構建和諧勞動關系

日前發布的《中共中央國務院關于構建和諧勞動關系的意見》（以下簡稱《意見》）指出：“我國正處于經濟社會轉型時期，勞動關系的主體及其利益訴求越來越多元化，勞動關系矛盾已進入凸顯期和多發期，勞動爭議案件居高不下，有的地方拖欠農民工工資等損害職工利益的現象仍較突出，集體停工和群體性事件時有發生，構建和諧勞動關系的任務艱巨繁重。”究其原因是多方面的，其中，勞動爭議處理機制的不完善導致勞動者權益救濟不暢乃重要原因之一。因此，創新、完善我國勞動爭議處理制度，對構建和諧勞動關系、和諧社會意義重大。

不斷取得進展

“勞動關系是生產關系的重要組成部分，是最基本、最重要的社會關系之一。勞動關系是否和諧，事關廣大職工和企業的切身利益，事關經濟發展與社會和諧。”為此，黨和國家高度重視構建和諧勞動關系，通過勞動立法，明確勞動者的權利，并建立了相應的權利保障機制，化解矛盾。

我國勞動爭議處理制度可概括為和解、調解、仲裁和訴訟四個程序，其最早可追溯至1949年由黨中央公布的《勞動爭議解決程序的暫行規定》。經過多次立法完善，在以下方面不斷取得進展，從而建立了以2007年全國人大常委會通過的《勞動爭議調解仲裁法》為核心的“一調一裁兩審”、“強制仲裁”、“有限的一裁終局”的勞動爭議處理機制。

建立了較為完善的爭議處理組織及其人員隊伍。一是增加了調解組織類型，明確了調解組織的職責和調解員的資格條件。二是明確了仲裁機構的設置和仲裁員的職責。勞動爭議仲裁委員會不按行政區劃層層設立，由省、自治區人民政府按照統籌規劃、合理布局和適應實際需要的原則設立，且強化仲裁委員會的中立性，由行政機關代表、工會代表、用人單位代表按照三方原則建立。各地都在此基礎上完善勞動爭議仲裁機構的建設，相繼設立勞動爭議仲裁院。

建立了較為規范的爭議處理程序。一方面，勞動爭議處理涉及的和解、調解、仲裁和訴訟的程序規則日趨完善。其中，為了規范企業內勞動爭議調解程序，提高企業勞動爭議調解委員會運行的規范性和嚴謹性，人力資源和社會保障部專門頒布了《企業勞動爭議協商調解規定》。另一方面，勞動爭議處理程序之間的銜接日益緊密，形成了體系化的爭議處理機制，尤其是仲裁和訴訟的銜接。最高人民法院先后通過了四個關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的司法解釋，其中大量涉及仲裁與訴訟的銜接問題，包括訴訟主體資格的認定、仲裁裁決的執行、訴訟管轄等。

建立了與勞動法傾斜保護勞動者價值理念相適應的程序性規則。由于勞動者與用人單位之間地位的不平等，因此，勞動法基于實質平等確立了傾斜保護勞動者的價值理念。一是有限的“一裁終局”程序。因為《勞動爭議調解仲裁法》頒布實施之前，諸多用人單位濫用程序權力，拖延勞動爭議處理時間，增加勞動者權利救濟的成本，從而影響勞動者尋求權利救濟的積極性，因此，《勞動爭議調解仲裁法》第四十七條的規定，對于小額的勞動爭議和涉及國家強制性的勞動基準的勞動爭議，除該法另有規定的外，用人單位不得提起訴訟，仲裁裁決為終局裁決。從而提高勞動爭議處理的效率，降低勞動者權利救濟的成本。二是舉證責任倒置規則。“誰主張誰舉證”是一般的舉證責任分配規則，但在勞動關系中，用人單位對勞動過程享有管理權，掌握著絕大多數證據材料，因此，為了平衡勞動者與用人單位的地位，勞動爭議仲裁和訴訟過程中較多地采用舉證責任倒置，即與爭議事項有關的證據屬于用人單位掌握管理的，用人單位應當提供;用人單位不提供的，應當承擔不利后果。

尚存問題亦多

我國勞動爭議處理制度立法雖然不斷取得進展，但仍存在以下不足，有待進一步完善。

調解組織缺乏中立性，調解效率不高。我國勞動爭議處理強調調解優先，因此，實踐中將調解貫穿在爭議處理的整個過程。然而，一方面，企業內的勞動爭議調解委員會缺乏中立性。企業內勞動爭議調解委員會的設立受制于企業，即企業享有是否設立勞動爭議調解委員會的決定權;企業勞動爭議調解委員會的構成受制于企業，其中，因企業工會組織缺乏足夠獨立性，使得企業勞動爭議調解委員會中的工會代表不能完全代表職工利益;企業勞動爭議委員會的運行受制于企業，如企業勞動爭議委員會的辦公場所、經費等來自企業;企業勞動爭議調解委員會的工會代表和職工代表的勞動關系受制于企業，工會代表和職工代表并不因履行調解職責、維護勞動者權益，而享有解雇保護權。另一方面，調解泛化，多次、重復調解，甚至利用公權力強制當事人接受調解，削弱調解公信力，降低調解效率。目前調解貫穿勞動爭議處理的全過程，包括企業內調解、仲裁立案申請前調解、仲裁開庭前調解、仲裁庭審中調解、起訴立案調解、訴訟中調解等，甚至仲裁機構、法院和所在地區的總工會建立聯動機制，將申請立案的勞動爭議案件強行交付地區總工會調解，導致調解結案率不斷下降。

強制仲裁、裁審銜接不足，導致仲裁缺乏監督，延長爭議處理期限。強制仲裁設置的目的在于：一是通過強制仲裁過濾勞動爭議案件，減輕法院的審判壓力;二是因為仲裁期限更短、程序更加快捷，提高勞動者權利救濟的效率。然而，實踐中強制仲裁可能因種種原因背離其制度設置的初衷，其原因在于強制仲裁在某種程度上，間接突破現行“兩審終審”，延長了勞動爭議處理期限，增加勞動者權利救濟成本。尤其是考慮勞動爭議仲裁裁決后，不服仲裁裁決的比例，以及一審判決后，上訴的比例都居于較高的水平，強制仲裁可能不僅未達到提高爭議處理效率的目的，反而可能延長爭議處理期限。隨著勞動爭議訴訟化傾向的發展，大量的勞動爭議案件進入訴訟程序，使得現行體制不僅未能體現出當初設想的及時性，反而延長了處理周期。此外，仲裁和訴訟雖然各自獨立，但彼此關聯，然而，目前裁審之間在舉證和時效等方面仍然脫節。由于仲裁機構和法院之間并無監督與被監督的關系，法院在審判過程中不僅不會參考仲裁中的事實認定和法律適用，也不會對仲裁裁決中事實認定和法律適用的錯誤作出評判，甚至法院判決在事實認定、法律適用和裁判結果方面與仲裁裁決存在較大差別，增加了程序的不穩定性，削弱了司法權威。

勞動爭議仲裁和訴訟的受案范圍仍有待擴大。目前《勞動爭議調解仲裁法》和相關司法解釋所確定的勞動爭議仲裁和訴訟的受案范圍以個體勞動爭議為主，集體勞動爭議未完全納入受案范圍。近年，因為集體勞動爭議成為社會關注焦點，而現行勞動爭議處理程序卻對此無能為力，間接導致大量的集體勞動爭議法外運行，無法納入法制處理的框架，進而演變成為群體性事件，影響社會穩定。另外，大量“隱性勞動關系”引發爭議未納入爭議處理的受案范圍。所謂隱性的勞動關系是指勞動者與用人單位之間的從屬性勞動關系與其他法律關系相互交織，導致其勞動關系的從屬性特征較為模糊，如以業務外包方式掩蓋勞動關系等，而對于隱性勞動關系引發的爭議，目前多未納入勞動爭議處理程序，而是作為勞務關系等予以處理。

亟待完善制度

《意見》是對新的歷史條件下構建中國特色和諧勞動關系的頂層設計和總體部署，是指導當前和今后一個時期構建和諧勞動關系工作的綱領性文件，它指出：“各級黨委和政府要從奪取中國特色社會主義新勝利的全局和戰略高度，深刻認識構建和諧勞動關系的重大意義，切實增強責任感和使命感，把構建和諧勞動關系作為一項緊迫任務，擺在更加突出的位置，采取有力措施抓實抓好。”勞動爭議處理制度的目標在于化解勞動關系雙方矛盾，我們要完善我國勞動爭議處理制度，構建和諧勞動關系，促進經濟發展與社會和諧。

堅持預防為主，從源頭上化解勞動爭議。勞動爭議處理制度的目標在于化解勞動關系雙方矛盾，而預防則是從源頭上減少爭議的最為重要方式。要強化宣傳，提高勞動關系雙方守法的意識，在思想意識、企業文化和社會氛圍三個層面為和諧勞動關系的樹立營造輿論氛圍;要強化獎懲制度的建設，引導用人單位在內部構建和諧勞動關系;要強化企業工會的建設，通過集體協商等完善企業內部勞動關系協調機制，使得勞動關系雙方分歧能夠在內部有效化解，避免分歧升級、外部化。

強化調解的中立性，提高調解的公信力和效率。通過政策引導和扶持，加強調解工作的社會化和專業化，吸引具有社會影響的專業人員擔任調解員，并且通過培訓提高調解員的知識水平和調解能力，從而為勞動爭議的雙方當事人申請調解提供更多、更值得信賴的調解員人選，增加調解的公信力和專業性;增強企業工會組織的獨立性，使得企業工會能夠真正維護勞動者權益，通過工會團體的介入，平衡用人單位強勢地位，建立勞動關系的平衡機制，進而在勞動關系的運行階段就逐步強化勞動者對企業工會以及調解機制的信任，為爭議處理階段發揮調解的作用奠定基礎;完善勞動爭議調解規則，通過規則完善強化勞動爭議調解運行的可預期性，避免調解的隨意性對其公信力的破壞。

采取“或裁或審、各自終局”模式，理順勞動爭議處理機制。為了提高勞動爭議處理的效率，可采用“或裁或審、各自終局”的模式，優化我國勞動爭議處理制度。 “或裁或審、各自終局”的模式符合仲裁自愿的原則，由勞動爭議雙方當事人在訂立勞動合同之時，或者在勞動爭議發生后，協商一致，將爭議提交勞動爭議仲裁機構，仲裁組織按照中立性原則設立，對勞動爭議作出終局性的裁決。如果當事人雙方對于仲裁選擇無法達成一致，則應按訴訟程序由法院按照“兩審終審”處理。 “或裁或審、各自終局”模式明確了仲裁和訴訟二者界限，避免二者銜接不順暢導致爭議處理期限延長，從而提高勞動爭議處理效率和司法權威，強化勞動者的權利救濟。

擴大勞動爭議仲裁和訴訟的受案范圍，逐步將集體性勞動爭議納入勞動爭議處理程序。對于集體性的權利爭議，應該根據當事人雙方的約定，按照“或裁或審、各自終局”的模式予以處理;對于集體性的利益爭議，即涉及勞動關系雙方當事人的利益（如工資增長），且無有約束力的法律規定和合同約定為依據的爭議，應根據爭議之情形，由當事人雙方或一方申請，甚至行政機關強制，將相關爭議納入行政調解和仲裁的處理范圍，避免雙方僵持，長期影響生產的繼續和社會穩定。此外，基于勞動關系人身從屬性的實質判斷標準，將隱性勞動關系引發的爭議納入勞動爭議案件受案范圍。

（作者：首都經濟貿易大學勞動經濟學院副教授）

責任編輯：杜梅萍