創新創優政協民主監督完善反腐倡廉體系建設

◇文/朱德禮

中共中央印發的《建立健全教育制度監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《綱要》）明確指出：“支持和保證政協的民主監督。切實發揮人民政協通過提出建議和批評，對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員工作的監督作用。充分發揮政協特邀監督員在反腐倡廉中的作用。各級黨委和政府要認真傾聽政協、民主黨派和無黨派人士的批評和建議，自覺接受監督。認真辦理政協提案”。《綱要》將政協的民主監督明確納入懲治和預防腐敗體系，成為整個懲治和預防腐敗體系的重要組成部分，充分證明了政協的民主監督在反腐敗斗爭中的重要作用。

特別是民主監督是人民政協三大主要職能之一。政協章程指出:“民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。”中共十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，要求重點推進人民政協履行職能的制度化、規范化、程序化。習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的重要講話中強調，要加強人民政協民主監督，完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制。今年2月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》明確要求，政協全國委員會研究制定規范履行職能的具體意見。這些不僅為人民政協開展民主監督提供了遵循和原則，更是明確了加強政協民主監督的路徑、方法和具體內容。

新中國成立之后，尤其是中共十八大以來，人民政協認真行使自己的民主監督權利，民主監督工作緊扣大局更具針對性和實效性，對堅持中國特色社會主義道路、維護憲法和法律的權威、提高政府機關的工作效率、建設社會主義民主政治都起到了積極的作用，引起社會各界的積極反響，得到中共黨委和政府的有力支持。俞正聲主席在全國政協十二屆三次會議常委會工作報告中強調，要切實加強和改進民主監督，做到開展監督有計劃、有題目、有載體、有成效，圍繞中央決策部署和國家政策落實情況，組織具有監督性的履職活動。強化民主監督組織協調、知情反饋、溝通聯系等環節制度建設，提高監督實效。不難看出，為適應社會主義民主政治建設和人民政協事業發展需要，全國各級政協應把強化民主監督職能，作為全年工作的重點、開展工作的抓手，以民主監督的新

舉措，進一步豐富人民政協的履職實踐，助推社會主義協商民主建設，開拓人民政協工作的新局面。

《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（以下簡稱《意見》），對政協民主監督的性質、地位、內涵、形式、程序以及工作機制等方面，作了詳盡的表述，提出了新的更高的要求。作為各級人民政協，探索和加強民主監督，是加強社會主義民主文明政治建設的要求，也是推進政協自身工作的一個戰略性課題。民主監督作為人民政協的一項主要職能，對于促進社會主義民主政治建設具有獨特的作用。在新的形勢下，特別是中共中央政治局2015年6月26日就加強反腐倡廉法規制度建設的第二十四次集體學習，中共中央總書記習近平在主持學習時強調，我們黨長期執政，既具有巨大政治優勢，也面臨嚴峻挑戰，必須依靠黨的各級組織和人民的力量，不斷加強和改進黨的建設、管理、監督，努力形成系統完備的反腐倡廉法規制度體系。面臨當前反腐敗斗爭不斷深入發展的新形勢下，政協民主監督作用發揮得如何，直接體現出政協履職水平的高低。如何創新創優政協民主監督的舉措，促進系統完備的反腐倡廉法規制度體系的建設，提高民主監督實效，是推動政協工作全面上臺階的關鍵所在，也是各級政協組織孜孜不倦的追求所在，更是人民政協急需努力嘗試創新實踐的一個重要課題。因此，我們要按照習近平總書記的重要講話精神、政協章程和中共中央文件的規定，以改革的精神，創新的思維，把敢于監督與善于監督結合起來，不斷積極探索、創新、創優，實現民主監督制度化、規范化和程序化的有效途徑和具體形式及內容，加大政協民主監督力度，完善民主監督機制，保證民主監督效果。

近年來，各地政協組織在強化民主監督方面進行了有益的探索和嘗試，創新了民主監督的形式、方法及內容，并取得了一定成效，各級政協委員參與民主監督更具信心、更加自覺。但是也應該看到，作為人民政協三大職能之一的民主監督職能，雖然歷經了六十多年的發展，但是在工作層面，相對于政治協商和參政議政這兩項職能，民主監督一直是政協履職的軟肋和短板，是政協工作中一個較為薄弱的環節，在實踐中還需進一步完善。要做好新形勢下的民主監督工作，必須深入學習貫徹習近平總書記的重要講話精神，創新創優政協民主監督的舉措，促進系統完備的反腐倡廉法規制度體系建設。

一、全面準確把握政協民主監督的主要特點

政協民主監督是中國共產黨推進社會主義民主政治建設的有效嘗試之一。政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，既是我國政治體制中的重要環節，又是人民行使監督權力的重要形式。當前創新創優政協民主監督的舉措，必須按照《中共中央關于加強人民政協工作的意見》和習近平總書記的重要講話精神，應全面準確把握人民政協民主監督的主要特點。

第一，人民政協的民主監督是政治監督。人民政協的民主監督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。也就是說，它是政治體制和政治制度層面意義上的監督，其監督對象是國家機關及其工作人員，重點是“國家憲法、法律和法規的實施、重大方針政策的貫徹執行”，以及“人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”等，而不是對繁雜瑣碎的個案進行監督。因此，人民政協的民主監督只有著眼于大政方針貫徹落實，才能準確把握民主監督的政治性，使民主監督在服務大局中發揮作用。同時，人民政協的民主監督雖然是政協委員代表社會各界人民群眾進行的一種監督，但它又不同于群眾監督和輿論監督。群眾監督和輿論監督是自下而上的監督，而人民政協上達中央，下通社會各界，是一種自上而下和自下而上相結合的監督。因而，這種監督具有廣泛性和科學性。

第二，人民政協的民主監督是有序的監督。人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作的重要機構，它所進行的監督不是無組織的、隨意的、無序的監督，而是依據中共中央有關規定和政協章程，有組織、有領導、按一定程序和要求進行的監督。它或是通過政協全委會議、常委會議、專門委員會等例會形式進行監督，或是通過組織委員視察、調研等活動形式進行監督，或是通過委員提案、建議案、反映社情民意、發表意見、建議的形式進行監督，或是對政府部門組織開展民主評議、民主測評的形式進行監督等等。凡此種種，都表明人民政協的民主監督是有組織、有秩序的監督。

第三，人民政協的民主監督是交融性監督。從人民政協履行政治協商、民主監督、參政議政三項職能的關系看，雖然各有各的特定內涵，但它們又是緊密聯系、難以分割的有機整體。如政協召開各種例會，是政治協商的重要形式，但在會議上的發言和征集的提案、建議等，又是民主監督、參政議政的重要內容。又如組織委員開展調研視察，它既是民主監督的重要形式，又是政治協商的基礎。再如政協委員應邀參加政府部門和單位組織的有關會議和活動，以及在會上的發言，既是參政議政的重要形式，也是民主監督的重要方式。這些都表明民主監督是與政治協商、參政議政相互包涵、相互交融的，民主監督寓于政治協商和參政議政之中。

第四，人民政協的民主監督是建設性監督。人民政協是政治協商機構而非權力機構，不受部門利益局限，處于比較超脫的地位。因此，人民政協開展民主監督較少顧忌，敢講真話、講實話。政協委員來自各個界別，涉及面寬，聯系面廣，可以多方面、多角度、多層次反映社情民意。委員所提出的意見、建議或批評比較客觀、公正。這對中共黨委和政府實施科學決策和改進工作具有重要促進作用。同時，人民政協是由各黨派、各人民團體和社會各界比較優秀的人士組成，他們大多閱歷廣，知識豐富，專業性強，綜合素質高，他們提出的批評意見往往切中時弊，他們提出的建議往往具有真知灼見，這些無不具有建設性。

第五，人民政協的民主監督是擴大人民民主的監督。人民政協是中國人民愛國統一戰線的組織，它是由各黨派、各人民團體和各族各界人士的代表所組成，其構成的廣泛性，體現了它的民主性。人民政協的意見、建議，往往集中和反映了社會各階層、各方面和社會大多數人的呼聲和意愿，具有廣泛的民意基礎。人民政協民主監督的實質，就是擴大人民民主，廣開言路，集思廣益。從政協監督的方式來看，它不同于人大的法律監督，也不同于中共黨委、政府的權力監督，也有別于司法機關的司法監督，它不帶強制性，而是以提出建議、批評的形式，以平等協商、直言相諫等方式與被監督者進行溝通交流。因而，人民政協的民主監督更帶有民主的色彩、協商的色彩。

二、當前人民政協民主監督工作的現狀和存在的問題

近年來，隨著人民政協事業的快速發展，民主監督工作的制度化、程序化建設逐步推進，各級政協組織和政協委員針對黨和國家的方針政策、重要事務提出了許多重要的意見和建議，對黨和政府科學化、民主化決策，促進依法行政起到了重要作用。在履行民主監督職能的過程中還存在監督不夠完善、不夠到位的問題。當前，人民政協民主監督還程度不同地存在亟待解決主要問題：

(一)對民主監督缺乏準確的認識。一方面，一些地方黨政領導對人民政協的性質、地位和作用認識不到位，接受民主監督的自覺性不強，有的甚至認為政協的民主監督沒有“約束力”，是“軟監督”，“可聽可不聽”，認為政協民主監督“可有可無”，甚至是“沒事找事”， 對政協的民主監督采取應付的態度。另一方面，一些政協領導和委員自身思想認識不到位，認為民主監督“作用不大”、“說了白說”、“提了也白提”，缺乏熱情；“搞監督影響關系，得罪人”，與其說了得罪人，倒不如裝糊涂不監督。

（二）民主監督制度不健全。一是民主監督的制度建設不夠健全。對于人民政協民主監督具體的法律規定,至今仍然缺乏,尤其是目前政協民主監督僅僅在政協章程及有關文件上只有原則性體現,沒有配套的措施和必要的程序,政協開展活動，主要依據是《政協章程》。而《政協章程》是政協組織內部的組織規程和辦事規則，對組織以外沒有約束力?！稇椃ā分皇菍φf組織的性質作了原則性表述，但政協開展什么工作、達到什么目標、怎么開展工作，沒有相應的法律規范，缺乏法律上的依據。開展民主監督，在具體操作上存在較大的隨意性, 監督缺乏剛性和硬度，難以對監督對象產生實質性影響。二是民主監督的各種保障機制還不夠健全。有的地方政協委員的民主權利得不到保障,履行監督職責時受到不公正的對待。如有些政協委員被聘為監督員,因提出批評意見,其監督員資格便“自然消失”等等。所有這些都影響民主監督的有效開展。三是政協履職盡責的自我約束機制不嚴，如民主監督責任制、成效評估制、考核制、獎勵制度不健全。

（三）民主監督程序不完善，民主監督知情明政難，沒有真正建立起從知情、溝通到反饋的工作程序，在具體操作上存在一定的隨意性。雖然在制度層面上設計了諸如列席重要會議、定期通報情況、定期和不定期聽取匯報等。但多數是寫在紙上，說在口上，執行上可有可無，隨意性大而流于形式。比如，有的政協組織及政協委員缺乏必要的知情權，參與程度低，無從實施民主監督。有的政府部門對處理政協民主監督提出的意見、批評和建議，還缺乏具體工作細則和明確的工作程序，缺乏有效溝通和反饋措施，導致政協提出的意見或建議時常沒有回音，客觀上使民主監督往往流于形式。

（四）民主監督乏力。政協民主監督本身是一種非權力監督，而監督對象大都是實權在握的黨政機關和部門，民主監督以非權力對權力顯得軟弱無力，“說輕了不管用，說重了遭反彈”。監督存在“六多六少”現象，即監督一般事情多，監督重大事項少；監督基層單位多，監督領導單位少；事后監督的多，事前監督的少；監督中輕描淡寫的多，敢于較真的少；提出的建議多，提出的批評少；監督提出的問題多，問題解決的少等。

三、創新創優政協民主監督的舉措，促進系統完備的反腐倡廉法規制度體系建設的思路與對策

中共黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的中共黨中央把反腐倡廉作風建設擺在突出位置，大刀闊斧整治“四風”，從嚴治吏落實八項規定，堅定果敢地推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，深得黨心民心，讓人民真正看到了希望。前些時，全國政協召開常委會議，圍繞“深入落實八項規定精神，以優良的黨風政風帶動民風社風”建言獻策，這是本屆全國政協第一次討論政治性議題的專題議政性常委會議，在政治監督方面開了先例，對于地方政協更好地發揮職能作用，是有力的示范、促進和指導。因此，創新創優政協民主監督的舉措，促進系統完備的反腐倡廉法規制度體系建設，提出以下幾點建議：

（一）充分認識加強人民政協民主監督的重要意義。人民政協民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是發展我國社會主義協商民主的重要實現形式，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。它是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督。加強人民政協民主監督，有利于加強和改善中共黨的領導，有利于促進系統完備的反腐倡廉法規制度體系建設，有利于改進政府工作，有利于維護人民群眾利益，有利于促進經濟發展和社會和諧穩定。

重點是進一步提高對人民政協民主監督的認識，增強民主監督的責任感和使命感。一方面，各級中共黨委、政府要積極支持政協開展民主監督工作，切實把政協民主監督擺上重要議事日程，更加自覺地接受人民政協的民主監督，對政協委員提出的意見、建議和批評，要高度重視，認真辦理；對抵制和阻撓民主監督甚至打擊報復的行為，有關部門要嚴肅查處。另一方面，政協要適應新形勢新任務的要求，不斷提高政協委員的綜合素質，更加熟悉和把握民主監督的基本特點、主要內容和主要形式，提高監督的水平，以保證政協民主監督的順利實施。

（二）積極推進政協民主監督的法制化建設，在制度保障上要有新的機制。一是根據《中共中央關于加強人民政協工作的意見》的要求，制定出加強民主監督工作的具體制度，就民主監督的目標、范圍、內容、方式、程序提出可操作性的規范，把接受政協民主監督的情況作為檢驗各級黨政領導水平和執政能力的重要內容，作為考核黨政部門工作的重要依據。二是建立民主監督意見的落實反饋制度，完善意見征詢、辦理、回復、督查、采納落實等方面的具體措施。三是建立民主監督的運行制度，對知情環節、溝通環節、反饋環節等作出明確的可操作性規定，推進工作的有序運行。重大事項的專項監督、重點難點的重點督查、典型事例的個事監督。四是完善民主監督的保護機制，確保委員提出批評、發表不同意見的自由，保障委員的民主監督權利。民主監督最終要靠規范和制度作保證，必須積極推進履行民主監督職能的制度化、規范化和程序化。堅持背靠背調查研究、面對面交換意見、心貼心幫助整改、實打實民主評議的監督方式，確保民主監督工作有組織、按程序、講規范、有成效。

（三）創新創優政協民主監督的舉措。重點是提高民主監督的有效性、確保民主監督效果。首先政協要主動加強同各級黨委、政府有關部門及社會團體在民主監督方面的緊密配合,認真征求和聽取有關部門的意見、建議,揚長避短,優勢互補,有效地開展民主監督。人民政協開展民主監督，必須自覺做到與中共黨委同心、與政府合拍，切實做到監督不越位，幫忙不添亂。第二是擺正位置,選準角度,突出重點,注意方法。政協開展民主監督的內容廣泛,形式多樣,只有擺正位置,選準角度,突出重點,注意方法,才能取得好的效果。尤其是在民主監督過程中要注意選好議題，找準切入點。政協章程規定的監督內容是從整體上、宏觀上講的，在具體組織活動中必須選準角度，緊緊圍繞中共黨委、政府的中心工作，圍繞人民群眾反映強烈的熱點難點問題，圍繞黨政機關司法機關存在的突出問題，從全局出發，從小處入手，小中見大，舉一反三。同時應講求方法，增強協同性。人民政協既要敢于監督，更要善于監督。在具體活動中必須做到態度誠懇，思想耐心，講求方法，把握分寸。要通過主動聯系，加強溝通，爭取被監督對象的配合支持。有意見提批評，必須依據法律、政策，注重事實，做到言之有物，言之有據，言之有理，言之有度，就事論事，不戴帽子，不上綱上線，亂加分析，要使被監督對象心悅誠服，從而收到預期的效果。尤其是應借助外力，增強聯動性。要緊緊依靠中共黨委的重視，努力爭取政府的支持，這是政協民主監督能否有效推進的關鍵，真正做到監督不越位,幫忙不添亂。第三是注重調查研究,努力提高政協民主監督的水平和質量。政協要充分發揮其代表性強、聯系面廣、智力密集、位置比較超脫的優勢,認真分析研究改革發展過程中的熱點難點問題,廣開言路、廣辟渠道、多層次多方面地反映人民群眾的批評和意見,努力拿出高質量、可操作的對策來。第四是政協委員要內強素質、外樹形象。政協委員作為民主監督主體，在一定程度上，可以說監督效果的好壞直接取決于政協委員的素質。政協的民主監督屬于群眾性監督范疇。應該說是靠我們自身的真知灼見去監督。因此，作為監督主體的政協委員在民主監督過程中，要客觀公正，是非分明，不摻雜私心雜念，監督公開透明；態度要嚴肅認真，不敷衍，不走過場，樹立政協的威信。為此，要學習掌握必備的理論知識，不斷提高深入調查研究的能力和水平，不斷提高提出意見和建議的水平，既能準確、正確地提出問題，又能提出切實可行、可操作的改進措施或解決問題的方案。同時，還要敢于監督，善于監督。在監督中，既要有高度的社會責任感，又要顧全大局，與中共黨委、政府同心同向；既客觀公正，又機動靈活。政協委員只有以身作則,模范遵紀守法，遵守公共道德,做到自身正,才能理直氣壯地監督別人。俗話說得好，打鐵還需本身硬。

（四）探索、創新、創優政協民主監督的新形式和新途徑。當前要適應我國民主政治建設的新形勢、新特點、新要求，除對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員進行宏觀層面的監督之外，還要圍繞中共黨委、政府的中心工作，選擇社會關注、群眾關心、影響較大的熱點、難點問題，開展微觀層面的監督。在完善已有民主監督形式的基礎上，要積極探索民主監督與與黨內監督、法律監督、行政監督、輿論監督緊密結合，與政協常規工作緊密結合等新形式和新途徑。通過與輿論監督相結合，借助輿論監督的力量擴大政協民主監督的影響力；加強與人大的溝通和合作，通過聯合開展執法情況的調研視察，使政協的民主監督和人大的法律監督優勢互補，形成監督合力；加強與紀檢部門的監督相結合，聯合紀委、監察部門對有關問題開展專項調查視察，積極配合他們扎實開展行風評議工作，深化民主監督效果，使民主監督經?；?、專門化；加強與各民主黨派、工商聯和人民團體的溝通聯系，加強政協各專委會之間、各界別小組之間的工作聯動，加強各級政協的協作配合，統籌推進，提高民主監督的科學化水平。通過探索創新創優實踐，逐步形成民主監督與輿論監督、行政監督、司法監督、黨內監督和社會監督等相結合的監督體系，真正形成監督合力，發揮各種有效形式的互補作用。簡言之，創新創優政協民主監督的主要形式有：會議協商監督、專項集體民主監督、民主監督員監督、民主評議監督、提案監督、委員視察監督、反映社情民意監督、參加黨政部門組織的監督、聯合聯動監督和其他形式監督等。

（五）注重日常監督與重點監督相結合，突出重點監督，在解決好重點問題上下功夫。把關注群眾日常生活中的一般問題同關注經濟社會發展中的重大問題結合起來。對于微觀問題的監督，關鍵是發揮政協聯系廣泛的優勢，依靠各界委員反映群眾意見并使之經常化，做到隨時發現、隨時提出、隨時解決。而對宏觀問題的監督，關鍵是發揮政協民主監督作為一種高層次政治監督特有的影響力，有重點、有組織、有計劃地進行。民生問題無小事。政協就是要始終圍繞人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題和社會普遍關心的熱點、難點問題開展民主監督，反映人民群眾的訴求，促進問題的妥善解決。同時堅持把全局性的問題作為民主監督的重點，強化民主監督。就目前來說，在貫徹落實八項規定中存在什么突出問題，人民群眾了解最清楚，感受最真切。因此只有以人民群眾最關切的問題為導向，找準民主監督的發力點和著力點，政協的民主監督才有力量。同時在這場系統完備的反腐倡廉法規制度體系建設中，除了嚴厲懲治就是制度建設，我們要發揮政協人才庫、智囊團的優勢，在制度建設方面更多地思考，更多地建言。這些都是政協開展民主監督的重點。我們要充分運用好富有政協特色的監督手段，寓民主監督于經常性工作之中，努力做到群眾反映什么問題突出，我們監督的重點就跟進到哪里，我們監督的觸角就延伸到哪里，只有敢向問題“叫板”，群眾才會“叫好”。

習近平總書記提出的努力形成系統完備的反腐倡廉法規制度體系，是一個既有偉大的現實意義，又有深遠的歷史意義的系統工程。政協的民主監督只要認真學習和貫徹習近平總書記一系列重要講話精神，提高民主監督的針對性，增強準確性，敢于監督，善于監督，完全是大有可為也是大有作為的。當前就要針對貫徹落實八項規定開展民主監督，就要著眼于“不敢腐”“不想腐”“不能腐”的制度建設，牢牢抓住這些針對性問題，創新創優民主監督的舉措，既要突破眼界的局限，客觀真實掌握第一手材料，又要打破利益的藩籬，跳出各自群體看問題；還要積極營造一種大家愿意發表意見的環境、有序發表意見的條件，形成各種意見能夠得到充分反映并合理采納的機制，才能不斷提高民主監督的實效，促進系統完備的反腐倡廉法規制度體系的建設。