82修憲中的“兩院制”方案

張春生

無論是一院制還是兩院制，都屬議會的組織結構問題。這里面既無東方西方的區分，也沒有“姓資姓社”的對立。如何選擇，完全取決于一個國家的歷史傳統、民族狀況和社會結構等因素

近年來，“兩院制”問題一再被提起。很多報道說得不準確，公眾中對它也有不少誤解。筆者曾在立法機關服務30年，又是《彭真傳》編寫組成員，覺得有責任對這個問題加以說明和澄清。

減少代表名額成為修憲重要課題

修憲的啟動，來源于中共中央的建議。1980年8月18日，鄧小平發表了著名的《黨和國家領導制度的改革》的重要講話。他明確提出，要在修憲中解決“改善各級人民代表大會制度、不允許權力過分集中”等重大政治體制改革問題。之后不久，他還提出，1954年到現在已經過去了二十多年，國家形勢發生了很大變化，要使我們的憲法“面貌一新”。

鄧小平的講話，實際成了修憲指導思想。

9月10日，經五屆全國人大三次會議批準，成立了以葉劍英為主任委員，宋慶齡、彭真為副主任委員的憲法修改委員會，開始了修憲工作。

5天以后，憲法修改委員會召開成立大會。葉劍英就修憲的必要性、指導思想和工作方法發表了講話，得到大家贊同。

會上，成立了修憲委員會的工作班子——憲法修改委員會秘書處。秘書處負責憲法的框架設計、內容研究、條文起草，并負責搜集各種意見、草擬給中央的報告等工作。這是一個精干的班子，由胡喬木出任秘書長，胡繩、甘祠森、張友漁、王漢斌等人任副秘書長，還吸收了國內幾位知名的憲法學家作為工作人員。

修改憲法的重要課題之一，是如何把人民代表大會“做實”，使之成為名副其實的國家權力機關。

改革開放前，全國人民代表大會在人們心目中存在兩大缺陷。一是，名義上是國家權力機關，但并不能真正討論和決定重大問題，絕大多數議案多是一次會議討論、原樣通過。這也是當時各社會主義國家的通病。二是，代表人數太多，不便于真正議政和決定問題。

1978年二三月間召開的五屆全國人大，代表達到3497名，為世界大國議會所僅見（美國人口從1億多增到2億多，眾議院議員一直法定為435名;日本1億多人，眾議員法定為480名;印度人口與中國相差不多，議員也只法定為540名）。

1979年修改選舉法時，提出了減少代表名額問題。為此，民政部提出了減少名額方案，但由于地方許多人思想不通，沒有實現。當時，彭真就提出：經驗證明，代表人數太多，并不便于充分討論和決定問題，現在代表人數恐怕是偏多了，恐怕還是少一點好。

修憲委員會秘書處是從解決這個問題入手，開始修憲工作的。

胡喬木提出“兩院制”建議

1980年9月17日晚上，修憲委員會秘書處在北京人民大會堂召開了第一次全體會議。

會上，胡喬木發表了長篇講話。他提出了兩個問題，請大家研究，一是“兩院制”問題，一是全國人大常委會的職權問題。

關于“兩院制”問題，他說，現在全國人大有3000多名代表，召集不易。會議舉行時，又因為人數太多，很難討論深入，通過決議不免有走過場之嫌。為了使人民代表大會擺脫給人以“橡皮圖章”的印象，全國人大應縮減代表人數，比如，減到1000人，然后再分為兩個院，每院各500人，分頭議事。人少了就便于認真討論問題，也可以展開辯論，這樣，可以使全國人大成為真正的人民行使權力的機關。

胡喬木講完后，秘書處進行了短時間討論。散會時，已經過了午夜。

4天以后，也就是9月21日，在中央召開的一次工作會議上，胡喬木就起草若干歷史問題的決議和修改憲法問題作了說明。

他再次談了對“兩院制”的考慮。他說，現在全國人民代表大會有3400多名代表，沒有法子討論問題，也很難工作。建議代表人數減至1000人，最多不超過1200人。1000人還是不好開會，那就一分為二，分成兩院（很多國家都是兩院制）。比如說，分“地區院”和“社會院”，每一個代表都代表特定的地區和社會集團。人大常委可以減到50個到60個。不一定集體辦公，但每個人得有一個辦公室。人大常委也是一半代表地區，一半代表各社會團體。假如我是江蘇代表，討論一個重要方案之前，我要回到江蘇去，征求江蘇的意見。代表講的不是個人的意見。社會團體也是這樣，凡是要在人大討論的問題，也應當事先在相關的社會團體里面討論過，作成決議，交給這個代表。這樣，每個代表都是非常負責任的。這樣的人大常委，我設想，是可以給黨中央和國務院很大的幫助。他表示，這僅是一種設想，實行起來可能有很大困難，也會有很多人反對。

胡喬木講完后，華國鋒表示：“現在的人大是帶安排性質的，是榮譽職務?！焙罱又f：“有些不安排也不行，比如宗教界、科學界、民主黨派，總要安排那么一兩個有名的。好吧，以后從長計議吧。”

胡喬木研究問題是很投入的。9月25日下午要在人民大會堂天津廳召開修改憲法的會議，原定由他主持，因他身體不好，便委托了張友漁主持。上午去醫院看病前，他要秘書將自己的意見轉告胡繩、張友漁。他提出，要重點研究一下兩院制、人大常委會的職權以及人大和國務院的工作劃分問題，并需要整理兩個材料：一是主要國家兩院制的內容和關系;二是主要國家立法機關和政府之間的權限劃分。

這段時間，理論工作者思想活躍。10月25日，中共中央黨史研究室副主任廖蓋隆在全國黨校系統中共黨史學術討論會上做報告，提出了政治體制改革的一些設想。關于人大組織結構，他也提出了“兩院制”的意見：最高權力機構全國人民代表大會縮為1000人，分設兩院?！皡^域院”300人，由各地區選派代表組成;“社會院”700人，由社會各階層的代表組成。兩院共同立法，互相制約。人大要一年兩次召開會議。50～70人的常委會，應是精干的、全年工作的。

從胡喬木和廖蓋隆的講話中可以清楚地看出，提出“兩院制”的設想，是為了完善人民代表大會制，使人大成為名符其實的國家權力機關。其出發點，同一年前黨的十一屆三中全會精神，同鄧小平剛剛所做的報告《黨和國家領導制度的改革》的精神，同人民代表大會制度的建制思想，是一致的。

尤其對于胡喬木來說，作為一個長期為中央起草政策文件的領導人，他也知道這個設計不一定成熟，會有不同意見，實行起來也會有困難，只是作為一種方案提出來供討論的。

兩種方案

9月下旬，在張友漁主持下，修憲秘書處先后開了兩次會，對兩院制問題進行討論研究。

在秘書處中，意見并不一致。多數人認為，實行兩院制，每院人數不多，可以深入討論并解決問題，使代表更好地代表人民，使通過的法律和重大決議更嚴密，實行監督更有效，能夠起到制約和平衡的作用，有利于政局的穩定。另一種意見認為，外國的兩院制有其產生的歷史條件、自治條件和民族條件。而且大家對現在實行的一院制并沒有多大意見。因此，對一院制仍應作為一種方案加以研究。

秘書處責成幾位成員對“兩院制”方案進行研究，包括兩院名稱、人數、組成和選舉方式、法律地位以及兩院關系的協調等。由于兩院的選舉和關系協調都是較為復雜的問題，研究過程中只提出了一些原則和設想，沒有寫出條文。

1980年12月5日，在給彭真等領導人的報告中，胡喬木匯報了三個月來的工作情況，提出了修憲工作中的幾個問題和修改意見。報告中說，大家認為，全國人民代表大會及其常委會應當成為真正的最高國家權力機關。為此，除加強和改善黨的領導外，還應當從組織上、制度上進行改革，包括：

第一，現在全國人民代表大會代表人數過多，不利于大會討論和決定問題、行使最高國家權力。為此，可以考慮減少代表人數。從代表構成來看，過去對先進工作者、英雄模范人物和其他方面人士的安排照顧考慮偏多，今后應當選舉那些在各方面確有代表性的、有活動能力的、真正能代表人民行使權力的人擔任代表。

第二，關于全國人民代表大會的組織，可考慮分設“地方院”和“社會院”兩個院?！暗胤皆骸庇筛魇?、自治區、直轄市和各少數民族的代表組成。“社會院”由各界和各行各業的代表組成。兩院人數相等，每院600人，任期相同，享有平等的權力，共同行使立法和其他屬于全國人大的職權。對法案和其他議案的倡議權，可按照性質的不同，分別規定屬于某一院。原則上，“地方院”可著重考慮和討論有關地方和少數民族的問題。“社會院”可著重考慮和討論有關各界和各行各業的問題。兩院不僅能對政府起監督、制約作用，而且也可以互相制衡，使通過的法律和決議更為嚴謹、準確，實行的監督更為有效。當然，減少代表人數在人事安排上會有困難，但可用另設其他適當機構或安排名譽職務和進行思想工作來解決。

胡喬木也報告了在這個問題上的不同意見：我國的人民代表大會歷來只有一院制的傳統，干部和群眾已經比較習慣了，可以減少代表人數，改進代表的構成，但仍實行一院制。

這里，胡喬木將自己對于“兩院制”的設想，講得更為精煉、準確。他雖然全面報告了“兩院制”和“一院制”兩種方案，但顯然是偏向于實行“兩院制”方案的。

征求意見

1981年初，秘書處連續召集北京和外地的專家學者開座談會。

談到人大的組織結構問題，主張一院制和兩院制的人都有，各自陳述了自己的主張和設想，但并沒有達成共識。

值得注意的是，參加座談的人有一個趨同的意見，那就是現有的人大代表名額過多，應當減少，使它成為一個真正能議事和決定問題的工作機關，并認為全國人大常委會的組成人員應當實行專職，還應具備一定的社會活動能力。在這方面，憲法學者吳家麟、張光博的意見有一定代表性。

吳家麟說，實行兩院制的理由不充分?，F在的主要問題，是代表人數太多，沒法進行工作。建議減少代表人數，不超過1500人。列寧說過，代表機構應當是工作機關。這一條我們忘得一干二凈。我們的代表很多是安排性質的。安排問題應另想辦法。

張光博認為，設兩院的想法是好的，但是設兩院增加了層次，集中意見更費時間，影響提高工作實效。特別是，兩院的代表如何產生？是否考慮從選舉上進行改進，按地方選舉和職業選舉相結合，選出的代表在一起開會。我國的國情和資本主義國家不同，兩院制不是實質問題。

1981年2月，修憲委員會秘書處征求各地意見。

對人大實行一院制還是兩院制的問題，各地意見仍不一致。北京、上海、遼寧等14個地方贊成設兩院，認為這有利于充分發揚民主，使人大審議決定問題更加慎重、周到。河北、山東等11個地方不贊成設兩院，認為這種體制集中意見很麻煩，不適合現實國情。

此后的研究并無太多的新進展，仍然是兩種意見爭執不下。為此，秘書處提出了兩種方案，以供進一步研究選擇。

在1981年7月提出的憲法修改第五次討論稿和匯報中，將“一院制”的方案放在了前面。在陳述理由的時候，除講了我國歷來只有一院制的傳統，干部和群眾已經比較習慣外，又提出了新的考慮：一院制活動比較方便，兩院制議事比較復雜，兩院之間容易產生糾紛，影響工作效率，而且國家主席、總理等得忙于出席兩院會議，時間上有時會安排不過來。這多少反映了修憲委員會秘書處思路的調整和變化。

彭真直接主持修憲工作

這期間，胡喬木除承擔修憲的組織工作外，還花極大精力主持起草了建國以來若干歷史問題的決議草稿，工作緊張而辛苦。決議通過之后，他因病休養。鄧小平遂委托彭真直接主持憲法起草工作。

彭真對前一段的修憲情況是了解的，對修憲工作中的民主氣氛和各方面提出的好的見解和建議感到滿意，但對一些重要問題包括一院制還是兩院制上的較大分歧，也感到憂慮。于是他提出了以1954年憲法為基礎搞修憲的第二方案的工作思路。

1981年7月22日，在北戴河，彭真聽取秘書處負責人胡繩、王漢斌等匯報前一段工作情況，并研究了幾個問題。首先是兩院制問題。

彭真問，秘書處贊成兩院的多不多？兩院制是怎樣提出來的？什么理由？與政協重不重復？對于不一致的意見，有什么結論？胡繩匯報說，是胡喬木提出來的，試寫了兩個方案，傾向于搞兩院，目的是分別深入討論。他還匯報了減少代表和常委會人數、建立專門委員會的設想，然后說，大家想著重把人大和人大常委會搞得實一些，問題搞得深一些，這是趨勢，問題是怎么落實，怎么改變“橡皮圖章”的形象。

彭真是不贊成兩院制的，為此事先曾與鄧小平溝通，兩人意見一致。鄧小平的考慮是，“人大就是一院制，搞兩院制，兩院意見不一致，很難辦”。彭真在談了英國、美國、蘇聯兩院制的一些情況后明確表示，還是一院制。

這之后，彭真幾次談到了人大的組織結構問題。他說，一院還是兩院？還是一院制。兩院沒有什么優越性。兩院制的老祖宗是英國。當時資產階級與封建勢力妥協，貴族保留部分權利，現在貴族院不起什么作用。瑞典過去是兩院，現在已經改為一院。美國是聯邦制，小邦怕被大邦吞掉。我們不是聯邦制國家。蘇聯在聯盟院之外再建民族院，是因為有加盟共和國。我們實行民主集中制，一院制便于工作。

鄧小平在后來會見香港特別行政區基本法起草委員會全體成員時，對于這個問題講得更明確：西方的民主就是三權分立、多黨競選等等，我們并不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯。當然，如果政策搞錯了，不管你什么院制也沒有用。

因此，在按照修憲第二方案（即以1954年憲法為基礎）起草的幾次憲法修改草案中，秘書處都按一院制的思路設計方案，沒有再把兩院制的考慮納入其中。

人大制度不斷改革

1981年夏秋之際，彭真對參與修憲工作的人多次談話，內容涉及面很廣。在談到實行民主、廣開言路問題時，他說：“對于修改憲法要考慮的問題，在這里盡管談，政治、經濟、文化，海闊天空。但有一條，就是又算又不算。我說的又算又不算，你們說的也又算又不算。對的算，不對的不算。大家贊成的算，不贊成的不算。這樣，大家談就可以放開、自由一點，要養成這個民主習慣。”他又說：“民主是要有時間的，是不能怕麻煩的，現在麻煩一些，以后就好辦了?！?/p>

兩院制問題，就是在這樣一個背景下提出的。它的提出，與兩個重大問題直接相關。一是像文革這樣的錯誤是黨的主要領導人做出的決策，屬全局性的、長時間的錯誤，其所以發生，一個重要原因是對權力的行使缺少有效制約。二是人民代表大會制度雖然已經建立，初期在國家政治生活中也發揮過積極作用，但后來實際上逐漸被廢棄，人民行使國家權力的憲法原則在文革中蕩然無存。人們希望把這個制度做得實一些，保持國家的穩定、發展。

無論是一院制還是兩院制，都屬議會的組織結構問題。這里面既無東方西方的區分，也沒有“姓資姓社”的對立。其利弊得失，很難從抽象的理論原則加以判斷。如何選擇，完全取決于一個國家的歷史傳統、民族狀況和社會結構等因素。筆者在立法機關工作多年，深知世界上沒有十全十美的方案和制度。一個被采用的方案，并非完美無缺。一個被否決的方案，也不是一無是處。

10年前，筆者為全國人大常委會作了一次人民代表大會制度的講座，順帶簡要談了一下兩院制問題。我主要講到：議會采用一院制還是兩院制，屬于議會組織結構問題。一院制就是由一個單一的議會機構統一行使議會職權;兩院制就是議會由兩個獨立并行的機構組成，分別行使議會職權。據統計，世界上實行一院制的有110多個國家，是多數;實行兩院制的有70多個國家，是少數，主要是一些聯邦制國家和西方發達國家。兩院制議會除按選區選出眾議院（或者下院）外，產生第二院的基本宗旨在于實行代議機構自身的權力制衡。如英國歷史上主要著眼于維護貴族利益，現在則主要著眼于平衡政黨之間的利益;美國在于平衡各州之間的利益;前蘇聯在于平衡復雜的民族關系。我國沒有黨派利益和突出的民族利益、地方利益之爭，因而不存在設立兩院制的基礎和條件，采用人民代表大會制度一院制，更適合我國國情。

至于對胡喬木，更不應當產生誤判。他提出兩院制的方案供中央和修憲委員會研究，完全是為了把人民代表大會搞得更實在、更民主一些，絕不是、也不可能提倡所謂“西方民主”。

此外，胡喬木對82憲法的貢獻是多方面的。例如，在憲法結構上，他力主并實現了將公民權利的內容置于國家機構之前，首倡建立國家審計機構并研究擬定了有關條文，努力恢復設立了國家主席，等等。

1981年12月14日，他對胡繩、王漢斌等說：如何發揮人大常委的作用，需要研究解決。我原來設想搞兩院制，現在看來很難行得通。但人大常委權力一定要大，要在憲法上寫清楚。人大常委不是榮譽職務，主體一定是能工作的。最終通過的82憲法，增設了若干專門委員會以協助人大和它的常委會開展工作，增強了人大常委會的地位，擴大了常委會的職權。

由于實行了民主的工作方法，這次修憲中，各國家機關、社會團體和各地方都提出了大量的意見和建議，匯集起來有五大冊，五、六萬字。不同意見的爭議、交鋒，有利于凝聚共識，也有利于憲法修改委員會和全國人大權衡利弊得失，做出抉擇。

上世紀80年代，人大工作確實出現了前所未有的生動活潑的新局面。此后，在1987年通過的《全國人大常委會議事規則》中，把立法工作中的“一審制”改為了“多審制”，并建立了“聯組會”制度，對議案展開大范圍交流和辯論。這些舉措，都使人大朝著民主、求實的方向邁進了一大步。

關于如何發揮各界別代表在人民代表大會中的作用和專長，設“社會院”的方案雖難以實行，但這終究是一個需要解決的問題。中共十三大看到了這個問題，專門論述了改進選舉制度的問題，提出：“為了使候選人具有較為廣泛的代表性，今后除繼續堅持按地區選舉的制度外，可以輔之以按界別選舉和其他方式產生部分代表的辦法?！睂Υ?，立法機關曾反復研究，只是由于技術操作層面的困難，才沒有付諸實施。

還應看到，“兩院制”的方案雖然沒有采用，但在以后完善人大制度的工作中，它所提出的現實問題——例如規范和減少代表數量，以便于討論和決定問題等，仍被一再提上日程。

在全國人大和黨的組織部門的共同努力之下，分兩步走，終在1995年初步實現了減少各級人大代表名額并使之法定化的目標。

（作者為全國人大法工委原副主任）