帕金森定律對央行分支行機構編制管理的啟示

張西娟

摘 要：本文使用帕金森定律對人民銀行分支機構人員設置進行分析，解釋了形成目前人員構成現狀的深層次原因，并提出從職能入手，明確機構職能與業務權限；從機構編制入手，嚴格控制機構編制；從崗位分類入手，完善人力資源管理體系等建議。

關鍵詞：帕金森定律；中央銀行；人事管理

人民銀行作為國務院組成部門，總行機構編制接受中央編辦管理，自主性相對較小。而分支行機構編制主要接受總行管理，自主性相對較大。由于機構、人員的自我膨脹是機構發展的一般規律，遵循帕金森定律，因此在中央機構編制管理從嚴從緊的要求下，如何有效抑制分支行機構擴張與人員膨脹的沖動，并同時提高機構運行效率與人力資源配置效率，是值得我們關注的課題。

一、帕金森定律是什么

英國歷史學家諾思古德·帕金森提出的“帕金森定律”是對官僚組織機構易發生，但又極難改進的近似病態的多種現象的描述，也可稱之為“官場病”、“組織麻痹病”、“大企業病”。帕金森闡述了機構人員膨脹的原因及后果：如果一名官員不稱職，可能有3條出路：第一是申請退職，把位子讓給能干的人；第二是讓一個能干的人來協助自己工作；第三是任用兩個水平比自己更低的人當助手。結果會是哪一種？失去權力的第一條路是決不可以的，第二條能干的人將來會成為自己的對手，所以只有第三條路最適宜。于是，兩個平庸的助手分擔了他的工作，他則高高在上發號施令；同樣的事情也會發生在助手身上。依此類推，行政機構像金字塔一樣不斷擴大，行政人員不斷膨脹，形成一個效率低下、相互扯皮、令人厭惡的體系。帕金森得出結論：在行政管理中，行政機構會像金字塔一樣不斷增多，行政人員會不斷膨脹，每個人都很忙，但組織效率越來越低下。

帕金森定律深刻揭示了行政權力擴張引發的人浮于事、效率低下的“官場病”。帕金森提出，在一個組織中，機構和人員的增加并不完全來自現實工作的需要，而是它自身的需要，有它自身的法則。管理活動本身會制造工作，增加人手而制造出功能重疊、相互扯皮的管理體系，從而使工作目標不明確、不緊湊，進而導致工作效率低下。這就是帕金森定律中最著名的闡述，概括為“雇員的數量和實際工作量之間根本不存在任何聯系”，也即是帕金森定律中的第一條“冗員增加原理”。“冗員增加原理”就是指組織官員數量增加與工作量增加很多情況下無關系，而是由兩個因素造成的，即每位官員都希望增加下屬而非對手（如投票），以及官員們彼此為對方制造工作（如行政審批、工商、稅務、審計等）。由于自上而下地增加下屬，不可避免地就會出現機構臃腫的龐大管理機構。由此帕金森還推斷，當帕金森定律發揮作用時，每年總得增加6%左右的相關人員，將導致行政機構和行政工作人員無限膨脹。

“帕金森定律”較好地解釋了，為什么政府機構在經歷一段發展之后總會形成機構龐雜、人員過多的局面，當政者不得不定期進行艱難的“減肥”工作，從而使政府機構精簡跳不出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

二、人民銀行分支行的帕金森現象

人民銀行對分支行機構編制一直堅持從嚴從緊的原則，與10年前銀監分設之初相比，分支行人員已大幅度壓縮，以此對照帕金森定律提出的“每年總得增加6%左右的相關人員”，人民銀行分支行并不存在明顯的帕金森現象。但如同帕金森所提到的，當一個組織只要出現“權力的危機感”，即既得權力的擁有者如果存在權力危機，為了不輕易讓渡自己的權力而增加下屬，那么就很容易產生帕金森定律中提出的機構臃腫、效率低下的困境。分析人民銀行分支行機構運行現狀會發現，這種“權力危機感”或多或少影響著分支行的機構運行效率。

（一）各項職能有向下延伸的趨勢

現行的中國人民銀行分支機構設置模式，是從高度集中的經濟管理體制沿襲而來的，具有明顯的集權分層組織特征，機構設置模式比較固定，主要依據行政區劃設置。在職能履行方面，從分行到縣支行，各級行具體職能描述的差異化并不明顯，大都按照所轄區域履行相同的職能，存在“上下一般粗、左右一個樣”的情況，因此，從分行到地市中心支行，每家行幾乎都能在下級行找到對口部門。同時，人民銀行的業務工作大都專業性比較強，需要全國一盤棋、政策一致、上下聯動。特別是近年來，隨著信息系統互聯，各項操作性業務專業化分工越來越細，都要求總行對分支行自上而下進行條條業務指導。而且受帕金森定律的影響，各部門都存在不斷向下擴張權力的內在利益驅動力，通過業務向下擴張，迫使下級行配備專門對口的機構（包括增設二級內設機構）和人員。

（二）各級分支行有機構擴張的傾向

公共選擇理論認為政府官僚是“理性人”，并致力于維護自身利益。吸引官僚在政府中任職并積極維護現狀的因素有薪金、辦公津貼、權力、社會地位等，這些因素一般隨著官僚機構級別、預算數量、權利范圍的增加而增加。因此，從公共選擇理論的角度看，官僚等代理人會盡力擴大其機構級別和規模或從事更多的管理活動，也即我們常說的“有為才有位”，人民銀行也毫不例外。依據現行的財務管理辦法，人民銀行分支行的財務費用與工資總額，都與機構、現有人員數有密切關系，這在一定程度上加速了分支行的逆向選擇，增加了各級機構、人員的膨脹趨勢：分支行只要有更多的機構和人員，就會有得到更多的財務費用和工資總額。在這樣的內在利益機制驅動下，分支行進入了“業務職能、權力擴張—要求增設機構、補充人員—進一步職能、權力擴張”的循環。

（三）部分內設部門有人員增加的沖動

人民銀行具有中央銀行和政府部門多重屬性，在一定程度上還具有企業的特性，但從管理者來說，大多仍然堅持著政府部門的慣性思維，并沒有形成人力成本、成本—收益等意識，人員“只進不出”和“只能上不能下”的慣性作用，導致了部分內設部門有不斷進行人員補充的沖動，以及增設機構、增加領導職數的需求。

三、人民銀行分支行應如何規避“帕金森定律”

從委托代理關系來看，總行（或上級行）作為委托人，分支行（或下級行）作為代理人，需要通過激發促進分支行有效履職來實現人民銀行整體目標。而根據帕金森定律，機構臃腫、人浮于事必然導致內部相互扯皮、機構運行效率低下。因此，要實現人民銀行的整體目標，必須通過明確職能、合理設置機構、完善人力資源管理體系，規范人民銀行內部機構運行，進而有效遏制帕金森定律帶來的不良影響。

（一）從職能入手，明確機構職能與業務權限

人民銀行全國各家分支行履職的基礎和環境千差萬別，地理位置、地方GDP、人口、行政區劃數、轄區地域大小、財政收支、金融機構數量等各有不同，與此相適應，職能定位也應該有所差別，但各級行習慣于做“全能型”分支行，沒有根據其所處的經濟金融環境、所擁有的人力資源、技術手段等保障條件找準自己的職能定位，找準工作重心。具體表現就是在實際工作中，不同區域都履行相同的職能。

為此，人民銀行應根據決策的需要和各項業務的特點進行逐層分權（而非簡單的向下授權），在人民銀行職能框架范圍內，根據各項業務工作的發展趨勢，結合各地區不同情況，明確界定各級行，尤其是基層行各項業務的職責范圍以及相應的權限，做到有所為、有所不為。上級行相對側重宏觀決策、宏觀調控，既把該做的事情做好，又能從過細的事務中解脫出來而實現“減肥瘦身”；下級行則側重強化執行，既做好本區域的重點工作，又避免應付上級行過多的職責延伸而不得不膨脹機構和增加人員。以廣州分行營管部為例，考慮到廣州分行營管部距離廣州分行地理位置相對較近，自2011年始，廣州分行營管部主要承擔面向廣州市的金融服務職能和分行操作性職能，其人事、財務、科技、保衛、黨務、后勤等由分行統一管理。這實際上是由“全能型”分支機構向“功能型”分支機構轉變的一次勇敢嘗試。經過幾年的實踐證明，廣州分行營管部在優化人力資源配置以及人、財、物集約化管理方面取得了較好的成效，也為人民銀行下一步調整分支行職能定位提供了新的思路。

（二）從機構編制入手，嚴格控制機構編制

機構編制是重要的執政資源，切實加強機構編制管理，嚴格控制機構編制增長是黨中央、國務院明確的一項長期任務，十八屆三中全會強調“嚴格控制機構編制，減少機構數量與領導職數，嚴格控制財政供養人員總量”。因此，嚴格控制機構編制是實現機構精簡高效的有效措施。但嚴格控制機構編制不是單純的機構撤銷、合并，或裁減人員。實際上，片面追求機構的撤銷合并或人員裁減，只會在政策寬松時，加速機構編制的反彈。嚴格控制機構編制的核心在于實現行政權力結構合理化和科學分配機關內部各層次、各部門之間權力的有效平衡。例如，2014年中央紀委在堅持內設機構、行政編制、領導職數總數“三不增”的前提下，通過內部資源優化整合，增加了執紀監督相關部門數量和直接從事紀檢監察業務工作人員數量，立足優化調配現有機構編制資源，盤活了機構編制存量，實現了向改革要編制、向管理要編制、向流程優化要編制、向提高效能要編制的改革目標。

人民銀行對分支行機構編制管理一直較為嚴格，通過出臺管理辦法，規定了較為嚴密的機構編制調整程序，強調了機構編制管理的制度剛性。為進一步杜絕“帕金森定律”的不良影響，人民銀行在機構編制管理方面堅持做到了以下三點：第一，對于設置機構的，必須分析機構存在的必要性、可行性，著重分析新設機構的履職成本（包括政治成本、經濟成本）、履職效益（包括經濟效益、社會效益），并與由上級行履行該項職責帶來的成本與創造的效益進行比較，通過“成本—效益杠桿”避免出現機構無限制膨脹的傾向。第二，對于增加人員的，一方面要通過分析現有人員結構做好人力資源的中長期需求與減員預測，另一方面要通過現有工作量科學測算短期人員緊缺情況，避免“雇員的數量和實際工作量之間不存在任何聯系”的情況出現。第三，對于撤銷機構的，必須分析機構撤銷的理由，職能的消失、轉移情況，機構撤銷后人員、財產、業務交接計劃，做到事出有因，避免為“政績”、“業績”撤銷機構，又快速反彈。

（三）從崗位分類入手，完善人力資源管理體系

人民銀行作為行政性、服務性、公益性機構，提供的服務是一種公共產品，其產出難以量化。同時，由于提供的服務與公共利益密切相關，為保證產出往往不計成本，因此人民銀行不同于一般盈利性企業，無法通過投入產出來衡量工作效率，只能通過工作過程的科學控制來達到提高機構運行效率的目的。而崗位分類是加強工作過程控制的基礎，也是人力資源科學管理的基礎性工作。崗位分類的主要理念是將人民銀行承擔的各項職能，科學分解成一個環環相扣的系統網絡，通過人力資源與具體崗位的科學組合，使崗位被直接賦予職業評價功能與價值導向功能。在崗位分類管理制度的框架內，行政管理色彩將進一步淡化，“因事設崗、以崗用人”的專業化需求將成為崗位確定和崗位任職的主導因素。崗位分類以職能履行為基礎，在一定程度上可以減緩冗員增加。

從短期來看，崗位分類雖然在短期內難以解決“能進不能出”的問題，但通過區分出操作保障崗位，通過簽訂聘用合同決定聘用時間、崗位職責等，可以在一些操作保障業務上，降低用人成本，使人員入口、出口更加順暢。從長期來看，崗位分類管理以有效履行中央銀行職能為目標，通過堅持“因事設崗、以崗用人”的選人用人機制，建立健全具有中央銀行特點的人力資源管理體系，這為人盡其才、才盡其用創造了條件，也可以有效避免“帕金森定律”中人為因素的干擾。

總而言之，帕金森定律揭示了機構龐雜、冗員增多、效率低下的癥結所在。要使帕金森定律在人民銀行分支行完全失效，減少“權力的危機感”對機構運行效率的影響，我們必須找準各級行的職能定位，積極推進機構的優化整合，完善符合中央銀行特點的人事制度，提高各級行員工的素質與覺悟，真正建立一個符合中國國情的高效運轉的中央銀行。

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The Enlightenment of Parkinsons Law to the Staffing Administration of

Branches of the Central Bank

ZHANG Xijuan

（The Peoples Bank of China， Beijing 100800）

Abstract：The paper uses Parkinsons law to analyze the staffing of branches of PBC， explains the deep reason of present situation of the formation of the personnel constitution， and puts forward such suggestions as clarifying the organization function and business popedom from the perspective of the functions， strictly controlling the recruitment from the perspective of the institution establishment and improving human resources management system from the perspective of the post classification and so on.

Keywords： Parkinsons law； central bank； personnel management

責任編輯、校對：楊振峰