構建城市保障房保障對象的誠信機制

■周海燕/文

構建城市保障房保障對象的誠信機制

■周海燕/文

1998年7月，國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，自此我國開始建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系。2007年8月，國務院發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，我國住房制度改革由此進入新的里程。此后，保障房建設速度不斷加快，覆蓋范圍不斷擴大，城市中低收入住房困難戶住房壓力得到有效緩解。然而，在保障房分配使用過程中，出現了保障房分配后閑置、轉租、轉售等現象，出現了“開著寶馬住保障房”的怪象。這與保障房的居住保障功能是相違背的。消除遏止這些不合理的現象，是進一步推進保障房建設過程中必需解決的一個大難題。在我國保障房行政管理力量相對有限的情況下，加強保障房保障對象自律，構建保障對象誠信機制相當重要。

一、當前保障房保障對象失去誠信的種種表現

當前，由于保障房監管力度有限，部分保障房保障對象抱著僥幸心理，不符合條件的也去申報，超出了保障條件的保障對象仍然占著保障房，不主動退出，有的甚至等到查出來，還占著不退，從而造成保障房退出難題。從個人行為來看，實際上是不講誠信的。從全國各地城市保障房分配使用來看，保障房保障對象失去誠信的情況有以下幾種。

（一）擁有商品房同時擁有保障房

一個住戶同時擁有商品房和保障房，按獲取商品房和保障房的先后順序，又可分為兩種情況。一是已經擁有商品房但后來卻又違規購買或者租用保障房，申請購買或申請承租保障房的審查環節未能查出，讓少數人混水摸魚“混”得了保障房。二是先購買或者租賃了保障房，后來收入提高，到商品房市場購買了商品房，于是出現了應該退出保障房而實際上并沒有退出。1990年代未、21世紀初獲得經濟適用房的住戶，目前已有不少隨著收入提高買了商品房而經濟適用房并未退出。

（二）擁有兩套及以上保障房

依據是否獲得房屋產權，保障房可分為購買型保障房和租賃型保障房。購買型保障房包括經濟適用房和限價商品房，擁有產權；租賃型保障房包括廉租房和公租房，沒有產權。實際上，由于種種原因，擁有一套以上保障房的家庭依然存在，可分為以下幾種情況。

第一種情況是擁有兩套以上產權保障房，主要是兩套以上經濟適用房。又分幾種情況：①婚前兩人各擁有一套經濟適用房而婚后并沒有退出其中的一套，造成一個家庭擁有兩套經濟適用房。②因工作調動在甲地擁有一套經濟適用房，在乙地又擁有一套經濟適用房，要退出一套而并沒有退出。③一個住戶違規購買兩套以上經濟適用房，可能是夫妻雙方各買一套。④近年來，政府推出限價商品房，要求購買限價商品房的住戶退出原來的保障房，住戶沒有主動退出，出現了同時擁有經濟適用房和限價商品房的情況。

第二種情況是購買型保障房+租賃型保障房。經濟適用房+廉租房（公共租賃房）是常見的組合類型。①違規獲得經濟適用房和廉租房（公共租賃房）。據《南京日報》2011年12月20日報道，有一住戶已經擁有了一套經適房，還占著一套廉租房。住戶是一名低保戶，但在本市區擁有經濟適用房，相關部門8個月未能收回廉租房。②獲得經濟適用房但還沒入住，仍住在廉租房（公共租賃房），處于過渡期，造成同時擁有兩套保障房的情況，這種情況下，住戶一般不會主動退出廉租房（公共租賃房）。有住戶住進了經濟適用房，把廉租房非法對外出租，仍安排部分家庭成員入住。

二、保障對象失去誠信的誘因分析

整體來看，社會的大環境是對保障對象失去誠信的寬容，“不得白不得”，相關立法沒有跟上去，保障對象失去誠信卻不需要為此付出代價或者為此付出的代價甚微。仔細分析，在準入、監管、執行退出、懲處等環節有著不同的誘因。

（一）準入審查難，保障對象心存僥幸

在準入方面，盡管各城市對保障房獲取制定了意見或者辦法，有些地方出臺了住房保障條例，但還是有不少人渾水摸魚。據審計署2010年底公布的數據，在重點調查的32個城市中，有18個城市向2132戶不符合條件的家庭分配了廉租房。截至2011年11月，北京僅在街鄉初審階段便查出3萬多戶不符合申請條件的家庭。為何有這么多人抱著僥幸心理想混進去？一是沒有懲罰機制對報虛假材料的人進行懲罰，即使查出來了，也沒相關處罰措施。二是目前的審核公示制度難以完全把關。保障房管理部門工作人員力量和龐大的保障房對象群體相差懸殊，因而一般依靠所報文字材料進行初審，通過文字材料很難辨別真偽。囿于工作人員少、工作量大面廣的情況，一些入戶調查主要依據申報者單位加蓋公章的收入證明。通過了初審，接下來是公示，公示制度原本是想借助社會力量進行有效監督。然而，公示一份名單，能否真正實現社會監督？筆者認為難以實現，社會公眾看到的是一份保障對象名單及其基本信息，對保障對象的收入、資產等關鍵信息不得而知，又怎能談得上監督？

（二）動態監管難，保障對象被動核查

保障房住戶的收入、資產是動態變化的，一旦家庭收入資產超出了保障范圍，就須退出保障房。然而，從目前的實踐來看，很難對收入資產等信息進行動態監管。保障房管理部門掌握的是房產信息，缺乏收入資產動態信息。盡管對經濟適用房上市交易做出了規定，住戶向房地產主管部門申請辦理經濟適用住房上市交易手續，按照屆時同地段普通商品住房與經濟適用住房差價的一定比例向政府財政主管部門交納土地收益等相關價款后進行交易。實際上，有住戶購買了商品房，經濟適用房并未退出，也未上市交易。對租賃型保障房，如對廉租房通過年審來進行動態監管，也就是說，由住戶報審核材料。在社會信用體系尚不完善的情況下，審核材料的真實性很難得到保證。面對大量的審核材料，保障房管理部門工作人員不可能逐一地去相關部門查詢。還有一種情況是住戶不主動參加年審，或者拒絕參加年審，增加政府動態監管難度。某市在2011年年審中，對18000多戶保障對象進行審核，退出了相關保障的有388戶，可是還有292戶聯系不上或拒交審核材料。

（三）執行退出難，保障對象退出積極性不強

從國家到地方，都對保障房分配使用出臺了規章制度。經濟適用房退出的法律依據有《經濟適用房管理辦法》等。租賃型保障房退出的法律依據有《城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》、《廉租住房保障辦法》和《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》等部門規章。雖有規章制度，但在近些年來的保障房管理實踐中，保障房退出仍是一大難題。保障房存在獲利空間，住戶一般不愿主動退出，查到了仍占著不退，這樣出現了廉租房轉租、經濟適用房出租、保障房閑置等現象。保障房管理部門向法院申請強制退出，這樣一來，增加了行政成本，增大了執行難度。根據博弈論分析，在保障房退出問題中，當政府不懲罰的情況下，家庭采取的拖延策略有利可圖時，部分家庭會選擇拖延策略，以便延長享受保障房的優惠政策，同時規避購房壓力，其他原本打算退出的家庭也會逐漸調整策略選擇拖延。

（四）懲罰處置難，保障對象逍遙法外

保障房管理力量相對薄弱，加上缺乏住房法律，增加了懲罰處置的難度。對于提供虛假申報材料的住戶持的是寬容態度，僅僅是取消資格。盡管不少地方對提供材料時有弄虛作假的行為，規定了幾年內不得申請保障房購租，然而等到再次申請時沒有可供核查的信息平臺，核查是否有過弄虛作假的行為。對于拒絕提供審核材料的住戶也沒有實施懲罰處置。對違法違規騙購、騙租保障房行為，目前采取的措施是清退保障房，沒有對這種行為進行嚴厲的懲罰處置。據調查，某地級市累計對189戶不符合保障條件的住戶僅僅是進行了清退。

三、構建保障房保障對象誠信機制

（一）加強政策宣傳，推動誠信申報

保障房管理職能部門要加大對名類城市保障房政策解讀，組織專業人士進行宣講，讓居民全面準確把握政策，尤其是申報的門檻條件，要求保障對象嚴格按照申報條件自己甄別，如實填報經濟收入資產狀況。通過宣傳，在全社會樹立一種思想，即保障房是稀缺資源，是用來保障居民基本居住權利的，任何人都不能騙取。

（二）加強動態監管，推動誠信退出

國外如新加坡之所以能在租屋輪候制度中實現較好的退出，主要是由于其建立了集合個人稅收、房屋權屬、個人信用、身份證管理的智能信息系統，能實現對居民資產變化的動態管理。國內的城市如上海作出了有益的探索。該市于2009年成立了國內首家“居民經濟狀況核對中心”，建立起涵蓋10多個部門、單位的信息化比對專線，用于查詢家庭的銀行存款、股市交易、納稅記錄、房產擁有、公積金繳納等信息。據統計，自2007年3月至2011年年底，受居民申請家庭委托授權，核對中心對24000余戶廉租房申請家庭進行核對，有600多戶家庭被檢出，2010年前三批次共有產權房（經適房）申請審核中，共有3675戶家庭被檢出。借鑒國內外先進經驗，建立起統一的城市保障房保障對象信息平臺，以城市為單位，將申請保障房對象的相關信息，在統一的信息平臺上公布，信息可隨時公開查詢。公安、社保、地稅、車管、銀行等有關部門負責提供相關信息，并及時更新。相關職能部門根據信息核查并下發退出通知。同時，要求保障對象把自己的收入和資產狀況與政策要求進行比對，一旦超出門檻條件，自己申請退出，把保障房讓給需要住房的低收入者。

（三）引導社會力量監督，形成誠信氛圍

城市政府對通過初審的廉租房、公租房等保障房對象進行公示，公示期少則幾天，多則十幾天，顯然公示期過短。在這么短的時間里，再加上受“事不關己，高高掛起”思想的影響，難以借助社會力量監督。因此，需要建立起有多種渠道可供社會力量進行長期進行監督的機制。建立獎勵性舉報制度，保障房主管部門專設接受舉報部門，既接受來自社區的，也接受來自企事業單位的舉報。對已經分配出去的保障房使用情況借用社會力量進行監督，一旦出現違法違規行為，要進行嚴懲。舉報者對避免保障房社會資源的浪費作出了貢獻，因此，應對舉報者進行相匹配的獎勵。長期以往，便可在全社會逐漸形成誠實申報的氛圍。

（四）加大處罰力度，提高違規成本

目前，難以杜絕虛假申報、騙購騙租、轉租轉售、拒絕年審、閑置浪費保障房等行為，懲罰力度過小是一個重要原因。目前，有城市制定了法規，如深圳出臺的《保障房條例》，對在申請或輪候中弄虛作假騙取住房保障的，以及擅自轉讓、出租保障房等情況，處以1萬元至3萬元的罰款，違法所得將被沒收。以特區城市的房價，這種處罰力度相比房產價值實在太小，因而也就有人愿意冒險。在新加坡，違規申請保障房者將面臨高達5000新元的罰款或者6個月的監禁，或者兩者兼施。在香港，判罰款2萬港幣及監禁6個月。而在我國很多地方對這些違法違規行為，甚至沒有處罰，有的地方只是退回申請材料或者審核材料，有的只是清退保障房。筆者建議對違法違規行為要加大處罰力度，提高違法違規成本，消除僥幸心理。各地要結合當地經濟社會發展水平，加大處罰力度，形成處罰威懾力。既要加大對初次申報時弄虛作假行為的處罰，也要加大對應退而不退的“拖延行為”的處罰力度。

（五）建立誠信檔案，促進保障對象自律

保障房管理部門對保障房保障對象在初次申請保障房時，應建立個人信息帳戶，同時建立個人誠信檔案。個人住房誠信檔案主要用來記錄個人申請使用保障房的歷史，在何時何地申請過保障房，可查是否有違規違法記錄。通過建立誠信檔案，樹立誠實申報理念，促進保障對象自律。

本文系湖南省社會科學基金項目“湖南省城市保障性房準入及退出機制研究”（項目編號：2010YBA155）階段性研究成果之一。

（作者單位：湖南省社會科學院）