弱勢群體利益的侵害，土地承包流轉、征地拆遷補償等問題。在政治上表現為在村委會選舉程序、村務公開、村干部貪污腐敗、農民利益訴求表達渠道不暢等矛盾。此外還有城鄉二元體制下農村公共產品供給不足和社會保障機制的缺失、農村生態環境污染等問題引發的矛盾。

在農村稅費改革、取消農業稅后，農民負擔不再成為“三農問題”的矛盾和焦點，而保持鄉村基層社會的穩定在中國獨特的政治運作邏輯下，成為一件足以影響全局的一件大事。因此，農村基層的綜合治理，取代之前的征收稅費和計劃生育，成為一項中心工作。而在中國現有的政治制度設計和政治運行邏輯下，農民上訪以及農村群體性事件的應對成為各級政府必須完成的必修課。

出于“維穩”一票否決制和官員升遷的考量，當前地方政府的執政邏輯是“發展是第一要務，穩定是第一責任，穩定壓倒一切”，奉行“不出事、不惹事”的思路，采取遇事不講原則的權宜性治理策略和遇問題消極不作為的“捂蓋子”之舉 。地方政府在制度安排上以矛盾糾紛化解為中心，寄希望于花錢買穩定，想方設法避免和掩蓋矛盾。表面上看矛盾似乎已經減少，但這只是暫時性的，矛盾被藏著掖著，隨時可能因為某個導火索而以更加劇烈、更加具有破壞性的方式爆發出來，造成民眾與政府的激烈對抗，并最終以政府的妥協換取息事寧人。

如此花錢買穩定的做法，給鄉村社會秩序帶來持久而深遠的破壞。一方面，它使得鄉村干部不敢做事。隨著市場經濟的發展，農民的個體意識、權利意識興起，利益格局也呈現出多元化的態勢。而村里涉及公共事務的決策不可能做到絕對公平，必然會觸動甚至損害某些特定群體的利益，從而引發少數人的上訪行為。而對于上級政府而言，“可以不做事，千萬別出事，一定不能出事”，必然會對村干部施壓，要求其改變原有決策。久而久之，村干部也就產生“不求有功但求無過”的政治心態，形成“遇到棘手矛盾繞著走”的習慣，盡可能甚至是無原則地滿足部分農民的要求。而對農民而言，也形成了一種“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的行為邏輯。另一方面，以謀取利益為目標的謀利型上訪行為會不斷涌現。以上訪謀生的“職業上訪戶”，周期性地到基層政府上訪，編造各種虛假事實上訪以謀取好處，且不拿到好處就賴著不走。而基層政府片面維穩的做法，使得這群少數人在村莊秩序中日益成為決定者和主導者。這毫無疑問會產生強烈的示范效應，鼓勵農民主動向基層政府施加壓力以謀取利益。這不僅違背了公平正義原則，也無形中破壞了農民對黨和政府的政治信任，損害了政府的權威和合法性，導致農村治理的諸多危機。

三、總體性治理：鄉村治理的新走向

造成中國鄉村治理諸種問題的原因是多方面的，但是，缺乏總體性治理的思路是重要的一個。因此，未來應該走向總體性治理才是。

(一)總體性治理的提出與意義：到了“總體性建構”的時代

總體性治理有兩個基本的意思。第一，是鄉村治理是國家治理現代化的重要一環，是國家治理體系的一個組成部分，與國家治理緊密關聯著。在中國，中國鄉村基層治理的重要性體現于基層治理事關國家的長治久安，因為基層治理是整個國家治理的基石，一個國家的治理，根本立足點在基層?；A不牢，地動山搖是也。有學者將其意義歸為三點：基層治理事關黨的執政合法性，基層治理事關民眾的民主能力和水平，基層治理事關民主政治的穩步發展?；鶎又卫頎顩r是國家治理能力的集中體現?；蛘哒f，國家治理體系和治理能力的有效程度，要通過基層治理的績效反映出來?！暗胤降膹团d不僅是地方政府主體性的增強， 更是地方治理的多元化。這些變化提高了集中體制的內部多樣化， 推動了整個國家的治理轉型”，“在某種意義上可以說， 只有地方治理改革成功， 才會有成功的國家治理轉型?！?事實上，在現代工業化、高度信息化和全球化的背景下，中國的村民自治不可能是完全意義上的原生態的自治，此外，村民自治也必須納入到國家宏觀治理體系的框架之中，作為國家治理體系的一個基礎環節發揮其作用。第二，鄉村自身的治理需要總體性的治理機制。本文主要討論的是后一個方面。

總體性治理是對于中國共產黨執政以來村治的三種模式的反省，一種治理模式的轉向，同時，對于中國農村研究來說，總體性治理是中國農村學的新范式。總體性治理和前三種治理模式最大區別就在于，它是一種以鄉村居民為核心，以解決人民的生產、生活問題為宗旨的運作方式，而前三種都是以解決政府自身的問題或利益為核心。正因為以鄉村居民為核心、解決人民的生產生活問題為宗旨，所以，不但要靠地方政府基層鄉鎮政府的努力，需要政府各部門的通力合作，更需要農村社區、社會甚至市場力量的共同參與，由此就必須要有鄉村治理的總體性運作。

(二)總體性建構中的三個面向

走向總體性治理，涉及主體、制度、環境、治理手段與技術等諸多方面或因素。圍繞總體性建構，重點放在三個面向。

第一，政治(政府)面向。

第二，管理面向。

這個面向要求中國鄉村治理主體協同、合作，動員并建立鄉村民間社會資源網絡。首先，要整合各個治理主體，形成一個治理的網絡。從總體性治理的角度來看，鄉村治理理應走出傳統的基于政府單一權力中心和權力單向度運行的模式，從多元主體合作共治的視界來探討公共事務管理的各種問題?？傮w性治理的運作牽涉到對政府各層級的整合、鄉鎮政府內部的整合以及政府與民間社會力量的整合。諸種力量與機制相互交織，相輔相成，共同承擔社會公共事務，促進、實現與維護鄉村社會的良治。其次，大眾參與和監督制度機制。某種意義上說，鄉村治理的核心是村民權利的實現。要實現村民權益，就要制約公共權力。這就要求農村居民有廣泛的參與與監督公共事務的渠道和機會。從“管理”到“治理”一個重要的轉變，就是改變過去政府的單一性，或者改變有其他主體的參與，但只是政府的補充之狀況。大眾參與是治理應有之義，“治理”本來就包括大眾在內的多元與平等的治理。而大眾參與一個重要的功能就是要監督在多元主體中依然強勢的政府這個主體。這一點無須多說。再次，充分地利用非正式制度在治理體系中的角色。根據新制度主義的解釋，制度有正式與非正式的兩類。在中華帝國的治理機制中，其核心為正式與非正式制度的同行并用，在強化嚴密官僚層級權威的同時，默許甚至鼓勵非正式制度的存在，發揮其在基層社會的作用。不過，非正式的制度、習慣盡管在鄉村治理過程中有其位置，但不是方向，更不是制度建設的重點。從現代化角度來看，制度化、規范化、程序化等正式化的建構才是治理體系現代化的方向。

第三，法制面向。

法制面主要的是在立法上將村民自治轉變為村自治?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(二〇一四年十月二十三日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)指出，“推進基層治理法治化。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層?！蹦壳按寮壗M織多樣并且機構繁多而重疊，一個小小的村莊有不少組織機構。主要有村黨支部、村民委員會、村經濟合作社、村務監督委員會(小組)、村民大會、村民代表大會、村婦聯、村總支，另外，還有與社區相關的社區組織、社區公共服務中心等。上面已經指出過村民自治的困境。這里需要重整村級組織，目標是將村民自治變為村自治。因為村民自治不算鄉村自治，只有變為村自治才算是鄉村自治。也只有這樣，作為自治組織的農村社區才是共同體意義的自治單位。這需要在法制方面著手，依法推進鄉村治理?！稕Q定》指出，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。”本著這樣的精神，本文作者認為首先并且重要的是在完善《村民委員會組織法》基礎上，推出《村自治法》，爾后將《村民委員會組織法》改成《村委會選舉法》。鑒于村莊發展的社區化趨勢，待條件成熟后，推出《鄉村社區自治法》。再推出《鄉村關系法》，具體確定鄉鎮與村莊的法律或法規的關系。

四、結語：在實踐中形成總體性治理

中國鄉村目前的現狀是，進程之多線條演進，主線為撤社建鄉實行村民自治，副線為新農村建設、農村社區建設和城鄉統籌、農村社會管理體制，但出現不少問題，所謂的被不少學者稱為“鄉村治理危機”。這種危機并非單一的，它表明農村社會出現深刻的問題，同時預示著中國鄉村治理處于一個十字路口之中。本文認為，“鄉村治理危機”是系統的、整體的，需要“總體性治理”方能有效地解決，并走出一條“良治”之路?！翱傮w性治理”的提出是對于中國共產黨執政以來村治的三種模式的反省，一種治理模式的轉向，同時，對于中國農村研究來說，總體性治理是中國農村學的新范式。

歸納起來，對于中國鄉村治理來說，總體性治理的意義與價值主要有：(1)表達并整合村莊治理中各種邏輯的偏好，解決碎片化的治理邏輯；(2)控制并消除非自治性因素尤其地方政府權力對于自治的控制或影響；(3)培養民主精神；(4)保障自治權利；(5)給農村民主發展以足夠大的空間。

注釋

①盡管存在著一些相似性或共同性的一面，但本文不采用“整體性治理”、“協同治理”、“協作治理”、“網絡化治理”、“合作共治”等概念而是使用“總體性治理”概念，主要的考慮有兩個方面，一是從方法論意義上使用，二是從反思性的角度思考鄉村治理。英文“Holistic Governance”在臺灣被譯為“全觀型治理”，我將以“總體性治理”對應于英文的“Holistic Governance”。

②漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務印書館，2004年，第3頁。

③熊易寒：《“半城市化”對中國鄉村民主的挑戰》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2012年第1期。

④曹海林：《鄉村權力結構的演變與新農村建設的再組織化》，《社會科學》2008年第3期。

⑤⑦劉奇：《城市化背景下的鄉村價值該如何定位》，中國鄉村發現網，http://www.zgxcfx.com/Article/50056.html(2014年12月 10日上網)。

⑥Rich Levy(賴堅立)：《中國村莊治理新挑戰》，《中國改革》2014年第6期。

⑧徐勇：《階級、集體、社區：國家對鄉村的社會整合》，《社會科學戰線》2012年第2期。

⑨毛壽龍：《政治社會學》，北京：中國社會科學出版社，2001年，第267頁。

⑩桂華、劉燕舞：《村莊政治分層：理解“富人治村”的視角——基于浙江甬村的政治社會學分析》，《中國研究》2009年秋季卷。

責任編輯 王敬堯

Towards Holistic Governance：The Status Quo of Village Politics and Governance Mechanism Evolution Trend in Rural China

Lang Youxing

(School of Public Affairs， Zhejiang University, Huangzhou 310027)

This article examines the status quo of village politics and then analyses the problems existing in rural governance， pointing out that there exists the phenomenon of fragmented governance in rural China. In view of the above-mentioned phenomenon，the article argues that only holistic governance can provide a solution to the fragmented governance. Holistic governance means the systematization，integrity，comprehensiveness，and cooperativity of governance in rural China，focusing on rural inhabitants with cooperation within governments and joint ventures among rural communities，society and market forces. Finally the article advocates three dimensions to build holistic governance mechanism.

village politics； villager self-governance； fragmented governance； rural governance； holistic governance

2014-12-16

國家社科基金重點項目“人民代表大會制度有效地運行機制創新研究”(13AZZ005)

本文曾在“中國農村村民自治與基層治理”學術研討會(南昌，2014年12月20-21日)上宣讀，感謝論文評論人和與會學者所作的富有建設性的評論。