社保的窟窿，國資來填？

席志剛

近日，2015年全國社會保險基金預算公布。該預算顯示，剔除財政補貼后，2015年養老保險“虧空”將超過三千億元。“虧空”的窟窿怎么補，一時成為敏感且急迫的問題。

劃轉國有資產充實社保基金的方案，被視為為數不多的可選路徑。稍早前有媒體稱劃轉方案已經實施，但財政部與人社部雙雙澄清說，何時劃撥以及劃撥多少尚無定論，具體方案及實施細則仍在研究中。

博弈15年

“社保資金存在缺口早有預警，只是人口老齡化來得太快，使得社保資金暴露出更多問題，不僅僅是存在缺口。”國家發改委宏觀經濟研究院原副院長劉福垣告訴《中國新聞周刊》，劃轉國資到社保基金是15年前就有的制度設計，現在只是舊事重提。

1997年，國務院頒布《關于建立統一的城鎮企業職工基本養老保險制度的決定》。以1997年為界，此前參加工作的人視同繳費，他們的養老金由后來的繳費者負擔。如此，便形成了規模龐大的“空賬”。

中央政府顯然很清楚視同繳費群體造成的資金缺口，并在制度設計上作了安排。2000年，中國建立了全國社會保障基金，主要用于人口老齡化高峰時期養老保險等社會保障的補充調劑。

財政部財科所副所長白景明說，社會保障基金是養老金的“預備隊”，一旦后者出現缺口，社保基金就會頂上來。

社保基金資金的主要來源，一是中央財政的撥款，二是國有股的減轉持，三是彩票公益金，還有投資收益等。其中國有股減轉持是大頭，但在實踐中執行得并不好。在劉福垣看來，該制度設計在執行過程中遭遇各方利益掣肘，始終在討論階段，原地踏步。

2001年6月12日，國務院正式發布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》。其中第五條規定：凡國家擁有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股。但該方案僅施行了4個月，中國證監會就緊急叫停了上述第五條規定。

中投公司副董事長、總經理高西慶回憶說，社保基金成立后，通過國有股減轉持用以充實社保基金提了很多年，但響應寥寥，遂被擱置起來。

直至2005年全國社會保障基金理事會成立5周年時，在時任中國經濟體制改革研究會會長高尚全、國家稅務總局副局長許善達、財政部金融司副司長胡學好、社科院財貿所副所長高培勇、全國社保理事會理事長項懷誠等專家和官員的建議下，束之高閣的國資劃轉社保基金再度被提及，但后來亦不了了之。

2009年發布的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》規定，今后，凡國家擁有股份的股份有限公司在境內向公共投資者首次發行和增發股票時，均按照融資額的10%將國有股權劃撥給社保基金持有。

官方數據顯示，截至2011年末，國有股份累計劃撥給全國社保基金理事會的資金僅2119億元，只占中央和地方持有的全部國企股份凈資產的1%，占國有上市股份的1.5%。

2012年11月底，時任中國證監會主席的郭樹清在一次演講時建議， 劃撥30%～50%國有資產給社保基金。這項激進的劃轉建議，一定程度上反映了補歷史欠賬的緊迫性，亦被視為其在履職山東省省長后劃轉30%省屬國有股到社保基金的前兆。

對于目前劃轉方案仍在財政部、國資委、人社部、社保基金理事會、證監會等部門打轉轉，劉福垣一點也不覺得意外。“凡是由強勢部門牽頭，成立部級協調小組推動的事項，進展均不會太快。”在他看來，國資劃轉社保基金實際上是國企改革問題，各自的部門利益就夠糾扯一陣子了，改革的阻力可見一斑。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已經明確，劃轉部分國有資本充實社會保障基金。顯然高層在國資劃撥社保的問題上已達成共識，但具體什么時候劃撥以及劃撥多少，各部門尚在博弈。

民間對“保命錢”的敏感“倒逼”政府尋求籌措社保資金的渠道。現實中，國資劃轉社保基金同樣難度不小。攝影/Andy Wong 圖片編輯/董潔旭

劃轉困境

國資劃轉社保的必要性，一方面與財政的壓力有關，近幾年，財政收入增速出現下滑，而財政支出特別是社保方面支出卻在逐年增加;另一方面，目前中國五項社會保險法定繳費之和，已經相當于工資水平的40%，有的地區甚至達到50%。繼續提高個人繳費比例的竭澤而漁的方法，無疑會激起更多的不滿。

此前延遲退休引發的不滿尚未平息，民間對“保命錢”的敏感“倒逼”政府尋求籌措社保資金的渠道。但現實中，國資劃轉社保基金同樣陷入了諸多困境。

首先，劃轉比例無法清晰厘定。社保專家及學者們認為，劃轉多少才能兜底的前提，是先搞清楚社保資金缺口到底有多大。目前，除了官方公布的即期三千億元缺口外，社保資金缺口總量缺乏準確數據。

據世界銀行測算，中國的養老金缺口約在8萬億至10萬億，而各類智庫給出的數據大多在萬億以上。多方數據交替出現，缺口總量更顯撲朔迷離。

中國人民大學公共管理學院前院長董克用坦承，“中人”、老人、農民工再加上機關事業單位的人疊加，精準測算出缺口規模難度很大，幾乎沒人說得清楚。

在2014年底召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議上，國務院副總理馬凱作了《關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告》。該報告認為，如果體制不改、機制不變、政策不調整，缺口是必然的。“不是一星半點的缺口，而是巨大的缺口”。這意味著社保資金缺口已令政府高層擔憂。

與此同時，國資家底亦無準確數據。財政部的最新數據顯示，截至2014年年末，國有企業資產總額為1021187.8億元，但該數據不含國有金融類企業。

“數據不清晰，賬怎么算，劃轉多少方能覆蓋缺口一時無法確定。”劉福垣告訴《中國新聞周刊》，劃轉是個嚴肅的問題，對資產質量和運營都會產生不小的影響，豈可兒戲。

另外，究竟是劃轉國資股權還是上繳紅利抑或是變賣國有資產，各有說法。直接劃轉股權又面臨著選擇哪些企業的難題。按照社保基金保值增值的要求，應該選擇優質國企股權劃入。但在現實經濟運行中，企業虧損引發的社保基金出現新的虧空，又該如何解決？

國企紅利上繳亦被視為一種選項，其優勢在于不影響企業經營決策。但問題在于國有企業的盈利能力并不很強，利潤率大多在4%～5%之間。

變賣國有資產的呼聲也不低，但這似乎是迫不得已的最后選擇。

凡此種種，諸多兩難困境和不利因素困擾著決策者。正如國資委人士所言，在當前經濟下行壓力大的環境下，中央把穩增長放到了更重要的位置上，而劃撥國資補充社保很可能會導致資本市場的劇烈波動，不利于經濟的復蘇，所以，改革方案寧緩勿急。

山東樣本

盡管在國家層面劃轉國資到社保基金諸多難題待解，但值得一提的是，山東在國資劃轉社保基金方面先行了一步。該省將30%省屬企業的國有資本，劃轉到省社保基金理事會。為此，山東專門設立了省級社保基金理事會，這在全國也是首創。

輿論普遍認為，山東在落實中共十八屆三中全會報告中提出的“劃撥部分國有資產充實社保基金”這項改革上率先邁出了一大步。山東社會保障基金理事會作為中國第一家省級社保資金投資運營機構，它的設立將有助于打破全國社保資金理事會在社保投資領域內的壟斷局面。在此之前，中國掌管社會保障資金投資的只有全國社保基金理事會一家。

山東成立省社保基金，外界將此解讀為帶有郭樹清的明顯印記。2012年11月底，時任中國證監會主席的郭樹清曾建議劃撥30%～50%國有資產給社保基金。

2013年3月19日，郭樹清赴山東任省委副書記，并于3月29日擔任代省長，同年6月任山東省省長。郭樹清到山東之后，山東省國資、金融都進行了大面積的改革。

2014年7月，山東省公布了《關于深化省屬國有企業改革完善國有資產管理體制的意見》，其中第18條提出，劃轉部分國有資本充實省社會保障基金。此間，成立省級社保基金理事會即在醞釀當中。

熟悉山東政情的人士透露，山東國資運行情況較好，具備劃轉條件。而此時國家層面的國資劃轉尚無動作，設立省級社保基金會時也有諸多考慮，特別是在承接劃轉的省屬國有資本后，如何確保其保值增值，頗費思量。

中國人民大學公共管理學院教授李珍認為，由各省來管理其養老基金結余，更符合目前的現實。省級財政既然是這個制度的最后買單者，應該擁有基金的管理權，不應把義務和權利割裂。

但為避免省級社保基金理事會的自主投資行為刺激到全國社會保障基金理事會，山東與全國社會保障基金理事會簽署了養老保險基金委托投資運營及投資合作協議，成為繼廣東之后全國社保基金理事會掌管的第二個千億級養老金委托投資合作運營項目。

4月20日，全國社會保障基金理事會理事長謝旭人在接受新華社專訪時，證實了上述委托投資管理合同。

社保基金無論是統（全國社保基金理事會）還是分（設立省級社保基金理事會），山東的實踐，都有利于推動國資劃撥社保的改革進程。