怎樣做好政府采購

余斌

國務院常務會議審議通過的《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》，對政府采購法的規定作了細化。早在十多年前的2003年1月1日《中華人民共和國政府采購法》就已經施行，但實施過程并不樂觀。明確政府采購的原則，完善政府采購的運行程序，已經是當前推進國家治理能力現代化的應有之義。

政府采購的概念

政府采購，顧名思義，是政府部門購買商品和服務的行為，是政府部門購買性支出的實現，是公共支出的主要方式之一。但是，人們通常所說的政府采購，是指按照政府采購制度進行的采購行為，這些采購行為可以是政府部門采取的，也可以是得到財政資金支持的非政府部門采取的，或者其他受到政府采購制度約束的部門如一些國有企事業單位采取的。而政府采購制度，是指規范政府部門和有關部門采購行為的各個環節和各個方面的一套法律、法規。它包括：采購什么、由誰采購、向誰采購、如何采購、誰來監督、監督什么和如何監督，等等。

一般來講，完善的政府采購制度應具有如下特點：一是有一套完善的公共采購法律體系;二是有明確的目標和原則;三是有一套以招標程序為主，適應各種采購環境的完整的采購程序;四是有比較完備的采購管理體制;五是有完善有效的救濟程序;六是注重對本國政府采購市場進行有效保護;七是有專門的公共采購機構和隊伍;八是采取合同采購方式。

政府采購的原則

一般來說，政府采購的目標是要降低成本。因此，在采購時的一般原則是公開、競爭、公平、公正、節約、直接和合規。

公開的原則是指，政府采購的需求信息和采購過程的相關信息和采購結果的信息都要公開發布，并要確保發布范圍的廣泛性，而不能只是小范圍內發布。目前政府采購網上的公開信息只有商品的種類，而沒有最關鍵的價格信息，這些信息只有輸入賬號和密碼才能看到，這就不利于全民監督，無法落實《政府采購法》關于“集中采購機構進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格”的規定。此次實施條例（草案）規定政府采購合同應當在指定媒體上公告，中標、成交結果必須公開。但不知是否涉及政府采購網公開價格信息。

競爭的原則是指，政府采購的過程中，一般要求要有多家賣方的競爭。這是因為，在市場經濟中，賣方的競爭是買方降低購買成本的有效方法。因此，只有在單一賣家擁有專享的知識產權或實力突出，市場壟斷程度很高的情況下，才可以通過直接的談判來進行政府采購。

而要吸引多家賣方的競爭，就要堅持公平、公正的原則。首先是要對市場上合法經營的所有企業尤其是參與政府采購競爭的多家賣方一視同仁，使其能夠公平的競爭。其次是在買方對賣方是一對多的情況下，買方與賣方之間也要公平。有些項目，賣方在報價時要提供很多操作上的信息，而買方則有可能會無償利用這些信息，或與其他的賣方達成協議，或放棄政府采購，自行解決，或壓低賣方的報價。而這對賣方是不公平的，必須保護賣方信息的知識產權。此次實施條例（草案）規定，要求扶持不發達地區和少數民族地區、促進小微企業發展，其實就是要實行傾斜政策，而這又與國務院常務會議要求的公平競爭有一定的矛盾，這就需要很好地進行平衡，并使人信服，否則也容易引起腐敗。

節約的原則，一是指政府采購的需求以滿足基本需要為主，不要鋪張浪費。例如，在公車采購中，小排量的、簡單配置的汽車能夠滿足的需求，不能提出大排量、高級配置的要求。二是指政府采購的總支出要低。這就要求除賣方的報價盡可以低外，還要求在政府采購之后的執行環節，政府部門的額外支出要少。比如，政府采購修車服務，地處偏僻地區的修車廠的報價可能很低，但是政府部門的車輛跑到或拖到那里去修的成本很高。這樣也不符合節約原則。因此，遵守節約原則，就要考察政府采購項目在執行過程中所有環節的全部成本。三是指整個社會的總成本要低。此次實施條例（草案）要求突出節能環保，這意味著節約不能以犧牲環境為代價，要顧及全社會的總成本。

政府采購的過程本身也是有成本支出的，比如聘請專家和組織評審活動的費用、聘用有資質的招投標公司的費用等。在多家賣方的競爭過程中，必然會有失敗的企業，對這些失敗的企業來說，沒有收益，只有支出。這是因為，失敗的企業也會有相應的成本支出，比如購買標書，遞送標書和派人參會的成本等等。而這些失敗企業參與競爭的行為卻會產生正外部性，因為他們的存在，在競爭中獲勝的企業不得不壓低報價，從而節約了政府采購的支出。因此，如何給這些提供正外部性的失敗企業以補償，是值得研究的問題。如果沒有補償，長此以往，這些企業將失去參與政府采購的積極性，就難以形成競爭的局面。而在進行補償之外，降低這些企業參與競爭的成本是十分必要的。比如，購買標書的費用應當按工本費來收取，并應當盡量采用不收費的電子文本。而通過網絡視頻來開評標會，也可以節省外地企業的差旅費用。

在這里，最好的辦法是對于市場上存在適用產品的政府采購，也就是說對于不是特殊的創新產品的采購，不搞程序繁瑣的招投標，而是把市場上所有合法經營的相關企業都作為合格的賣方，直接獲取所需產品的市場價格信息，從中選擇低價適用的產品直接向生產企業采購，并將采購情況和依據的市場價格信息登在政府網站上公開接受監督。

政府采購的直接原則要求政府采購直接面對生產企業，減少中間環節，節約中間環節產生的費用。這也是節約原則的必然要求。如今很多政府采購不是直接面對生產企業，而是通過中間商人來進行的。這就給徇私舞弊打開了方便之門，同時也提高了政府采購的成本，因為這些中間商人是要賺取利潤的。現在，不少中間商人是專門為政府采購而生的，成為寄生在政府和納稅人身上的寄生蟲和官員腐敗的溫床。應當立法明確規定，除了因為成本過高而不采取政府采購制度的小額采購外，不得向非生產企業進行采購。這樣才能真正“管住亂伸的‘權力之手，鏟除滋生腐敗的土壤，把寶貴的公共資金花在刀刃上。”事后問責總不如事先防范的效果好。

合規的原則是指，政府采購過程不僅要合乎國內的法律法規，還要符合本國簽署的相關國際協議的規定，依照相關規定，在有監督的情況下進行。

政府采購的運行

政府采購的運行程序必須包括以下主要步驟：

研究和確定采購需求。這里要區分一般的常規采購事項，比如辦公用品的采購和特殊采購事項，比如公共工程的采購。一般的常規采購事項，通常先確定一個額度，由相關部門在額度內根據實際需要安排。特殊采購事項，則要一事一議，既要確定該事項的必要性，又要確定該事項的完成時間，這是因為，不同的完成時間，其成本不一樣。還要預測完成該事項實際需要支出的成本，確定一個上限，確保財政資金能夠滿足支出的需要。在研究和確定采購需求時，特別要注意的是，采購的產品應當盡量是市場上現有的產品。如果這樣，那么其成本可以由市場價來確定;如果不是，那么就得議價來決定，其成本會高于市場價。當前，一些政府采購的產品不是市場上現有的產品。例如，筆記本電腦，政府采購價明顯高于市場價，其差別在于政府采購的產品的配置與市場上的產品的配置不同。但是，就一般的辦公來說，完全沒有必要采用與市場上的產品不同的配置。這樣做，只會有利于投機商人。因此，如果沒有特別的必要，應當采購市場上現有的產品。

確定采購目標。政府采購的影響很大，其目標可以有多種，比如，支持殘疾人就業、扶持貧困地區企業等。如果有這樣的目標，那么，在政府采購時就會優先采購有大量殘疾人工作的企業和貧困地區企業的產品，盡管這樣的成本不是最低的。有些軍工產品，如果只采購某一家企業的，會導致其他企業破產或轉產，造成單一企業的壟斷和軍品供應的風險。為了避免這些問題，在采購時會同時向多家企業采購，盡管某一家企業可以用最低價滿足全部的需要量。

預防采購風險。要對政府采購過程可能遇到各種風險，包括采購目標和原則難以落實、物品短缺、價格上漲、不能按期完成、采購失敗、購買國外企業的產品時操辦人接受境外賬戶賄賂難以查證等，進行分析，選擇風險相對較小的方案，并準備好應對各種風險的預案。

選擇采購方式。《政府采購法》規定的采購方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。其中，公開招標是政府采購的主要采購方式。我們前面提到的直接根據市場價格信息到市場上去進行低價采購日常用品，包括非特殊要求建造的車輛、賓館服務和電腦等，也應當作為政府采購的一種主要方式。要根據確定的采購需求、目標和原則，對采購風險的預防要求，以及各類采購方式的特點，選擇適合的采購方式。

不過，政府在采用公開招標時會要求至少三選一，這樣未中標的企業就會白白損失投標成本，這會使得一些企業在知道自己的中標可能性不大時，不愿意參加公開招標，甚至使公開招標難以達到三選一的要求，從而使政府采購要么難以進行，要么由最可能中標的一方去找合作企業來陪標以拼湊投標數，達不到公開招標應有的效果。因此，在進行公開招標時，政府部門應當減輕未中標企業的投標成本，比如政府部門免費發放空白標書，甚至給予一定的投標補貼，使合格的企業有興趣積極參與投標。

公開發布政府采購的需求信息和采購方式信息。除涉密項目外，要求在公開的政府網站上發布信息，以使發布信息的范圍盡可能廣泛。同時，要求發布的信息盡可能詳盡，以便參與競爭的企業能夠明確的列入計劃，測算成本。不僅如此，發布的信息越詳盡，公平程度越高，徇私舞弊的空間越小。有的政府采購項目，尤其是服務類項目，信息發布過于簡略，讓人不明白該項目具體要做哪些內容，而不同的內容，成本差別很大。這樣一來，只有知道內幕消息的企業才能制定較為合適的方案，從而必然產生尋租和腐敗現象。在公開招投標且競爭充分的情況下，政府采購的底價應當公開，而不必保密。這樣做，會提高招投標的效率，達不到這個成本的企業會自動退出競爭，從而節約了相應的社會成本，而能夠達成這個成本的企業的有效競爭同樣會使競爭價格低于底價，不會出現因公開底價而提高政府采購成本的現象，反而有利于阻止到處打探底價的尋租問題，避免相應的腐敗和減少監督這一腐敗的成本。

審核并確定供應商。審核供應商，首先要將非生產企業排除在外。其次，要將沒有實力完成采購項目，或雖有實力但由于其他任務較多而沒有精力完成采購項目的生產企業排除在外。這是因為，這樣的企業必然會將項目層層外包，不能保證采購項目完成的質量。還要將以往在政府采購中表現不佳，且沒有證據表明其進行了有效整改的企業排除在外。然后，根據供應商的競爭情況，選擇質優價廉的供應商。

對供應商的確定結果進行公示。公示的范圍為參加競爭的所有供應商，要對確定供應商的理由進行充分說明。按照救濟程序，受理持有異議的被淘汰的供應商的申訴，公正地進行裁決。對于沒有異議或經過裁決后的供應商，要上網公示，接受更大范圍的監督。

簽訂和履行采購合同。供應商經過公示，無異議或經過裁決，最終確定后，政府采購的買賣雙方就政府采購的相關事項，按照合同法的有關規定，簽訂合同，并認真加以履行。在合同中，要規定好相應的驗收和結算條款。

驗收和結算。根據采購合同的約定，對于政府采購項目的完成情況進行驗收和結算。

記錄供應商的信用。根據本次政府采購項目的完成情況，記錄供應商的信用。對于完成情況不好、沒能履行好合同、違規外包的供應商要列入黑名單，使其無法或難以參加日后的政府采購項目。對于合同履行完好的供應商，則要列入白名單，在日后的政府采購項目的招投標中，優先予以考慮。

監督審計和獎懲。政府采購項目完成后，有政府采購部門以外的監督審計部門，對本次政府采購進行監督審計。重點檢查是否達成了預定目標，尤其是有沒有浪費財政資金，在執行政府采購過程中有沒有出現什么偏差和是否存在可以改進的地方。對于政府采購完成得好的先進單位和個人要進行獎勵，對于政府采購完成得不好，違規嚴重的單位和個人要進行懲處。堅決制止暗箱操作、尋租腐敗，遏制“天價采購”、“黑心采購”、“虛假采購”等違法違規現象。否則，政府采購就會流于形式，達不到應有的效果。公共支出的效果就會大打折扣，公共支出的效益就必然是低下的。

（作者：中國社科院馬克思主義研究院研究員）

責任編輯：宋明晏