組織中弱勢部門權力提升過程研究

趙新宇，尚玉釩，張庚淼，許夏陸

（西安交通大學管理學院，陜西西安 710049）

組織中弱勢部門權力提升過程研究

趙新宇，尚玉釩，張庚淼，許夏陸

（西安交通大學管理學院，陜西西安 710049）

通過對陜西省工信廳成功推行全省電子政務建設的過程進行分析，發現“弱勢”部門在目標實現過程中可能存在“行政權力不足”“資金有限”“技術力量薄弱”“溝通渠道匱乏”“原有結構利益復雜難調”等挑戰；可通過“身份重構”“存在感彰顯”“共贏導向合作”“反轉提升”四階段式的權力運用與提升策略有效開展自身業務，改善弱勢地位。據此提出：共贏導向權力策略的運用以及組織中“強勢”部門職權壟斷狀態的消解是“弱勢”部門跨越自身瓶頸、推動目標達成的關鍵。

權力結構；弱勢部門；權力提升；電子政務

權力是解構組織行為和管理效能的核心要素，影響到整個組織的良性發展與目標達成［1］，基于權力視角解讀和闡釋經典管理現象的文獻和著作也廣受學者們關注。當前本領域研究更多以組織中占據重要位置、擁有戰略權變資源的部門或個體為切入點，通過分析此類“強勢”單位在權力來源和運用方式等方面的特點和規律，剖析組織的演進機制。而對處在“弱勢”地位的部門或個體則鮮有關注［2］。一般來說，“弱勢”部門因自身資源和條件的局限，在組織內的權力互動中往往處于輔助地位，很難對既有格局形成有效變革。特別在邊界清晰、結構穩定、關系明確的傳統組織結構下，“弱勢”部門往往是組織演進與變遷過程中的配角。然而，現實世界中不乏“弱勢”單位“主導”邊緣突破、重塑組織權力結構和秩序的成功案例。忽視這一視角的理論分析，會使我們無法全面了解組織內權力轉移和更替的復雜性。

本文采用案例研究的方法，聚焦陜西省電子政務的建設和發展過程，以負責主要推進工作的陜西省工業和信息化廳（以下簡稱“工信廳”）為研究對象，試圖對本土情境下組織內“弱勢”部門通過有效的權力運用與提升、打破自身局限實現組織目標的過程進行探索。首先，對陜西省工信廳推進電子政務建設過程中面臨的主要挑戰進行整理，以識別體現其“弱勢”地位的具體表征；然后，對電子政務建設過程中的有效推進途徑進行歸納，以提煉“弱勢”部門在工作推動方面的主要實現途徑；同時，對影響電子政務建設成功推行的影響因素進行總結，以通過對影響因素的探討，廓清相關權力運用和提升舉措的適用范圍；最后，對工信廳贏得各部門配合與支持的內在原因進行挖掘，以探索研究對象權力提升、地位改善的內在機制。

一、文獻回顧

權力作為社會科學領域的重要概念，泛指一方（掌權者）影響另一方（目標對象）的能力［1］。很多學者都對權力給出過卓有見地的解讀，例如，埃默森（Emerson）［3］從依賴的角度指出組織中權力的本質在于互動雙方間的不對稱依賴關系；帕森斯（Parsons）［4］從組織系統的角度認為組織中的權力是保證組織各單元履行自身義務、促進組織目標達成的普遍化能力。在部門權力領域，現有研究傾向將權力看作組織中一個部門對其他部門的影響能力［5］，并從結構視角進行相應詮釋［2，6］。其中，主要運用了資源依賴理論和戰略權變理論［7－8］。

資源依賴理論認為，沒有組織是自給自足的，必須通過與外界環境進行資源交換以維持生存和運轉，組織存在的一個重要目標即是設法增強自主性，擺脫自身對外部環境的依賴，同時控制其他組織所依存的核心資源［8］。該理論呼應了埃默森（Emerson）［3］對權力和依賴之間緊密聯系方面的論述邏輯，強調組織對資源的依賴衍生了其他組織對它的外部控制，資源的稀缺性和重要性決定了依賴的性質和程度，也影響到組織內各部門間權力配置的格局［9］。那些能夠為本組織提供重要、有價值、甚至不可替代資源的部門，會在組織擺脫環境依賴方面發揮關鍵作用，因而比其他部門擁有更多權力［9］。

戰略權變理論是闡釋組織中部門權力獲得與保持過程的重要理論［1］。該理論認為組織中各部門的權力源自對戰略權變要素的控制［7］。其中，戰略權變要素泛指組織內外環境中對組織戰略決策或目標達成產生重大影響的事件和活動，主要可劃分為不確定性應對、中心性和不可替代性三個類屬［7］。“不確定性應對”指特定部門處理和降低不確定性并維護其他部門利益的能力［10］；“中心性”指特定部門在組織主要活動流程中扮演核心角色的程度［2］；“不可替代性”指特定部門的職能無法被組織內其他資源替代的程度［2，10］。還有一些學者認為，“依賴性”和“財務資源”也同樣構成重要的權力來源［10］。

對組織中部門權力配置相關理論的梳理為深入理解組織內各部門間的權力關系提供了依據和基礎。綜合上述理論觀點，本文將“弱勢”部門看作是具備以下特征的部門：（1）處在組織結構次要位置；（2）由于自身資源／能力等局限較難參與組織重要決策；（3）在職能上與其他單位存在一定重合。具體到本文研究對象所涉組織類型來說，由于行政組織的組織架構具有邊界清晰、職能明確、層級分明等特征，權力格局更為穩定，各部門擁有的資源也相對固化，降低了組織中權力的傳遞性和流動性。因此，組織變革等重要活動更多為掌握核心職權和資源的“強勢”部門所主導，“弱勢”部門更多擔任事務性和輔助性工作。加之各部門間互動在渠道和方式上相對單一、規范，進一步增加了“弱勢”部門作為變革主體、通過自身業務開展來推動組織目標達成的挑戰性。對此類管理情境下典型案例的解構將具備更強的理論價值。

二、研究方法

（一）案例選擇

本文采用探索性單案例研究方法，以負責陜西省電子政務建設主要推進工作的工信廳為研究對象，從權力理論的視角，對其打破自身業務局限、成功開展信息化建設的過程進行案例分析。研究方法選擇基于以下考慮：首先，本文旨在回答組織中權力配置格局變遷過程中“弱勢”部門權力如何提升的相關問題，此類研究目前尚處于探索階段。探索性案例研究方法適用于對新領域或研究不充分領域的深入挖掘［11－12］，回答“如何”或“為什么”一類的研究問題也與案例研究方法的特點與優勢相契合［12］。其次，由于本研究的系統性和探索性特征，要求有豐富的案例數據作為支撐。單案例研究方法的使用利于聚焦同一樣本進行細致深入的數據收集和分析，更易于在發展理論過程中保持對分析對象的豐富／完整描述［13］。案例選擇則基于以下考慮：電子政務作為我國新時期政府再造的主要手段，能夠有效降低運作成本、提高決策水平、增強政府工作透明度和競爭力，是從根本上整合、優化政府機制、功能和行為的有力保證［14］。隨著建設過程中對跨部門協作、信息資源共享的需求和呼聲越來越高，諸如“跨部門信息共享程度不足”“信息資源共享成本與利益分配難以平衡”“數據管理混亂”“信息資源管理法規滯后”等挑戰日益凸顯［15］。就目前情況來說，政府內各部門間橫向信息共享由于受到“信息資源客觀分布不均”“現行體制下部門利益復雜”等因素的干擾，實現難度很大［15］，進而使得政府組織中負責管理協調信息資源的有關部門居于“弱勢”處境。

陜西省工信廳是2009年省政府機構改革時新組建的省政府組成部門。由原省信息產業廳、省工業交通辦公室及其管理的六個行業管理辦公室、省機械設備成套局和省國防科工辦10個單位整合組建而成，是負責全省工業和信息化發展的行業主管部門。成立初期，在政府信息化建設方面面臨“建設與運維專用資金缺乏”“信息化基礎設施建設滯后”“重復建設現象嚴重”“各部門間資源共享和業務協同水平低下”等諸多挑戰［16］。起初，雖然對比全國其他省市來說陜西省起步較早，但政府電子政務建設推進緩慢，各部門間信息共享阻力很大，“自建煙囪”（許多部門搭建的電子政務系統是標準不一、難于共享且自成體系的部門縱向業務專網）、信息數據混亂等問題普遍存在。近年來，在陜西省信息化領導小組的帶領下，通過對省級78個部門業務系統建設狀況的調研，總結出“統籌機制、頂層設計、集中管理、公共平臺、技術服務、安全可靠”的工作模式，贏得了上級領導和平級部門的支持與配合，取得了優異的成績。在資源十分有限的情況下，工信廳成功推動了以“兩網四庫三平臺”為核心的信息化公共平臺體系建設，將陜西打造成全國電子政務建設的示范試點省份［17］。截止2013年底，陜西已成為全國唯一可以實施“交光盤工程”的省份，并實現信息化轉型［18］，符合案例選擇的典型性要求。

（二）數據收集

本研究遵循案例研究方法的基本步驟和原則，研究期間成立了由3位管理學院教授和5名碩博研究生組成的研究團隊。為提高研究效度，按照邁爾斯（Miles）等［19］和殷（Yin）等［12］對質性研究前期準備的建議，進行了研究問題、相關條目以及數據收集方案的設計，并采用三角測量的方法從多個信息來源相互驗證所分析案例。

數據收集主要來自兩個方面。第一部分數據來源于工信廳提供的電子政務相關會議紀要和文件，主要涵蓋組織背景、結構，省電子政務建設基本信息，相關政策法規，各類信息化項目基本情況，領導者相關演講、報告等一般性資料。第二部分數據來源于研究小組對電子政務推行過程中主要參與人員面對面的開放式訪談。訪談對象的選擇遵循以下標準：（1）受訪者在部門內任職年限較長，以便能夠對整個電子政務推進過程提供一種時序的視角；（2）受訪者至少直接參與了主要的相關事件，以便能夠提供深入、一手的信息；（3）受訪者來自工信廳內部或相關合作部門，以便提供豐富的信息維度，有利于三角驗證。具體被訪者包括6名工信廳核心成員以及6名外部合作部門的核心成員（2名計生委核心成員、2名信訪局核心成員、2名教育廳核心成員）。每次訪談由3位老師負責主要提問，5名碩博研究生進行補充提問，訪談問題聚焦陜西省電子政務推進工作，涉及權力互動和提升等開放式問題（例如：工信廳在政府中的地位、電子政務建設過程中遇到的困難和瓶頸、各部門間協調互動的主要方式和途徑、某些關鍵性事件的影響等）。借鑒艾森哈特（Eisenhardt）［11］的建議，每次訪談都聚焦于對事實、事件和發展脈絡的直接解釋，并將第一部分中獲取的文本數據與受訪者的描述進行匹配，以進一步降低回溯性偏差的可能，確保受訪者的解釋有實質依據，而不是后期印象管理的結果。整個訪談過程全程錄音，平均時間2．3小時左右，并在24小時內進行了文字稿轉錄工作。

（三）數據分析

本文對數據的分析主要參照了邁爾斯（Miles）等［19］對于質性數據歸納以及編碼提煉等方面的建議。首先將各類數據進行整合與梳理，提煉出電子政務工作開展過程中涉及權力運用和權力提升的相關資料，并根據不同主題進行初步整理和一些相應的編碼工作；然后對已有初級編碼及不同主題中的關鍵事件進行再次提煉，同時對出現頻次較多的初級編碼進行集中討論；最后將各類屬中的編碼信息進行高階抽象和關聯解讀。資料整理期間，小組成員先以3人為團隊，共同對每段研究資料進行集體討論，將理解不一致的資料進行逐條討論和反復溝通，形成較為一致的結果。隨后召開全體小組成員討論會，對每個編碼的邏輯和釋義進行分享、討論和修改，以進一步提升分析質量。

三、案例分析與討論

（一）弱勢部門權力提升過程中面臨的主要挑戰

研究對象在本部門權力提升過程中主要面臨“行政權力不足”“建設與運維資金有限”“本部門技術力量薄弱”“溝通渠道匱乏低效”“部門間利益復雜難調”五方面挑戰。首先，“行政權力不足”和“建設與運維資金有限”這兩個問題導致工信廳在電子政務推進工作中面臨較低的“中心性”和“不可替代性”，組織中權限較大的機構和部門可憑借自身職權和財力自建信息系統，越過工信廳的具體管制，這也是電子政務研究中“自建煙囪”問題普遍存在的主要原因。其次，“本部門技術力量薄弱”令工信廳難以消除其他部門對信息共享所可能導致的信息安全方面的顧慮，不易使其他部門信服推廣電子政務能夠有效增益本部門利益。即，“不確定性應對”能力同樣較低，制約了跨部門信息共享程度。除此之外，原有行政穩態結構中各部門間“溝通渠道相對匱乏低效”和“利益問題復雜難調”等瓶頸，不但使工信廳在政府中處于“弱勢”地位，還增加了推動組織變革、實現政府信息化轉型的難度。無論從資源依賴理論還是從戰略權變理論框架來看，核心資源和職權的缺乏令工信廳從根本上很難避免重復建設問題的發生，也較難樹立部門間信息共享規范，統籌全省信息資源，以致陜西省初期的電子政務工作推行緩慢。

【“沒有錢，沒有項目審批權，這東西實際上就是一個名義上的信息產業辦，對各個部門的統籌相對比較弱，沒有一個手段或者說制約的方式，你就沒有抓手去做這件事情。你說了，別人想聽就聽，不聽你也沒辦法，因為你給不了人家支持，然后也沒有規范，也沒有標準，具體工作可能是國家發文件，你就轉發一下。”（GX－HS）

“我們給省長打報告，省長專門批示了，不要搞重復建設。批完之后，照樣建了。實際上就是跟強勢部門，比如A部門，有權；B部門，有錢，我不求你，我要機房有機房，要專線有專線，要錢有錢，反正啥東西都自給自足，跟你沒啥關系。”（GX－HF）】

1．行政權力不足

以往電子政務研究普遍認為，政府信息化工作的核心難題不是技術而在于體制［20］。陜西省工信廳在業務推行過程中也同樣面臨體制因素帶來的行政權力不足問題，主要表現為兩個方面：

（1）難以干預其他部門信息化項目的建設審批。由于國家建設需要，政府內很多重要部門的數據系統由國家部委統管，并負責直接維護，以便于全國性的信息統籌和任務部署。這類部門一般有專門的財政撥款，資金雄厚，內部數據庫系統也遵循所屬國家部委頒布的統一標準。因此，工信廳在互動過程中更多被定位為輔助服務部門，對強勢部門間因“自建煙囪”“標準不一”造成的信息共享與整合方面的困難，在行政上沒有審批和管理的權力，成立初期的很多時候都束手無策。

【“受困擾比較多的是，有好些系統是由國家部委縱向建立下來的，由國家部委直接維護，省級平臺跟它就相當于兩根煙囪一樣，沒辦法交流，要交流得開很多個接口，影響它的業務系統。比如C部門的某a類信息，D部門的某b類信息，就是全國統一用國家某部委的應用系統，運維都在該部委，數據庫打不開，由該部委直接管理，這樣就很難達成共享。”（JS－W）】

（2）對各部門中信息化負責人無權任免，行政業務“兩張皮”。由于政府各部門中主管信息化工作的負責人與工信廳沒有隸屬關系，他們的績效考核及具體工作安排全權由本部門領導負責。再加上每個部門都有自己的主營業務，電子政務建設工作在本單位內屬于次要的輔助性工作環節。因此，信息化工作相關人員在本部門內部也多處在“弱勢”地位。在這種情況下，工信廳與其他部門的溝通協調往往存在“兩張皮”現象。即，很多任務經由工信廳分配到某部門信息化負責人時，即便該負責人對信息化工作抱有積極態度，終因沒有實權而難以落實和推進。另外，由于與各單位負責人沒有隸屬關系，工信廳無法直接干預具體信息化負責人的任免與升遷，較難與其自身利益直接掛鉤，一旦負責人所屬部門中薪酬與考核體系對信息化工作方面的績效并不看重，就會在某種程度上影響該部門電子政務工作開展的積極性。

【“跟平級部門打交道的話，就是行政跟業務‘兩張皮’。我們跟這些部門打交道的話，主要是跟這些部門的信息中心，主管信息化的這些。主管信息化的這些處室，在部門里面就是弱勢，他們可能理解我們的想法，他們可能也支持我們，但是從他們角度去做這些，要聽從本部門工作安排的時候，他們可能就沒有力度……原先好多事，我把事情分給他們的時候，他們也很積極，但是分到內部，好多事情都推不動，不是這個廳局的主要業務處室，屬于支持的，所以有些東西就是你做不了決策，有些東西你分管但是你說話也不算什么，所以就是行政和業務‘兩張皮’。”（GX－HS）】

2．建設與運維資金有限

信息化建設具有周期長、投資大的特點，工信廳成立初期，由于陜西省政府的總體資金有限，財政開支大多青睞周期短見效快的在建項目，對電子政務建設方面的資金周轉十分有限。數據系統的建設與運維過程中，也常常面臨資金短缺的問題。根據達夫特（Daft）［10］的觀點，財務資源是組織中重要的權力來源，金錢可以有效轉化成其他部門所需的各種資源。沒有足夠的資金支持，對工信廳推動權力變遷提升影響力產生了巨大阻礙。根據資源依賴理論，一方面，擁有豐厚財務資源的“強勢”部門，由財務支配帶來的權力提升使它們有能力獲得更多的組織內稀缺資源，這些資源反過來創造更多財政補貼的同時也增加了組織內其他部門對“強勢”部門的依賴，進而降低了工信廳作為“弱勢”部門在組織中的中心度和不可替代性；另一方面，沒有財務基礎，工信廳則難以將自身職權落實，于對口部門中信息化負責人的具體業務便得不到有利支持，更多處在被架空狀態。因此，對高能資源（例如：財務）的駕馭在客觀上容易促使組織中“強者更強，弱者更弱”局面的形成。

【“你哪怕有這項職能，但實際上你沒法去履行它的時候，這個職能還不在你這兒。你要有資金支持。不然你光是批，你撥不了錢，人家E部門批了，E部門能給支持，那實際上還是把你架在空中。”（GX－HF）】

3．部門技術力量薄弱

電子政務建設過程中，除專屬數據庫建設外，其他基礎數據庫和共享數據庫的建設都需要多部門之間數據的交換和共享［17］。目前我國信息化核心技術水平及信息化安全建設水平普遍較低，信息網絡技術設施較為薄弱，芯片、操作系統等核心技術都掌握在外國人手里［20］。如何打消各部門間對信息安全的顧慮，消除信息資源共享的技術壁壘就成為工信廳內部面臨的主要問題。建設初期，工信廳在技術手段方面力量薄弱，難以有效應對系統死機、數據管理混亂等問題給其他政府部門帶來的不確定性，無法全面滿足合作單位在信息化建設方面的客觀需求。因此，從部門內部來看，陜西省工信廳在政府組織中也不具備核心優勢。

【“第一階段他們的服務和基礎設施等等還不是很到位，有些硬件設施前期也不是特別專業……阻礙主要是技術。我們在前邊也出現過系統死機、被黑客攻擊，這些亂七八糟的事情，理論上放哪個機房都會存在這個問題；這些問題有些會影響。9、10月份正好是學籍注冊，也是怨聲載道，要求10月1號前必須注冊完，底下老師半夜還在錄。有軟件的因素，也有硬件的因素。”（JY－H）】

4．溝通渠道匱乏低效

作為非核心的業務類部門，陜西省工信廳在成立初期較少能夠參與政務上的重要決策，其主要職責更多體現為對高層領導班子戰略部署的執行和落實。根據等級鏈原則，在同一指揮和逐級匯報前提下，由于政府部門中的溝通互動多局限于開會和文件傳達兩類主要形式，渠道相對匱乏。因此，在電子政務推行過程中，往往出現高層主管領導被負面刻板印象先入為主，或對高層領導的信息化建設思路領會不深入等低效溝通帶來的問題，造成工作上的延誤和阻礙，難以有效進行資源的調撥與分配。錯失了很多引入優質資源、推動權力變革的良機。

【“有的領導比較忙，可能十天半月見不了面，但是在這個過程中就會有周圍的領導機構，周圍的廳啊，你還沒有把你的思想匯報過去，讓他了解你之前，其他相反的聲音先過去了，先入為主了。就會對你后期的工作帶來影響。”（GX－HS）

“對于一些專家型的領導，實際上，他在原先做這個事情的時候，有自己的思路，有自己的想法，然后對這些領導的話，你怎么去領會他的意思。因為所有這些重大的決策，都是這些主要領導來做決策的，他如果分管這些，他有自己的思路，你要配合他的思路去修改或完善你現有的一些規劃、方案，這樣你才真正的能去實施。要不然，領導往左你往右就是相反的。”（GX－HS）】

5．部門間利益復雜難調

目前，國內電子政務領域現有法律法規大多為一些規章制度，法律效力層次較低，鮮有綱領性立法以及明確的立法規則，阻滯了政府各部門間信息共享進程，其中的主要原因可歸為部門間的利益斗爭［21］。由于電子政務改革難免損害到某些部門的既得利益，一些擔心信息共享后出現問題被問責或是擔心現階段成果被侵占的部門，在沒有明確法規保障情況下，或多或少都會對工信廳的信息整合工作進行拖延和抵制，嚴重降低了行政效率。如何調節各部門間原有利益沖突，把蛋糕做大，成為陜西省工信廳面臨的主要挑戰之一。

【“這個你還把我問住了。我說一個數據吧，可能你就知道為什么。我們在某市核對數據，F部門錯發的資金比較多，所以他不愿意把數據公開出來比對。比對完之后，我們發現很多居民都已經死亡了（但沒登記），所以它就很難說了，因為有他們自己的利益在里頭，所以他也不愿意提供出來。”（JS－W）

“像G部門、H部門、I部門這塊，也不能說他支持不到位，也不是說他們不愿意用，最早是人家的系統已經建成了，沒有辦法，像G部門，機房很大，像H部門，人家專線，人家系統早建成了，人家不愿意把機房挪過去。”（XF－L）

“對于那些廳局里邊信息化的承擔人來說，他前面的這些基礎是他的成績，如果這種遷移一夜之間發生了變革，那就是跟一次革命一樣，在情感上、個人利益上都不太容易接受。”（JY－H）】

（二）弱勢部門權力提升的主要實現途徑

承接對弱勢部門權力提升所面臨主要挑戰的整理，本文進一步對資料中涉及到權力運用和提升的關鍵性事件進行了歸納，以提煉研究對象作為“弱勢”部門在推動業務開展、改善自身地位方面的主要實現途徑。通過梳理發現：陜西省工信廳通過促成部門間信息共享成功推行政府信息化改革的過程，總體上可以看作一個“遵循信息化規律，發揮技術專長，逐步提升影響力”的過程。具體涵蓋以下四個環節，即“身份重構”“存在感彰顯”“共贏導向的合作”和“反轉提升”。受篇幅限制，此處僅對每一環節的主要工作定位、目標和活動示例進行呈現，暫不對每一環節中具體活動示例展開詳細舉例和說明。

1．身份重構

“身份重構”環節是整個權力提升過程的基礎階段。主要工作在于，通過多種渠道和方式，收集部門內外部信息，重設本部門在組織中的定位，以期達成三方面目的：（1）針對本部門職能特征，梳理其他部門（包括上級、平級、下級部門）需求與關注點，進行機會挖掘；（2）識別組織中潛在競爭對手（職能重疊部門）與合作對象（職能互補部門）；（3）厘清自身優勢與不足，結合當前組織環境特征，重新設定本部門的愿景和發展理念。“弱勢”部門通過這個過程可以從自身立場更好的識別組織內各部門的角色定位。通過分析部門內外部情境因素，在本部門特征基礎上，尋求權力提升契機，開發新的部門形象和定位。其中，符合組織戰略發展方向、較少對各部門構成威脅的“無害化”身份建構，更有利于“弱勢”部門降低阻力、快速融入。

本階段的主要活動示例如下：（1）對本部門發展歷程進行回顧：從本部門過往的成功和失敗經歷中總結經驗、教訓；（2）組織各部門多方參與的研討會：通過與相關部門進行互動交流，了解其他部門主要職能及業務需求；（3）與其他部門領導者建立／保持聯系：通過跟其他部門領導者互動交流，了解領導者關注點。

2．存在感彰顯

“存在感彰顯”環節是整個影響力提升過程的初級階段。主要工作在于，通過參與組織中各類活動，宣講新的愿景和理念，重塑部門形象，以期達成三方面目的：（1）提升其他部門對本部門愿景、理念、職能的認識；（2）營造與潛在合作對象（職能互補部門）良性互動的有利氛圍；（3）明示自身合法性，反制潛在競爭對手（職能重疊部門）。“存在感彰顯”實質上可以看作是一種“意義給賦”過程。“弱勢”部門通過這個過程可以在組織中獲得更多的認知優勢。通過會議和文件等溝通渠道，最好在組織高層領導參與情境下，借助直接的、感染力強的成功事跡，能夠有效吸引組織內其他部門的注意力，并傳遞出本部門在其中的重要作用。特別是，當有關的故事或信息是站在合作部門角度，以帶有專屬性和針對性的表述風格進行描述時，更容易起到意義給賦的效果，放大“弱勢”部門的影響作用。

本階段的主要活動示例如下：（1）開展系列講座：科普信息化知識，宣傳本部門愿景、理念，彰顯差異化的競爭優勢；（2）組織相關培訓：組織政府信息化相關培訓，增進其他部門對工信廳的了解；（3）與焦點性事件進行捆綁宣傳：借公眾關注的熱點事件為本部門宣傳造勢；（4）有選擇性的運用自身職能：運用本部門的典型性職能，明示職能邊界及權力合法性；（5）力邀高層領導共同參與，推進職權落實：借高層領導干預，警示不配合部門。

3．共贏導向的合作

“共贏導向的合作”環節是整個影響力提升過程的核心階段。主要工作在于，發揮本部門信息化方面技術專長，尋求與其他部門的互惠性合作，以期達成四方面目的：（1）與強勢部門形成利益共同體，提升其他部門對本部門的依賴程度；（2）與原有合作部門建立資源共享聯盟，進一步鞏固相互間的緊密聯系；（3）拓展與一般部門往來，擴大本部門影響范圍；（4）豐富自身業務，增強本部門職能的多元化程度。“共贏導向的合作”實質上可以看作是一種“拉攏牽引”的過程。不同于擁有大量資源的“強勢”部門，生存壓力的應對是“弱勢”部門的首要問題。積極采用共贏導向合作機制的“弱勢”部門，能夠減少與利益相關部門的直接競爭，將本部門業務拓展和組織內權力配置格局的重建交融在一起，并獲得更多的組織支持。通過開展與各部門的互利合作，規劃出一個相對有利的業務結構，廓清與其他部門間的權責邊界，一方面可以提升組織中資源的流動性和本部門的業務滲透能力，以便將必要的組織資源（例如：財政撥款）引入部門內部，增加權力積累；另一方面，這種拉攏牽引的過程使“弱勢”部門能夠有效延緩競爭節奏，既避開與“強勢”部門間的正面沖突，化敵為友，又阻止了一些實力相當的職能重疊部門在業務方面的拓展，化解了潛在競爭。從某種程度上說，這種以守為攻的部門間互動實質上有力提升了“弱勢”部門的競爭優勢。

本階段的主要活動示例如下：（1）通過強調“頂層設計”凸顯對組織的價值：從組織發展的角度強調本部門能為組織帶來的利益，增強與組織高層領導的聯系；（2）完善并增益強勢部門的工作：對強勢部門的業務進行輔助和補充，以期實現利益捆綁；（3）為合作部門帶來切實好處：引入互助合作機制，回饋和增益合作部門，升級合作關系；（4）與一般部門實現資源的共享和互補：主動共享本部門信息資源和技術服務，尋求新的合作領域；（5）不侵犯其他部門核心利益：協作過程中，不越位、敢錯位、知進退；（6）尋求業務空白，拓展自身職能：在其他部門未涉及領域拓展本部門業務。

4．反轉提升

“反轉提升”環節是整個影響力提升過程的成熟階段。主要工作在于，協調各部門利益，參與并主導組織內各部門間信息資源共享規則的制定，匯集科研院所、企業等多方力量，建立共享平臺，以期達到兩方面目的：（1）鞏固本部門已獲得的結構性權力資源，夯實權力基礎；（2）為由弱到強的地位轉換創造必要條件，借助共享平臺促成權力的提升。“反轉提升”實質上可以看作是一種“匯集外部力量，打破原有格局”的過程。“弱勢”部門通過內部驅動與外部整合的方式搭建部門間資源共享平臺，同其他各部門間捆綁為更加緊密的利益共同體，一方面能夠進一步降低競爭阻力；另一方面，還可以將原本處在輔助、服務地位的協調溝通職能，轉化為平臺維護和完善所必需的核心稀缺資源，進一步提升競爭優勢。特別是，平臺搭建過程中，以實現組織目標為導向的組織外資源引入，具備一定的合法性基礎，讓“弱勢”部門作為紐帶，將外部環境中不同利益主體與組織的發展聯動在一起，實現了對組織中一些模糊的、非結構化規則的有效利用，也有利于后續領先的、可持續的競爭優勢的培養。

本階段的主要活動示例如下：（1）匯集多方資源，建立共享平臺：在部門領導帶領下，與企業、高校等外部單位通力合作，參與政府各部門信息資源的整合，創建標準統一的信息資源共享平臺；（2）組建專家團隊，提升平臺駕馭能力：引入專業化人才，增強本部門的平臺運維能力，主導共享規則的制定。

（三）弱勢部門權力提升的影響因素

承接對弱勢部門權力提升主要實現途徑的歸納，本文進一步對影響各環節實施效果的主要因素進行了總結，以期廓清相關研究結論的適用范圍。由3位管理學院教授和5名碩博研究生組成的研究小組再次返回“田野”，對陜西省工信廳及其合作部門的相關工作人員進行影響因素方面的資料收集。發現“政策的連續穩定性”“信息技術的發展”和“切實有效的信息化管理體制”是陜西省工信廳作為“弱勢”部門能夠促成權力變遷的重要因素。這與以往研究中關于技術和工作流程設計對權力影響作用的論述［22－23］是相互呼應的。

1．政策連續穩定

根據等級鏈原則可知，行政組織中的資源調配主要依托于分管該領域的主管領導，也就形成了行政組織中普遍存在的領導責任制特征。因此，一件事情的興衰與高層領導關聯很大，政策制定者的執政思路往往對事務發展起決定性作用。在這方面，工信廳的成功得益于歷任省長的支持和幫助。由于政策上延續性良好，在信息化體制問題方面不搞反復，始終堅持“統一領導、統一規劃、統一標準”的執政理念，從而為電子政務的順利開展提供了土壤。

【“省級領導，最開始賈治邦省長；程德明省長實際上是開創性的，確立了這個事情；袁純清繼任了這個事情；趙政永省長就是突破，變成資源共享；然后婁勤儉省長對我們繼續支持。你像S省，他不停的換省長，就你剛起個頭，領導換了，思路變了就停滯了，就沒辦法。政策是個基礎。從省上那個角度，延續性比較好，而且都比較重視。”（GX－H）

“為什么陜西信息化能持續發展，就是我們工信廳一直把我們這種思路從一任一任交接棒講得很清楚，就能走下去。按傳統的，換個領導換一批人，換個領導換一種思路，那這個事情是干不成的。”（JY－H）】

2．信息技術發展

信息技術的發展，帶來了效率的極大提升，不但降低了電子政務建設過程中硬件配置成本、網絡安全隱患等問題對項目推進的影響作用，還大大節省了工信廳的預算開支。從而有更多富余的資金進行資源統籌和調配，原來無法實現的某些建設規劃也因為信息技術客觀發展，順勢得以解決。在資源和預算不足的情況下，如何高效、合理地配置部門內部資源是“弱勢”部門面對的首要問題。陜西省工信廳創造性地借信息化趨勢解決自身資源瓶頸，把握發展時機，主導了電子政務建設的推進節奏，也使信息技術發展成為影響其克服自身弱勢的重要因素之一。

【“這個基礎平臺、這個架構，跟技術相關性很大。比如之前說的網絡整合，之前采用網絡數據電路SDH的方式，很貴，一個2M、4M的數據電路就幾萬一年，整個算下來是個天文數字，非常貴。因為設備的成本很高，讓運營商去降低價格不可能，因為成本在那兒。后來第二年年初，跟四大運營商簽署了網絡協議，采取的是波分的方式。大的帶寬的成本比原先低了非常多，原來100M可能得10萬塊錢，現在可能幾千塊錢就能搞定。現在省到市兩個500M，市到縣200M，所有省級部門接入都是一到兩百兆，有些專線以‘G’（為單位）。整個的費用大概1 000多萬。有了這個才有可能提供大概方案，提供優質的服務。如果沒有這個技術，還是采用SDH，成本很高，不知道要乘多少倍，比如一年網絡租賃費花一個億，也承擔不起。”（GX－HF）】

3．切實有效的信息化管理體制

我國電子政務管理涉及眾多部門，政府直接投入很大，這在客觀上對電子政務相對集中管理提出了很高要求。但當前各省份電子政務建設的規劃、預算、審批、評估等各個環節分別由不同部門管理，尚未形成一個完整的機制，缺乏具備權威性、能夠統攬全局的部門對電子政務建設進行全方位的統籌，因此很容易造成重復投入、浪費投入。一般省級信息化也有十多個不同類型的部門在分頭管理，甚至分布在黨委、人大等部門，出現了上情難以下達、橫向難以有效協調的局面，地方反映強烈［24］。在這種大環境下，為推進全省信息化建設，陜西省根據《陜西省信息產業廳（省信息化領導小組辦公室）主要職責內設機構和人員編制規定》成立了由主管副省長為組長，省工信廳、財政廳、發改委等相關單位分管領導為成員的信息化領導小組辦公室，負責組織、管理、協調和督促檢查信息化工作。這一信息化工作的最高機構具有信息化規劃權、立項權、論證權、專項資金使用建議權、評價和監督權。將信息化領導小組辦公室設置在省工信廳后，工信廳隨即成立了信息化管理中心（正處級事業單位），具體負責信息化建設相關的政策執行。通過與省信息化領導小組掛鉤，工信廳在信息化推進過程中便能夠將本部門發展與全省的信息化發展有效對接，適時參與相關政策的制定，讓它與組織內其他部門的互動變得有章可循。這有力的保障了工信廳承擔電子政務行政管理職責的合法性，降低了工作阻力。特別是《關于基于信息化基礎資源綜合服務體系開展業務應用和網絡傳輸的通知》的出臺，明確了各部門實施信息化項目的內容、程序，對部門電子政務項目資金管理等做出了規范要求。把省市縣信息化的立項權授給了省市縣三級信息化的主管部門，進一步理順了信息化管理體制，解決了信息化推進的體制障礙。

【“只有理順體制，才是做好信息化的前提，否則只能是碎片式推進，還會不斷反復。信息化工作要做好，必須授權一個部門，系統長遠做規劃和標準。”（GX－CSC）

“單靠主管的領導、靠下面的領導推動信息化，是沒有可能的……信息化的體制一定要是最高的領導人去理順、去認識，靠部門是做不到的。你叫喊的兇了，領導或者部門還認為你在這爭權奪利呢，這是體制。”（GX－CSC）】

（四）弱勢部門權力提升的內在機制探索

承接以上對陜西省工信廳克服自身弱勢過程中影響因素的總結，本研究進一步依托該案例，針對“工信廳贏得各部門配合，促成電子政務改革的原因有哪些？”等相關問題，再次進入“田野”，對各合作部門展開訪談，以期挖掘弱勢部門權力提升的機制、機理，探索組織中弱勢部門推動權力配置格局變遷的關鍵。通過對資料的精煉和分析，本研究有以下發現：

1．“共贏”導向權力策略的運用是弱勢部門權力提升的主導思路

不同于以往戰略權變理論和資源依賴理論相關研究中“零和”導向的權力觀點，本案例中陜西省工信廳的部門權力提升并未建立在剝奪、侵占其他部門資源的基礎之上，而是以一種利他主義的方式實現。伴隨著電子政務工作發展的不同階段，其一，工信廳發揮本部門技術專長，不斷為陜西省政府提供優質服務，補充和完善其他部門的既有業務，通過分享自身權力資源的方式調整合作部門對于自身績效水平的期望和期待，降低其對強勢單位的依賴程度。一方面，互惠性合作帶來的相互促進過程增強了行政組織中的權力流動性，使部門間彼此介入，讓改變權力配置格局成為可能。另一方面，合作過程中所孕育的部門間共有的動態權力資源，不僅與政府組織總體目標達成密切相關（政府內部管理與外部服務質量的提升），還作為組織資源的一種改變著組織的結構性功能（政府職能轉型）。其二，在幫助其他部門將“蛋糕做大”過程中拓展自身職能，鞏固、提升本部門在組織中的地位。整個權力提升過程的策略運作體現出明顯的“共贏”思想和階段式遞進特征。表明即便處于組織中次要位置，擁有較少結構性權力資源，“弱勢”部門仍可以通過共贏導向的權力策略運用，提高權力資源的配置效率、效果，逐步提升自身影響力，具體如圖1所示。

【“我們曾經出過一個文件叫《電子政務整合意見》，整合（他們的理解）就是把你的拿過來，把他的拿過來，然后抵觸就比較大。信息中心的主任、信息中心的人都愁，下一步我們都沒工作了；反正我也不積極，我這一大堆理由，你整不了；各種各樣的問題。后來我們出了個文件《資源共享》，共享，我們不是整你，而是你給我用，我給你用；我把公用的給大家用，你把你的拿出來給大家用。”（GX－HF）】

圖1 弱勢部門權力提升可能的過程框架

綜合上述分析，本文提出有關組織中弱勢部門權力提升策略的研究推論。

推論1：“共贏導向”的權力運用策略是組織中“弱勢”部門權力提升的主要策略。

推論1－1：“共贏導向”的權力運用方式能夠通過增強組織內權力流動的方式為“弱勢”部門創造權力提升機會。

推論1－2：“共贏導向”的權力運用方式能夠提高“弱勢”部門在權力資源配置方面的效率和效果，從而以階段性遞進的方式促進“弱勢”部門權力提升。

2．消解強勢部門職權壟斷是弱勢部門權力提升的關鍵

研究對象依托本部門科技導向的主要特征，在組織中建立起互惠共享的合作關系，形成了部門間權力流動的管道，讓本部門能夠將自身輔助服務性職能融入其他部門的工作完成之中，從而實現由邊緣切入到漸入主流的成功轉型。其中，消解“強勢”部門職權上的壟斷狀態是“弱勢”部門權力提升的關鍵點。根據資源依賴理論和戰略權變理論的相關論述，“強勢”部門因占據組織發展的核心資源而擁有較大權力。特別是行政組織中某些“強勢”部門對核心戰略權變資源的壟斷式占有，大大降低了權力在組織中的流動性，會形成難以消解的完全式權力，這也是很多“強勢”部門保障自身地位的重要手段。因此，本該作為組織變革有力推動者的“強勢”部門，在涉及到自身既得利益時便可能成為阻礙變革的障礙。與傳統靜態、片段性觀點不同，本案例中，隨著共贏導向的部門間合作不斷升級，工信廳作為“弱勢”部門在增益“強勢”部門、提高合作部門績效的同時，也與他們進行了利益上的捆綁，瓦解了“強勢”部門對權力的壟斷。一方面，組織整體績效的提升符合組織發展的根本利益，在提高陜西省政府內部管理與外部服務效率和質量的同時也樹立了本部門的合法性；另一方面，共贏導向的權力互動還使得資源共享成為組織內各部門互動的內生制度。在這種共享規則作用下：首先，多方介入和參與增益“強勢”部門的同時，并未威脅到“強勢”部門的主導地位，既降低矛盾抵觸的可能又打破了權力壟斷，將“強勢”部門的完全式權力消解為分散式權力，增強了組織中權力的流動性；其次，共贏平臺中各部門既得利益的客觀增加會反過來對已有資源共享理念進行強化，增強相應規則的制度化程度，以倒逼形式推動部門間權力互動規則的更替；最后，共贏平臺的建立讓組織中各部門形成利益共同體，在“把蛋糕做大”的要求之下，對協同發展的強調使組織中兼具溝通協調職能的部門在本情境下會隨平臺完善自然提升影響力。

綜合上述分析，本文提出有關組織中弱勢部門權力提升機制的研究推論。

推論2：“弱勢”部門權力提升的要義在于消解了“強勢”部門在職權上的壟斷狀態。

推論2－1：共贏導向的權力互動有助于“弱勢”部門與“強勢”部門進行利益捆綁，從而消解“強勢”部門職權上的壟斷狀態。

推論2－2：共贏平臺中各部門既得利益的增加在客觀上強化了資源共享制度，有助于“弱勢”部門推動權力配置格局的變遷。

推論2－3：共贏平臺維系過程中對有效協同、溝通職能的強調，讓相關“弱勢”部門能夠借助平臺完善過程進行權力提升。

四、總結與展望

本研究運用案例分析的方式，解構了一個組織中“弱勢”部門巧妙推動組織變革、促成權力配置格局變遷的過程。研究發現，與以往文獻中對“強勢”部門權力狀態的強調不同，“弱勢”部門并未處在組織核心位置，也沒有掌握豐富的組織資源，更多憑借權力策略的運用來達到資源儲備和地位提升的目的。參照資源依賴理論和戰略權變理論的經典論述，打破組織中權力配置格局的動因往往來自外部環境的需求轉變，而聚焦到組織內部，“強勢”部門因掌握核心資源，位高權重，主導組織的發展走向，而“弱勢”部門因自身能力限制，更多扮演輔助角色。以至于多數研究忽視了“弱勢”部門自身的能動作用，更傾向從靜態、片段的視角切入“強勢”部門與組織環境的客觀互動，關注“強勢”部門如何通過資源的調配和變革的推動保持在組織中的競爭優勢。本文的主要貢獻之一，就在于對權力配置格局變遷過程中“弱勢”部門能動性的刻畫和分析。組織中權力的不對稱（失衡）狀態并不是靜態、結構化的。即便在穩定、清晰的傳統組織結構下，“弱勢”部門仍然能夠通過共贏導向的權力策略運用，以增加自身復雜性與多樣性的方式，與組織外部環境有機互動，并尋求權力提升契機。例如，陜西省工信廳案例中，與上級領導部門進行利益上和行動上的對接、與平級部門展開互惠合作、運用“以獎代管”方式對下級部門進行合理激勵、積極匯聚組織外資源謀求借“腦”下蛋以及主動接軌市場環境、順應信息化發展趨勢等做法［17］，都是此類權力互動方式的典型表現。這本質上與埃默森（Emerson）［3］關于權力源自組織中不對稱依賴關系的經典論述并不沖突，實際上是“弱勢”部門通過有效“權力－均衡”機制設計，促成組織中權力再次平衡的過程。特別對于本文的研究對象來說，“弱勢”部門在權力互動過程中采取必要激勵措施，分享自己的權力資源，一方面能夠增加社會交換對于“強勢”部門的附加價值，另一方面還有利于緩和權力平衡調整過程中的緊張關系，符合權力－依賴理論的主體思想。

因此，要完整揭示組織內權力格局的變遷過程，必須兼顧對權力狀態和權力策略的共同關注，而權力配置格局的創造，從根本上涉及到“強勢”和“弱勢”部門在組織中的共同演化。深挖組織中權力互動過程，厘清其中的權力沖突與整合如何根植于復雜的部門差異之上，探究各種正式或非正式權力運用如何塑造了組織中強弱共存的權力格局，將成為未來組織權力研究的重要任務。后期可通過選取具備高柔性、高分散、有機化特征的現代組織進行跨案例研究，對相關結論進行完善和發展。

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（責任編輯：張 叢）

The Power Development Process of W eaker Department in Organization

ZHAO Xinyu，SHANG Yufan，ZHANG Gengmiao，XU Xialu
（School of Management，Xi′an Jiaotong University，Xi′an 710049，China）

Through a case study of the E－government affairs in the Industry and Information Technology Department of Shaanxi Province，we find that there aremany challenges for a weaker department to complete its tasks in the organization．For instance，the lack of administrative power，the lack of financial appropriation，unsubstantial technology strength，limited communication channels，and complexity of interests，etc．We also find that a weaker department can improve its status effectively in organization by using a four－step－power strategy which is＂identity reconstruction＂，＂reflection of existence＂，＂all－win cooperation＂and＂fightback＂respectively．Accordingly，we conclude that the use of all－win oriented power tactics and the break ofmonopoly by powerful departmentare the internalmechanism forweaker department to cross choke points and achieve its goals．

power structure；the weaker subunit；power development；E－government

C936

A

1008-245X（2015）06-0045-10

10．15896／j．xjtuskxb．201506007

2015－04－13

國家自然科學基金重點項目（71232014，71473191）；陜西省管辦評分離改革課題（GBPKT207）

趙新宇（1988－ ），男，西安交通大學管理學院博士研究生；尚玉釩（1970－ ），女，通訊作者，西安交通大學管理學院副教授。

時間］ 2015－11－04

www．cnki．net／kcms／detail／61．1329．c．20151104．0827．004．htm l