轉變執政理念重塑司法尊嚴

焦洪昌

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，最令法學界精神為之一振的內容，是建設法治中國。《決定》用了五條內容作出部署，其中三條與司法體制改革直接相關。而實踐中，法院改革是最令社會各界關注的改革內容，因此也成為了法治建設的聚焦點和重頭戲?？梢哉f，法治中國看司法，司法改革看法院。

同以往的改革相比，本輪司法改革最為突出的特點，是它表現出強烈的試圖轉變執政理念、重塑司法尊嚴的努力。而這種努力的方向，同法治建設的基本價值是吻合的，也符合國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。

“繼承”與“發展”是本輪司法改革的特點

判斷來自比較。如果梳理一下過去三輪法院改革的舉措和實效，將其與“四五改革綱要”（即《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》的簡稱，下同）對比，會發現本輪改革最突出的特點，是它著眼于整個司法體制的變革，而非僅局限于工作機制方法的增補和完善。本輪司法改革，既是“繼承”，也是“發展”。

何謂繼承？“四五改革綱要”的重要抓手，是法院人員管理制度改革，其核心是要建立一個符合司法規律的職業化、專業化的精英法官隊伍?？贾T法院改革歷史，“四五改革綱要”中提出的建立法官員額制度、改革完善法官遴選制度、選任制度等，最早出現在二五改革綱要之中。而人財物省級統管，其中關于法院經費保障的內容，則已經持續“探索”了15年。因此，本輪司法改革，既繼承了以往改革的成績，也繼承了以往改革的缺憾。

何謂發展？縱觀“四五改革綱要”八個方面的核心內容，最突出的有兩點：一是去行政化，二是去地方化。在去行政化方面，除提出建立以法官為中心的法院人員管理制度之外，還提出健全審判權力運行機制，實現“讓審理者裁判，由裁判者負責”的目標，完善主審法官、合議庭辦案責任制，真正建立以法官為中心的辦案模式。在去地方化方面，除提出法院人財物與地方脫鉤、實行省級統籌管理之外，還提出探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，完善提級管轄、指定管轄制度，改革部門、企業管理法院的體制，建立上級法院派出巡回法庭工作機制，推動設立知識產權法院，使法院審判擺脫地方和部門利益的干擾，促進司法審判的公平和公正。這都是以往歷次改革想做卻因種種原因未能做成的事。

法院人事制度改革是本輪司法改革的突破口

過去一段時期，法學界普遍認為中國的法治進程走了一些彎路。其中最為突出的表現，就是過分強調司法在面對“大局”時的服務功能，實際上使“為大局服務、為人民司法”異化為迎合局部短期利益的口號。由于過分強調個案糾紛的解決，滿足于眼前短期利益的實現，導致我們對維護社會公平正義的長遠價值重視不足，并為此付出了很大代價。一些地方盲目追求案件的社會效果、輿論效果，導致案件是非不清，社會道德失范;一些地方片面突出法院的維穩職能，造成法律適用的不統一和司法裁判喪失既判力;一些案件處理過分迎合當事人不合理要求，甚至把“搞定就是穩定，擺平就是水平”這樣的庸俗主義觀念奉為工作準則，助長了“會鬧的孩子有奶吃，規矩的孩子餓肚子”現象。近年來，法院工作怪相頻出。有的法院為積極配合“調解優先”，公然宣稱追求“零判決法院”和100%的調解率;有的法院片面強調法官做群眾工作的職能，結果導致出現類似“法官自掏腰包替當事人還債”、“法官主動幫助困難村民種樹脫貧”的笑話;有的法院宣傳的先進法官，不但拋家舍子、身患重疾，而且長年職級低微、生活拮據，不僅沒有教人“見賢思齊”，反而令人“望而生畏”。這些不僅使法官和法院在社會中的評價進一步降低，還變相加重法官工作負擔，成為造成法官離職潮的重要誘因。

上述現象背后的深層次原因，就在于過去一段時期內，一些領導干部沒能正確認識司法在法治建設中的地位，沒有正確發揮司法對于促進法治建設的作用。而最根本的原因，則在于在執政理念上僅僅將司法看作實現一時一地政策性目標的工具，對于如何建立和完善國家治理體系缺乏長遠規劃。因此，司法機關很難堅持自身的中立地位，也很難擔負起維護法律尊嚴的責任，而只能服從和服務于領導主觀意志的變化，或主動或被迫地迎合領導偏好，不僅造成司法地位的弱化，也使司法監督和制約權力的能力逐漸喪失，權力濫用難以得到及時發現和制止，最終導致法律對權力失去控制。權力失控，不僅引發大量突發群體性事件，還導致貪腐現象愈演愈烈，社會不公愈發凸顯，整個社會都陷入到“越維穩、越不穩”的怪圈。2014年的公共安全支出預算比2010年增長約70%，超出同期中央本級財政支出增幅近30個百分點，即為明證。

因此，十八屆三中全會決定在總結過去經驗教訓基礎上，對上述執政理念進行修正。決定將法治作為全面深化改革的重要方面，用法律約束權力行使，用法治完善執政行為，用司法支撐法治中國。而司法體制改革作為法治建設的重中之重，其中的許多技術性細節凸顯出重塑法官尊嚴的重要意義。通過比較，我們能夠強烈地感受到本輪改革在整個思想觀念上的重大轉折和認識水準上的顯著提升。本輪司法改革第一次由中央掛帥和主導，將司法正式納入到現代國家治理體系之中，強調司法維護公平正義的客觀價值功能，并且更加尊重司法工作自身的規律和特點，尊重司法的專業性、中立性和獨立性，并以此確立法治的權威和尊嚴。

法治的尊嚴取決于法院的尊嚴，法院的尊嚴取決于法官的尊嚴。在工具主義認識論看來，司法、法院僅僅具有器物性的作用，這意味著法治本身不具備獨立的價值;法官作為組成司法工具的基本單元，也只是實現某種政策目標的手段;而與之相配套的法院人事管理體系和審判運行機制，則傾向于將法院混同于等級森嚴、科層明晰、令行禁止的行政部門。在這樣一種司法體制下，“層層審批、權責不明”的現象、“審者不判、判者不審”的現象很容易找到制度支撐，而各種法外因素干預案件審判，也因為這種行政化的司法體制變得輕而易舉。在這樣一種司法現狀下，法官成為執行上級命令的工匠，很難感受到作為法官的職業榮耀，許多法官慢慢開始變得心灰意冷。

本輪司法改革以法院人事制度改革為突破口，正是為了清除上述各項積弊。法院人員分類管理，旨在為理清審判責任奠定基礎;建立法官員額制，旨在確保優質審判資源集中于辦案一線;法官等級定期晉升機制，旨在從制度上為法官實現單獨序列管理提供支撐;完善法官選任制度，旨在明確不同層級法官的不同工作要求。另外，辦案責任制改革，旨在解決審與判相分離的問題，將審判權還給親歷審判的主審法官和合議庭;司法公開三大平臺建設、審判監督制約機制改革等，則旨在從制度上確保司法廉潔、制約司法腐敗現象;而更加宏觀的人財物省級統管和司法管轄制度改革，則旨在從整體上保障法院系統相對于地方和各種利益集團的中立性，確保依法獨立審判能夠不受法外因素的干預。種種舉措，最終均指向同一個目標：打造一支獨立、公正、高效、素質優、能力強、職業化的精英法官隊伍。由這樣一支法官隊伍來承擔起維護法治、捍衛社會公平正義的責任，既與現代文明國家的通行做法趨同，也符合中國改革發展的自身邏輯。

三大疑慮值得本輪司法改革思考和重視

如果《決定》中提出的改革措施都能最終實現，那么一個獨立公正高效權威的司法體系應該是可期的，而中國的法治進程也將在此基礎上實現質的跨越。目前改革正在試點，下一步將全面鋪開落實。改革的成敗不僅取決于改革的方向，也取決于執行過程是否能夠始終秉持改革初衷。但仍有三個問題值得認真思考：

一是人民參與決策程度不足。時至今日，不論是“四五改革綱要”還是改革試點方案，各界對于決策的形成過程知之甚少，從公開渠道我們仍舊無法窺得全貌。許多關心司法改革的專家學者和各界人士均被排除在方案論證和制度選擇之外，以至于人們要么對于一些重要舉措難以理解，要么在具體執行的過程中眾說紛紜，增加了改革異化的風險。當然，如此重視決策過程的保密工作，可能是出于對既得利益集團占據改革先機、竊取改革成果的必要防范。但我們更應該相信人民群眾排除既得利益集團干擾的決心和能力，更應該在實踐中而不只在形式上尊重人民創造歷史的主體地位。排斥人民參與，很可能帶來決策的科學性不足、執行不力、以及目標異化的風險;而要克服這些風險，只有依賴充分的公開和盡可能廣泛的參與度。

二是忽視一線法官加大改革風險。司法辦案是一項專業性很強的活動，沒有一定的專業知識儲備，沒有相當的辦案經驗，很難把握其中的關鍵節點。廣大一線法官是本次司法改革結果的具體承擔者，也是檢驗本次司法改革成效最關鍵的群體之一，卻在改革決策與實施過程中難覓蹤影。以往許多改革舉措雖然“看上去很美”，但究其實際，往往會發現它們要么是華而不實的口號工程，要么是流于表面的形象工程，要么就是人去政息的政績工程。真正觸及司法工作本身、契合司法規律、對法治建設有推動作用的改革舉措少之又少，而社會公眾卻對它們缺乏辨別力。這是因為來自一線法官的專業聲音無法發出，而外界由于職業壁壘的緣故，又無法知曉司法實踐的真實情形，認識只能停留在表面現象之上。改革脫離實際，給了既得利益者蒙蔽公眾的空間。對此，必須引起我們足夠的重視和充分的警惕。

三是改革步驟思路不夠清晰。司法改革千頭萬緒，必然涉及先期推進和同步配套之間的問題。如果對于改革之前的現實狀況把握不夠充分，而在安排具體改革進程的時候，又未能正確認識不同舉措之間的輕重緩急關系，就很有可能導致整個改革進程遇到嚴重障礙。但另一方面，有些關鍵性的改革舉措，寧可步子小一點、速度慢一點，也一定要注重改革的整體性、配套性和協調性，避免出現“單兵突進”之后“身陷重圍”又不得不“掉頭回撤”的現象。雖然體制性改革不可能不觸動一些人的切身利益，但我們更應當明白改革的未來和動力到底在哪里，在安排改革步驟的時候盡可能地將改革帶來的損失降到最低，避免反復和倒退，使改革更加持久深入。

這些問題在很大程度上涉及改革舉措的技術細節。類似這樣的問題有很多，但我們應當牢記，本次改革的主旨在于轉變執政理念，重新塑造司法在國家治理體系中的地位與尊嚴，通過司法確立法治作為國家治理方式的基石，通過提高法官的司法能力實現國家治理能力的現代化。只有明確了上述理念，重塑司法的尊嚴才會成為現實的可能。

（作者：中國政法大學法學院副院長，教授）

責任編輯：金蕾蕾