ESIA理論視域下地方政府投資項目行政審批程序優化研究

□薛曉東 梁丹妮 葉 萍

[電子科技大學 成都 610054]

一、問題的提出

隨著市場經濟的不斷深入，當前在中國地方政府投資項目現行行政審批程序中，弊端日益顯露出來：審批事項過多，審批環節復雜，審批管理效率低下，行政審批自由裁量權過大等，這不僅影響了投資項目自身的進度，同時阻礙了地方經濟的可持續發展。本研究致力于對地方政府投資項目審批程序優化進行研究，便于及時總結現行地方政府投資項目審批工作中遇到的問題，并在先進理論的指導下針對這些問題提出對策建議，旨在提高投資項目行政審批效率，降低行政成本，優化當地投資環境，促進地方經濟發展。

目前學者對地方政府投資項目審批程序優化的研究，主要集中在審批流程、審批方式、審批標準化等幾個方面。其研究成果對各地方政府加快投資項目工作具有理論和實踐意義。然而，大多學者都是以政府層面來探討投資項目審批程序優化的問題，而忽略了審批技術中介機構的服務質量和項目業主的配合也是制約項目投資工作進度的兩大瓶頸，若單從政府審批部門的層面來優化，難以達到理想的效果。因此，本研究擬以審批部門、審批技術中介機構、項目業主三方主體為主線，從流程優化和管理優化兩個方面著手，共同推進地方政府投資項目程序優化工作，提高行政審批效率。

二、概念界定及理論基礎

（一）投資項目

根據百度百科上的定義，投資項目是以特定項目為對象的，同時直接與新建項目或更新改造項目相關的一種長期投資活動①。投資項目按標準的不同有多種分類方式，其中，按投資主體的不同，主要將投資項目分為政府投資項目和非政府投資項目兩類。由于政府投資項目在管理上相對比較嚴格，而本文更多是涉及投資主體比較分散的產業投資項目。

（二）行政審批

中國政法大學的王連昌教授曾在他的研究中為行政審批給出了定義。行政審批是一種具體的行政行為，國家行政部門以相對人，包括公民、法人及其他社會組織提出的申請為依據，通過依法以頒發特定證照等方式，是一種對相對人行使某種權利的準許行為，從而使相對人具有從事某種活動的資格[1]。

（三）ESIA理論的涵義

ESIA理論作為一種政府流程再造的理論工具，主要是指在辨析了解現有流程，并在現有流程基礎上進行流程的改進與優化，不需徹底拋棄原有流程，而重新設計全新流程，因此，其風險較小，在國內外政府行政審批流程再造中被廣泛運用，并取得較好的成效，為地方政府投資項目審批程序的優化積累了豐富的理論及實踐經驗[2]。ESIA理論的具體方法如表1所示：

表1 ESIA理論的具體內容

三、地方政府投資項目行政審批程序存在的問題及其原因分析

（一）地方政府投資項目行政審批程序中存在的問題

1．審批流程復雜影響項目進度

目前大多政府部門缺乏精細的審批流程，加上各個審批部門之間的前后審批關系不清晰，部門之間各自為政，銜接不暢，審批流程難以發揮其應有的效用。項目申報者只能憑經驗辦事，出錯的地方也就增多，甚至出現無用功。信息化建設領域“多頭建設、以條為主”的格局并未得到實質性扭轉，增加了二次錄入的工作量。

2．審批中介服務機構管理不到位

主客體關系不清。掛靠在行政部門和事業單位的部分中介機構，享受先天的“法定機構”的資質，這些單位出具的鑒定或檢驗報告是各領域內唯一合法的文書，具有絕對的壟斷地位[3]。同時，大部分中介機構在利益的驅動下，為業主違規。監管關系不清，政府對中介機構和中介市場的監管不力，主要是行業主管部門負責對中介管理，而政府對中介市場的監管則基本處于真空狀態。

3．項目業主前期工作缺乏指導

前期工作深度不夠，在項目建議書、可行性研究報告等程序上，沒有嚴格執行，倉促趕工，導致項目風險性也隨之增大[4]。具體責任難落實，針對具體項目的常態化跟蹤監管措施不完善，項目出現問題后，上級領導難以確定具體的責任單位和責任人。缺乏有效的激勵措施。對項目方實施進度缺乏完善的約束懲戒機制，當項目業主涉及自身利益時，寧可犧牲項目的辦事效率。

4．投資項目審批過程中信息不對稱

大部分業主對審批流程不熟悉，雖然政府設計并聯了審批流程圖，但是缺乏針對業主單個項目的具體計劃表，業主仍然不明白具體要怎樣操作。中介機構獲得政府審批管理信息滯后，一旦沒有及時獲得相關的政策信息，無用功或服務事項質量不高將普遍存在。在技術服務的過程中，審批技術中介針對材料存在的問題與業主溝通不及時，并未能相應給出詳細的補充材料說明，嚴重影響了項目審批效率。

（二）地方政府投資項目行政審批程序中存在問題的原因分析

1．權利格局制約著改革力度

在社會主義國家，國家機關是本著為人民服務的原則，然而，現實過程中產生了“國家權力演變為部門權力、部門權力演變為個人權力、個人權力在實際操作中演變為商品”。許多審批部門利用自身的權力，打著審批的幌子，變相收費，審批就變成一種收費的名目。這樣，一些部門和地方政府的行政審批體制改革大多停留在表面。

2．依法行政與現行法律法規不相適應的矛盾

當前行政審批制度改革過程中，出現了頂層設計跟不上基層實踐過快的步伐。具體表現為：項目審批涉及部門多、程序復雜，每個環節都有相關的法律法規和部門政策規定，部門之間互為前置、扯皮打架。比如，環保審批既要求做區域環評又要做單個項目環評，在依法行政的原則下，各部門對審批事項非常嚴格，不敢冒險為了審批提速而突破“上位法”。

3．項目推進過程中，統籌、組織、協調、監督職能缺位

在當前審批體制框架下，職能部門往往過于夸大部門法規以及單個審批事項職能的法定權限和程序，不肯也無法有效牽頭實現跨部門協調，審批過程中，存在著協調主體不明、協調難度大、且缺乏政府層面完善的協調體系。職能部門各業務科室之間也同樣是各自為政,當項目推進出現問題時，科室間的協調職能薄弱，致使問題難以得到解決。

4．針對投資項目中各大主體缺乏配套的管理監督制約

針對具體投資項目涉及的政府審批部門、審批技術中介機構以及項目業主，常態化跟蹤監管措施不完善，目前大多地方政府采取了多種監查、考核、獎勵方式加快投資項目進度，但缺乏配套制度的監督制約，執行不執行、執行好壞對各部門不會產生太多影響，因而落實不到位。

四、ESIA理論指導下地方政府投資項目行政審批程序優化的建議

地方政府投資項目行政審批程序的優化，主要依賴于兩大方面：一是行政審批流程的優化，這是整個審批程序優化的核心。二是行政審批管理的優化，這是流程優化后達到預期效能的保障條件。在ESIA理論指導下，地方政府投資項目行政審批程序優化模型如圖1所示；

圖1 地方政府投資項目行政審批程序優化模型

（一）地方政府投資項目行政審批流程優化

在ESIA理論指導下，本研究主要從流程清除、流程簡化、流程整合及流程自動化四個方面對投資項目審批流程進行優化：

1．審批流程清除

在投資項目審批中，取消那些可以由企業決定，市場可以自行調整以及社會組織開展的自我管理事項[5]。同時取消缺乏法律依據、由審批部門自行設定的前置條件，并規定凡是可以通過事后監管和間接管理的審批事項，都不得設置前置審批。另外，還可以通過改建管理方式和管理手段的方式，對與本級政府直接管理的審批事項，由原來的行政審批轉變為核準或者備案管理。政府要明白自己的角色，對于一些不再需要政府部門審批的事項，可以交給市場，通過技術外包和購買服務的方式，由行業組織和社會中介機構進行管理。

2．審批流程簡化

減少重復審批，對已經審核的區塊規劃和環境影響評價，在基礎設施項目中，不再單獨編制環境影響評價報告，可由審批部門直接按照已經批準的區塊環境影響評價報告及批復，由審批部門直接出具具體項目的環境影響評價批復。另外，在不影響各級審批部門發揮作用的前提下，后置部門可以按照法定程序事前審查，待項目業主完成相關前置審批手續后，及時給予下一步的審批，這樣可以大大地節省時間[6]。

3．審批流程整合

對于審批流程，要敢于打破部門邊界，形成一個協調高效的審批程序。可以利用并聯審批的方式，消除審批事項間互為前置的現象。并聯審批可以通過召開并聯審批會議，也可以通過網上聯審的方式，比較容易決定的事項可以當場給出意見，對于復雜的問題可以在會議結束后的幾個工作日內給出意見，同時，各個審批部門不再單獨進行審批。

4．審批流程自動化

利用現代信息技術促進投資項目審批流程的自動化，進一步提高審批效率。審批流程自動化主要分為以下幾個部分：實現項目業主的網上注冊、網上申請等。政府機關內部的項目審批過程自動化，審批盡量以電子版的方式在網上進行。項目申請人可以通過項目查詢系統查詢項目審批狀態。監督自動化，實現監督部門對整個審批過程的監督，網上預警制度等[7]。

5．正確處理流程優化環節的機構化關系

圖2 地方政府投資項目審批流程優化環節的機構化關系

現代科學技術對行政審批流程的作用在不同的條件下會起著反向作用。當前期審批流程得到了較好的優化，并經實踐得出其是科學合理的，那么現代科學技術將會加速審批流程的進行，起到事半功倍的功效。相反，沒有優化的審批流程這個前提，網絡技術的參與，只會讓原本復雜的流程更難以操作。因此，十分重要的任務是在做好對流程任務的清除、簡化和整合工作，在這個的基礎上應用自動化才能真正達到流程優化的目的[2]。ESIA理論各要素結構化關系如圖2：

（二）地方政府投資項目審批管理程序優化

1．投資項目審批部門管理程序優化

一是成立強有力的領導班子。建立由市政府主要領導任組長，發改、建設、國土、環保、規劃、政務服務中心等重要審批部門為固定成員單位的領導小組，建立長效推進機制。一方面領導成為帶頭人，加強各部門的重視，提高積極性；另一方面主體擴寬，由市政務服務中心一家變為政務服務中心和各重要部門共同組成，強化各部門的責任主體地位，形成共同推力。

二是優化服務機制。建立投資項目代辦機制。代辦員可由現有的重點審批部門表現優秀的窗口人員組成，較好的人脈關系和專業的業務知識可以更好地勝任這一重要崗位。另外，以政校合作的方式，在國家重點高校公開招聘或由校方推薦優秀博士、碩士畢業生到代辦崗位開展項目代辦工作。由政府層面建立投資項目推進協調領導小組，同時下設辦公室在市政務服務中心，建立科級、窗口、部門、市委市政府四級協調機制。一般事項由市政務服務中心負責牽頭召集和協調解決，重大問題逐級提交領導小組研究決策。

三是創新服務方式。窗口收到報送的資料后，政務服務中心負責召集發改、建設等部門對項目進行聯合預審，提前對審批過程中可能出現的問題進行全面輔導，當場提出預審意見，并在項目預審表上簽字。在每個審批環節進行時，審批部門可在材料上注明審批意見，請業主簽字、確認，并做出修改承諾。審批部門蓋章同意后進入到下個審批環節，針對修改內容，審批部門在最后驗收時把好關。讓業主在整個審批過程中加以修改、完善，可以有效節省審批時間。

2．投資項目審批中介機構管理程序優化

一是推進中介機構改革。為營造公平的中介市場環境，構建主體平等的市場競爭機制，對于那些掛靠在政府主管部門的審批中介機構進行整治，讓其回歸市場，參與市場競爭。同時，開放中介市場，政府部門不得為中介服務機構設置執業限制，在中介服務上，只有建議權，沒有指定權，防止政府主管部門為項目業主直接指定中介機構，打破審批中介機構的壟斷地位。

二是進行中介績效評價。設立評級系統或打分標準，在聽取專家意見的同時，還應參考業主意見，讓服務對象有充分的話語權，形成對中介的監管。通過建立中介服務庫，從企業的基本情況、企業服務質量等方面對投資項目審批中介服務機構的績效進行評價和分析，建立審批中介服務機構的績效評價體系。

三是完善中介監管機制。解決中介監管缺位的問題，建議成立中介服務辦公室，通過中介服務庫將分散在各個行業主管部門的中介服務機構納入統一管理，實行服務評級、信用排名、末尾淘汰。充分發揮社會監督的作用。發揮社會對中介組織的監督作用，例如通過媒體報道、市民投訴等方式，讓行政審批各個環節更加透明化。

3．投資項目業主管理程序優化

政府投資項目實行項目儲備制度。以先儲備、后建設的思想，將列入政府投資計劃的項目，先從政府投資項目儲備庫中選取。簡化重大項目審批環節，強化部門協同能力。按照項目“開工、開業、投產”三個結果進行考核，制定業主進度考核激勵辦法。對于提前完成的，給予相應的獎勵；未按期完成的，處以罰金。

（三）有效溝通保障地方政府行政審批程序“雙提速”

在前面的投資項目行政審批程序中，主要從審批流程以及審批管理程序兩方面來進行，為了更好地實現“雙提速”的目的，各個相關主體間的有效溝通成為程序優化的重要保障。首先，各政府審批部門要提前在網上發布前置條件、辦事指南等信息，以便項目業主方能及時了解流程并下載填寫。其次，為加強政府與審批中介機構的溝通，審批部門可以通過培訓班、交流會及項目協調溝通專題會等多種形式，從根本上提升中介機構服務績效，進一步提高項目審批服務質量與效率。最后，中介服務機構在接收服務相關材料時，針對材料存在的問題要及時與項目業主進行溝通協調，避免重復勞動影響項目進度。

五、結語

投資項目對地方經濟的拉動作用日益明顯。綜上所述，各級地方政府應該高度重視投資項目審批程序的優化問題，這不僅涉及到投資項目行政審批流程的優化，還關系著審批流程的實施過程及審批管理程序的優化，而后者往往被管理者所忽視，極大地影響著審批流程的實施效率。結合ESIA理論，對審批流程進行清除、簡化、整合和自動化幾個過程的優化，在審批管理程序方面，加強對行政審批部門、審批技術中介機構以及項目業主的監督作用，為審批流程的順利進行提供保障，最終實現投資項目審批程序優化的“雙提速”。

注釋

①投資項目.百度百科:[EB/OL].[2014-7-23].http://baike.so.com/doc/1263493.html.

[1]王連昌.行政法學[M].北京:中國政法大學出版,1997:183.

[2]馬佳錚.基于ESIA方法的黨政工作部門考核評價程序優化研究[J].新疆大學學報,2010(2):26-28.

[3]湯耐爾,姚建莉.事業單位改革進行時：以“中介機構”為名[N].21世紀經濟報道,2013-01-16(溫州版).

[4]京紀研.加強政府投資項目監管的對策[J].中國監察,2008(6):35-36.

[5]陜西省人民政府關于進一步推進改革和規范行政審批制度工作的意見[J].陜西政報,2001(13):1-3.

[6]張輝.優化投資項目審批流程[J].浙江經濟,2012(7):50.

[7]楊雪,王磊.行政審批中心網上審批系統研究[C]//提高全民科學素質、建設創新型國家——2006中國科協年會論文集.山東省濟寧市廣電網絡信息中心,2014.