城市老住宅小區拆遷改建研究
——以業主出資為主的視角

■陳清波/文

城市老住宅小區拆遷改建研究
——以業主出資為主的視角

■陳清波/文

如何推動那些危舊房較多、生活配套設施較差的城市老住宅小區（亦稱棚戶區）實施拆遷改造？筆者認為除了對建筑容積率在1.0以下、附近區域新建商品住房價又較高的老小區，可繼續采用征收、拆遷、開發模式改造之外，對現有建筑以多層住房為主、容積率已達1.0以上的老小區，宜采用像農村農民在老宅基地上翻建住房那樣的新辦法:將老小區內的多層住房改建成容積率較高的高層樓房，拆遷改建后每一戶的建筑面積可大幅增加，拆遷改建成本基本上由業主按建筑面積分攤。這一種在諸多城市還鮮有實踐的拆遷改建模式是否可行？筆者現作一闡述，提請大家研究共探。

一、以業主出資為主實施棚改既必要又合理

（一）政府財政難以大額補助多個棚改工程

以業主出資為主改造老小區的必要性在于:首先，諸多棚改案例表明，采用征收模式改造建筑容積率在1.0以上的城市老小區，其拆遷后的地塊出讓收入不能抵補其征收補償支出，有些改造項目甚至要虧空資金幾千萬元或幾億元。其次，棚改工程較大規模的連續實施，那些缺少可機動財力的地方政府難以承受,難以每年都大量地安排棚改補助資金。所以，改造那些以多層危舊房為主體、容積率在1.0以上的老小區，尤其是在房地產業不景氣的條件下，宜摒棄征收模式而另辟蹊徑。

（二）以業主出資為主實施棚改合理合法

現階段，城市老小區中的房屋產權大多屬于私有，因而政府牽頭組織各業主將生活配套設施較差、建筑面積較小、存在安全隱患的危舊房改建成為住房結構較優、建筑質量較好、使用面積較大、配套設施現代化、居住環境一流的新住房，按權利與義務對等、誰受益誰出資這一社會通行規則，其改建資金的大頭應由房屋產權所有者給付。這一點，從古至今農村農民在老宅基地上翻建新房都是自己出資；雖城市老小區改建與農村農民改建住房不完全相同，需要各業主聯合起來集體統一行動，但這一特殊性所造成的困難可以通過政府采取若干優惠措施而予以化解。

二、以業主出資為主改造老小區的創新設想

讓業主分擔棚改所需資金的絕大部分，關鍵是要充分調動眾業主參與拆遷改建的積極性，盡量將阻力轉變成為動力。筆者以為在這方面可采取以下多種辦法：

（一）采用三種調產安置辦法

1.原地增面積調產安置并承擔拆遷改建成本。根據老小區業主普遍希望住房面積增大一些、配套設施好一些且無安全隱患等需求，在住宅房調產安置中，安置房建筑面積比被拆原住房增加50%左右，并增加電梯井及其廊道建筑面積10平方米/套。例如某戶原住房建筑面積為50平方米，可安置建筑面積能擴大到85平米；所處地段、樓層、是否臨街靠邊等與被拆原住房相同或接近；拆遷改建成本（包括住房拆遷改建、小區紅線內道路等配套設施建設的成本和拆遷改建期間過渡房租賃費等），基本上由拆遷安置戶自己承擔。商業服務業用房，安置房建筑面積也比被拆房屋增加50%；其安置房所處地段、樓層等與被拆原房屋接近；拆遷改建成本（包括拆遷改建期間的停業損失）自行承擔。

2.允許業主在安置房交付前出讓或與他人對調被拆房屋。考慮到老小區內有些老人不便于在拆遷改建期間租住他人住房，有些住戶不愿意或沒實力承擔拆遷改建成本；同時，由于樓房質量問題多次發生，人們對房屋的建筑質量及配套要求提高，規劃拆遷區外有許多家庭又希望將自己已使用多年的房屋予以改建或置換。所以，在老小區改造中，應允許業主在安置房交付前出讓或與他人對調被拆房屋，且在房屋產權過戶做證中給予稅費減免。被拆房屋出讓或對調后，新業主能像老業主那樣“原地增面積調產安置并承擔拆遷改建成本”。

3.等面積置換新房且不承擔拆遷改建成本（只限于住房）。如果某些業主既要在原地段安置，又不愿意承擔拆遷改建成本，可讓其置換與原住房地段、區位、建筑面積基本相同（電梯井分攤面積另加），且建筑質量和配套設施比原住房要好、經過簡裝修的新房，不承擔拆遷改建的所有成本，并對其在拆遷改建期間的過渡房租賃費給予補貼。為這一類安置戶所支付的改造置換成本，通過改建中超出安置面積部分的房屋出讓而予以抵平。

（二）將調產安置房建成結構優配套好的高層樓房

1.將安置房建成按我國現行房屋設計規范標準的高層樓房。如果老小區現狀建筑容積率已達1.6，那么，按房屋朝南、樓高與樓間距1：1規劃設計，建造20層上下的高樓,將建筑容積率提高到2.7-3.0，就能使安置房建筑總面積比被拆建筑面積增加70%以上，從而就有條件實施上述三種調產安置辦法。

2.將安置房的戶型結構和供排水、道路、綠化、停車等配套設施做好。尤其要盡量將每套住房設計成南北通透的全亮間。大戶型住房設計成南北通透的全亮間容易，2戶2電梯又小戶型的住房要設計成南北通透的全亮間較難。但筆者經細心研究后也可分別設計出能達到南北通透全亮間或接近全亮間的最小戶型，其最小建筑面積可分別為76平方米、67.6平方米。

（三）實行多項優惠政策

為激發老小區業主參與棚改的積極性、主動性，政府應根據老小區中危舊房較多、配套設施較差、戶均建筑面積較小、業主中老年人占多數、改建中雖提高容積率卻屬于挖掘現有用地潛能等因素，在老小區改造過程中實施多項優惠政策。主要優惠措施應包括：其一，老小區成片拆遷后改建高樓提高容積率，政府不增收土地出讓金；其二，安置房建造中墻改金、人防費、散裝水泥費、城建配套費、教育費附加等行政事業性收費予以減免，水、電、氣、網絡、有線電視等安裝降低收費標準；其三，安置房與被拆房屋等面積部分在產權登記做證中稅費全免，超過被拆面積部分也予以打折優惠；其四，某些業主若符合當地住房保障對象所設定條件，則在拆遷安置中落實住房保障的優惠政策；其五，鼓勵調產安置戶在改建中超過可安置面積擴戶，擴大部分可按低于市場價的優惠價購買；其六，對按照老小區改造計劃簽訂拆遷改建協議、按約搬遷騰空的業主，政府給予適當的獎勵；其七，拆遷改建中行政性管理免收管理費。

三、可行性分析

（一）老小區改建中政府不增收土地出讓金符合現行政策規定

在老小區成片拆遷改建且大幅增建過程中，政府不再增收土地出讓金，這符合《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）中的規定。給拆遷安置戶大幅增加調產安置面積并免收土地出讓金，這與國務院文件要求縣（市）區政府加大對棚戶區改造的資金支持，只有暗補與明補的差別，其實質相同。

（二）以業主出資為主改建老小區具有較強的可操作性

盡管老小區住戶中部分退休老人也許舍不得出資改建，但相信退休老人的子女中會有很多人愿意出資改建，因為改建后房子的面積大了，質量好了，居住環境優了，房屋資產也大幅增值了，以后即使出讓也能賣較高的價格。即使有些業主一時接受不了，但通過親友、鄰居、基層干部等多方人士共同引導勸說，相信他們也一定會轉變觀念，答應改建。

其二，能以真誠惠民贏得老小區業主的贊同和支持。以往某些城市所實施的房屋征收拆遷工程中，之所以出現釘子戶，其中一個重要原因就在于：政府的確在征收拆遷、補償安置、地塊出讓中賺錢，從而導致被拆遷戶對征收方不信任。而上述多層危舊房較多老小區采用業主承擔成本式拆遷改建，政府只貼錢而不賺錢——不增收土地出讓金、減免多項稅費、并給予一些獎勵和補助，其拆遷改建的資金收支賬可全部向所有業主公開，安置房建筑設計可征求安置戶意見，建筑質量可接受業主代表監督，整個拆遷改建就像農民在老宅基地上翻建新樓房那樣可做到設計最優、質量最佳、成本最低。因此，相信這樣的拆遷改建能贏得幾乎所有被拆遷戶的贊同和支持！筆者相信人心都是肉長的，老百姓也是講道理的，這樣的拆遷改建不需要強制拆遷。

（作者單位：浙江余姚市農辦）

主要理由：其一，能使老小區業主低成本實現居住條件的顯著改善——以較少的資金投入而獲取建筑面積較大、建筑質量較優、配套設施較好的新房。因拆遷改建中沒有補繳土地出讓金，相關稅費減免，營銷支出很少，簽約后安置戶可預繳建設資金，建筑工程可設定較低利潤率并經招投標選定承建單位，因此，估計房屋建設成本（包括安置房建造成本和小區內配套設施建設成本、前期設計費、舊房拆遷費等）只要每平米3800元左右（中西部地區和東部小城市還要低一些）。若被拆房屋建筑面積為40平方米、60平方米，那么，可安置建筑面積可分別達到70平方米、100平方米，其購買價分別只要26.6萬元、38.0萬元左右。這個造價，比各城市同地段的商品房價格肯定要低一大截，甚至比幾戶人家聯合建造都要便宜。