中國公共安全防控脆性淺探

張宏偉,Meir Oren,彭心宇

·專家論壇|EXPERTS’ FORUM·

中國公共安全防控脆性淺探

張宏偉1,Meir Oren2,彭心宇1

中國目前在公共安全的防控方面存在脆性一面，主要表現在防控體系建設不完善、日常管理缺陷、國家投入不足，以及公眾意識薄弱等方面。筆者結合一些實際的公共安全案例，對比國內外的公共安全防控現狀，對我國防控脆性進行了探討。

公共安全事件；脆性；國際經驗

“公共安全事件”是發生損害不特定多人的生命、健康、重大公私財產及其他重大公私利益的安全事件。當今世界，公共安全事件頻發且有增多趨勢，全球每年因公共安全事件造成數百萬人的傷亡、幾千億美元的經濟損失，僅中國，每年因自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件等突發事件造成的人員傷亡超過百萬，經濟損失高達6500億元，占全國GDP的6%[1]，給廣大人民群眾帶來了嚴重的災害和威脅，嚴重影響經濟的發展和人類的幸福。

近年來，中國國內頻發一些“公共安全事件”，如地震和踩踏事件等，逐漸引起人們的重視，同時也暴露出中國公共安全防控工作的脆性一面，體現在以下幾個方面。

1 國家頂層設計存在缺陷

2013年11月12日中央國家安全委員會正式成立，但是其職能是負責情報、軍隊、外交、公安等的國家安全[2],國家公共安全不在此委員會職責范圍。目前中國在公共安全體系建設方面，尚無“國家公共安全委員會”的設計。

國家公共安全委員會的設立，在主要發達國家已經被廣泛采納，該委員會成為國家公共安全防控科學、高效的管理機構。其職能主要是：制定相關法律法規，制定和評估各種公共安全事件的應急預案、演練，整合各級國家機關和第三方資源，計劃、組織、領導、協調、改進所轄區域內公共安全問題全方位治理活動。美國在1979年建立了聯邦緊急事態管理局(Federal Emergency Management Agency，FEMA),標志著美國具有專職機構、專職人員從事公共安全管理的新行業成立。FEMA在處置及管理美國公共安全事件中起到了重要作用，如在“9·11”事件的應急響應中,較強的民眾公共安全意識、良好的組織管理體制、充足的應急資源、高效的指揮體系，以及種類齊全的專業救援隊伍是本次公共安全事件得到高效處置的有利保證。以色列設立了國家顧問委員會，針對公共安全事件的種類，設置了很多分支，如：針對自然災害的常規委員會，針對核、生物襲擊等特種突發事件的委員會。由于以色列特殊的歷史原因，其在公共安全的防治方面做得扎實有效，逐漸地演化為具有“軍民共建特色”的顧問委員會，對各類公共安全事件及突發性事件的應對處置、應急演練及評估，已具備非常成熟的經驗。

中國在公共安全防范領域的政府組織機構為國務院常務會議、國務院工作組、國務院相關突發公共事件應急指揮機構[3]。公共安全事件本身的復雜性和廣泛影響性，昭示公共安全問題的誘因是多元復雜的，對公共安全事件防控應采取多元化、全方位的治理方案。單純依靠國家機關、政府機構的力量，而不能整合各種社會資源，則實現不了多元化、全方位防控的目標，日常公共安全的管理方面也會漏洞百出，受到危害的不僅僅是廣大群眾，社會的穩定也將受到嚴重影響。

2 國家公共安全的組織機構日常管理有所懈怠

雖說中國未設立專門的委員會來對國家公共安全事件進行管理，但是目前的管理組織機構已制定了相應的政策及法規來確保國家公共安全，如公安部令第61號《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》；突發公共衛生事件應急法《突發公共衛生事件應急條例》；破壞性地震應急法《破壞性地震應急條例》；核電事故應急法《核電廠核事故應急條例和處理規定》；防洪防汛應急法《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國防汛條例》；森林防火應急法《森林防火條例》；氣象災害應急法《中華人民共和國氣象法》等。然而，這些法律法規似乎只有在發生公共安全事故后，才能發揮效力，比如：“上海12·31事件”共處分11位相關責任人。另外，中國設有各種各樣的公共安全事件應急預案，有總體預案《國家突發公共事件總體應急預案》，也有專項預案、地方預案，但是這些預案的制定、演練、評估是否到位，是否符合當地的實際情況，需要進一步驗證。

2009年12月7日21時10分，湘鄉市私立育才中學晚自習下課之際，學生們在下樓梯的過程中，一學生跌倒，驟然引發擁擠，造成8人死亡、26人受傷；2014年9月26日14時30分，昆明市明通小學發生踩踏事件，事故造成6人死亡、26人受傷：這些都是慘痛的教訓。這些突發公共安全事件在初見苗頭的時候，國家公共安全管理者們未按照預案進行及時防控，而是等到事件嚴重化，才認識到問題的嚴重性。由此可看出中國公共安全防控管理方面存在很大的疏忽和漏洞。

筆者現將以色列對于公共安全的預防和日常管理情況進行簡介。以色列有規定：未進行備案的所有集會均不允許進行。兒童節當天，在游樂場所、兒童樂園短時間內會出現大量兒童。于是節前，這些游樂場所向當地的應急管理委員會進行備案，隨后委員會將對這些場所采取不同的預防措施，協調警力、志愿者及以色列紅大衛盾會(Magen David Adom，MDA)急救中心等相關人員進行防控(圖1)。

圖1 以色列納塔尼亞(Natanya)MDA救護中心內的急救車檢測系統

圖中方框內有6輛紅色標記的車輛在同一地區周圍出現，將在兒童節兒童聚集區執行救護防備任務凡事預則立，不預則廢。以色列是這樣，美國等西方發達國家也是如此。2013年4月15日14點50分，波士頓馬拉松爆炸案，造成3人死亡，260多人受傷，執法機構和緊急醫療服務(emergency medical service，EMS)人員迅速集結到達現場。在幾分鐘內，救護車將接收到的嚴重致命傷傷員轉送至最近的醫院。事發時，現場已經部署了大量警力、安全人員及醫療急救人員。對此事件Lancet評述如下：“這些嫻熟的預案無疑為最大程度地降低傷亡做出了巨大貢獻”[4]，當然這些預案不僅僅包括事發時的防控措施，還包括整個救治過程中的應急響應，才使這次爆炸導致的病死率降低至1%。又如2015年2月21日凌晨迪拜的大火事件，一棟高達336 m的公寓樓突發火災，蔓延至多個樓層，火情在持續大約3 h后被撲滅，令人驚訝的是，最終統計結果顯示，容納有2000人的大樓發生火災，居然“零傷亡”。不禁聯想起1994年新疆克拉瑪依大火事件，火災造成325人死亡，132人受傷的慘劇，死者中288人是學生，另外37人包括老師、家長和工作人員。據文獻[5]顯示，人均GDP達到1000～3000美元時,往往是各類公共安全事件的高發期，而我國正處于經濟持續高速增長、城市化進程加速發展時期,近年來頻發的各類安全事故也印證了這一經驗數據。因此，國家和政府層面需要認真思考和對待目前國家的公共安全形勢，因地制宜制定各類應急預案，腳踏實地進行評估、審核。

3 國家對公共安全事件的防控物資儲備欠缺

不管是哪種公共安全事件，其防控均需要大量的物資儲備和科學、可持續的管理，防控的目的是保證公民的生命財產安全，生命始終放在第一位，因此，醫療系統在此過程中顯得尤為重要。然而，縱觀中國各醫療機構，很少有醫院能清楚地認識到自身的救治能力，或已經根據自身的救治能力，完善了應急物資的儲備及管理工作。應急物資的儲備需要國家和政府的大力支持，尤其是資金的注入。一線城市公共安全事件的應對能力相對較強，這與其醫療資源及資金投入有很大關系，但是對一些相對不發達的城市，日常急救設備尚相對落后和不足，尤其是應對突發公共安全事件時。

圖1中有6輛在兒童聚集區待命的救護車，其中一輛為物資儲備車，其搭載了充足的醫療救援物資，包括急救包、擔架、簡易手術器械甚至防彈衣等(圖2)。以色列的醫院根據自身的救治能力配備救援物資，并進行物資倉庫管理，每年政府會對這些物資進行檢查和更新，另設有專門的倉庫保管員，以保證每種物資均處于待命狀態。對于醫療應急物資的投入和使用，應該納入國家級戰略高度。美國自“9·11”事件以來，逐漸加大了戰略物資的投入(表1)[5]，國家戰略儲備所提供的物資包括：藥材、制劑、設備、儀器、生化疫苗等，范圍廣、品種全、數量足，為各種國家公共安全事件提供了充足的醫療物資保障。

中國國家物資儲備局自1953年1月29日成立以來，取得了輝煌成績，但是時代在變遷，社會在發展，任務也因而更加艱巨，因此，完善中國的應急物資儲備對于國計民生和國防具有重要戰略意義。

圖2 以色列MDA物資儲備車內部配置

表1 1999—2008年美國國家戰略儲備獲得經費情況

4 群眾公共安全意識極其薄弱

在美國“9·11”事件和迪拜大火事件發生時，人群都沿著逃生通道有條不紊地快速撤離，但是縱觀中國踩踏事件、火災事件的現場情形，可以用一個字概括，那就是“亂”。由于沒有類似經歷或預先演練，極易引起場面失控，進而導致更大的人員傷亡。因此，中國還應不斷加強公共安全意識的教育和培訓。

理性的公共安全意識是一種寶貴的精神財富，也是公共安全管理的基礎，公民公共安全意識的強弱直接關系到政府公共安全管理的效果?！耙庾R形態決定上層建筑”，如果沒有強烈的公共安全意識，也不會有高效的公共安全防控行動。不論是在公共管理方面，還是公民公共安全意識方面，中國公眾的自救互救能力，相較于發達國家，都還很薄弱[6]。發達國家和地區特別注重安全知識的宣傳教育。從幼兒時期就開始通過書本、網絡、影視、各類宣傳冊、模擬演習、自身參與等方式向青少年兒童灌輸安全知識，教他們在面對各種災害時，如何進行自我保護和應對[7]。比如：日本將每年的9月1日設定為防災日，每年的這一天，從國家層面到社區層面，都會舉行全民參與的災害應急演習。在日本，絕大多數家庭都在家里存放了礦泉水、壓縮餅干、急救包等自救物品及設備，在災難發生時可最大程度地提高其災后生存率。再如：以色列的MDA救護中心負責其周圍社區群眾的日常急救及培訓，并且定期舉辦培訓班，爭取百分之百的培訓率。

2015年2月22日14時42分，新疆塔城地區沙灣縣東灣鎮(N44.1°、E85.7°)發生里氏5.0級地震，震源深度4000 m，距沙灣縣縣城24 km，沙灣縣城地震感強烈，烏魯木齊市、昌吉州、石河子市等地均有震感，但未造成人員傷亡。地震發生后，很多群眾都逃到了大街上，這說明民眾具備一定的逃生意識，但是數次突發災害事件，很少有人手里拿著逃生、自救物品和設備的。李新輝等[8]曾經對兵團全科醫師和社區護士崗位培訓班的200名學員進行問卷調查,調查內容包括對災難的認知及災前準備。調查結果顯示，防災準備方面，家庭成員都知道火災逃生路徑的家庭占54.0%，家中儲備了3 d用量的食物和瓶裝水的分別占22.8%和28.6%，43.4%的家庭備有急救箱等設備。緊急逃生時所攜帶物品前3位的是食物、水和藥物(88.9%),手機(86.2%),銀行存折和值錢的東西(82.5%)。從該項調查可以看出，民眾對逃生攜帶自救物品有一定的知曉率，但是付諸行動的卻很少。這反映出大眾心理的公共安全意識仍較淺薄，亟需強化，而意識的強化需要實實在在的行動，希望最高衛生行政部門能夠給予足夠的重視，通過演練、培訓強化公共安全意識，避免血的教訓。

國家公共安全的防控是一項重大課題，中國經歷了長時間和平時期的發展，因此，在公共安全防控方面的缺陷也逐漸顯現出來。作為普通大眾的一員，筆者感到中國政府正在努力改變目前公共安全的防控現狀，積極尋求合作和發展，已經將國家公共安全的建設提到了戰略發展的高度，同時更加重視公共安全科技平臺的建設，2012年國家印發了公共安全科技發展“十二五”專項規劃的通知，明確指出加強科技在提高中國公共安全防控中的重要作用和發展方向。

筆者認為，其他國家的防控體系建設不一定適合中國國情，因此，在借鑒他國經驗時需“吸其精華，去其糟粕”，建設中國特色的國家公共安全事件防控體系。

(1)國家層面：可借鑒發達國家的經驗，成立專業的國家公共安全事件防范委員會，根據安全事件的不同，設置不同的分委員會，并根據中國公共安全事件的特點，制定相應的政策法規和預案，遵循由上而下的原則，敦促地方委員會的公共安全事件防范體系建設及落實情況。

(2)地方層面：地方政府應認真貫徹和落實最高衛生行政部門制定國家公共安全事件防范的政策及指導方針；組織廣大人民群眾培訓和學習公共安全事件防范策略，強化大眾的防范意識。國家定期對地方政策落實情況進行監督和檢查，查漏補缺，使中國在和平時期的公共安全事件防范體系更加完善。

[1] 夏保成，張平吾.公共安全管理概論[M].北京：當代中國出版社，2011：155.

[2] 中國政府網.中共中央政治局研究決定中央國家安全委員會設置 [EB/OL].(2014-01-24)[2015-02-26].http://www.gov.cn/ldhd/2014-01/24/content_257501 1.htm.

[3] 安紅昌,顏 輝,劉麗紅.中美公共安全管理比較[J].中國安全科學學報,2007,17(10):81-84.

[4] Lancet editorial.Boston’s first-in-class first response[J].Lancet, 2013,381(9876):1432.

[5] 于雙平,姜曉舜,王松俊,等.美國的災害救援應急醫療物資國家戰略儲備[J].中國急救復蘇與災害醫學雜志,2008,3(4):228-238.

[6] 趙維良.發達國家公共安全意識培養及借鑒[J].黨政干部學刊,2012(2):72-74.

[7] David R, Samuel B, Raymond B.Public participation in natural hazard mitigation policy formation: Challenges for comprehensive planning [J].Environ Technol, 2003,46(5):733-754.

[8] 李新輝,楊京楠,喬麗娟,等.兵團社區醫護人員災難認知及家庭防災準備現狀調查分析[J].中國社會醫學雜志,2012,29(2):137-139.

(2015-01-26收稿 2015-02-28修回)

(責任編輯 羅發菊)

Elementary analysis on the vulnerability of prevention and control measures taken for public security in China

ZHANGHongwei1,MeirOren2,andPENGXinyu1.

1.DepartmentofGeneralSurgery,FirstAffiliatedHospital,SchoolofMedicine,ShiheziUniversity,XinjiangUygurAutonomousRegion,Shihezi832008,China; 2.HillelYaffeMedicalCenter,Hadera38100,Israel

PENGXinyu,E-mail:pengxinyu2000@sina.com;MEIROren，E-mail：oren@hy.health.gov.il

At present, there are vulnerable sides of prevention and control measures taken for public security in China, which mainly display in the imperfect prevention and control system construction, inadequate national input, lack of daily management, weak public awareness, etc. Combining with some practical public security cases and public security prevention and control of the status quo at home and abroad, the author discussed the vulnerability of public security prevention and control measures.

public security prevention and control；vulnerability；international experience

10.13919/j.issn.2095-6274.2015.04.001

張宏偉，博士研究生在讀，主治醫師， E-mail:zhw0108@163.com

1.832008，新疆維吾爾自治區石河子大學醫學院第一附屬醫院普外科；2.38100 Hadera, Hillel Yaffe Medical Center

彭心宇，E-mail：pengxinyu2000@sina.com; Meir Oren，E-mail：oren@hy.health.gov.il

R826.6；R459.4；R459.6