關(guān)于甘肅省高職院校生均撥款制度的思考

王國強(qiáng)

（甘肅交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

關(guān)于甘肅省高職院校生均撥款制度的思考

王國強(qiáng)

（甘肅交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

分析高職院校生均撥款的現(xiàn)狀，闡述甘肅高職院校生均撥款存在的問題，論述建立高職院校生均撥款制度的必要性和可行性，提出制訂甘肅高職院校生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)、健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的基本思路和措施。

高職院校；生均撥款；經(jīng)費(fèi)保障

甘肅省高等職業(yè)教育起步于1999年，十余年來為國家培養(yǎng)了近20萬各類專門人才，他們成為甘肅省高技能人才的主力軍，為加快甘肅省新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程提供了重要的人力資源保障。到2013年，甘肅省共有各類高職院校23所，其中國家示范性高等職業(yè)院校5所，省級示范性高等職業(yè)院校7所，在校生規(guī)模達(dá)16.1萬人。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，甘肅省應(yīng)加大公共財政對高職教育的投入力度，建立健全甘肅省高職院校經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制，積極推行公辦高職院校生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)甘肅省高職教育持續(xù)健康發(fā)展。

1 生均撥款的現(xiàn)狀

目前，我國高等教育財政撥款主要采取兩種模式：“基數(shù)加增長”和“綜合定額加專項補(bǔ)助”。上述兩種模式都存在著一些問題，主要體現(xiàn)在：一是高校定位模糊，導(dǎo)致相應(yīng)的財政支持政策缺乏針對性；二是撥款機(jī)制導(dǎo)向單一，不利于辦學(xué)質(zhì)量的提高；三是綜合定額中缺乏有效分類和合理差異，無法體現(xiàn)不同類型、不同層次、不同專業(yè)的辦學(xué)成本；四是缺少管理績效激勵因素，無法發(fā)揮政策導(dǎo)向作用；五是針對專項經(jīng)費(fèi)，缺乏長期、穩(wěn)定的財政投入政策。

全國普通本科院校在2009年開始實行生均撥款制度，此后高等教育進(jìn)入一個快速發(fā)展時期，全國本科院校在校生從2008年的11 042 207人增至2012年的14 270 888人，累計增長29.24%，平均年增長7.31%。近年來，在高中畢業(yè)生生源減少的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了在校生人數(shù)的增加，這都得益于生均撥款制度的實施，而同期普通高職高專在校生從2008年的9 168 042人增加到2012年的9 642 267人，增長僅為5.17%，平均年增長1.29%，其中2011年在校生人數(shù)還出現(xiàn)了負(fù)增長（見表1），出現(xiàn)這種情況的原因除生源減少外，對普通高職高專院校投入不足，尤其是未全面實行生均撥款制是主要原因。

表1 歷年高等學(xué)校在校生統(tǒng)計

1.1 全國情況

據(jù)了解，全國絕大部分省、市、自治區(qū)已實行了高職高專的生均撥款制度。全國教育經(jīng)費(fèi)支出生均撥款為15 072.91元/生·年，其中公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)生均為8 010.74元/生·年，最高的北京市生均教育經(jīng)費(fèi)支出和公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出分別為44 844.16元/生·年、37 372.27元/生·年，最低的山西省生均教育經(jīng)費(fèi)支出和公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出分別為10 776.48元/生·年、6 485.04元/生·年。具體見表2。

1.2 西北地區(qū)情況

表2 全國高職高專學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出統(tǒng)計（地方教育）

西北五省區(qū)中陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆均實施了高職高專的生均撥款制度，2012年5個省區(qū)的高職高專教育經(jīng)費(fèi)支出平均為16 927.35元/生·年，其中公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)平均為10 364.24元/生·年。從數(shù)據(jù)可以看出，西北5個省區(qū)的平均教育經(jīng)費(fèi)投入總體高于全國平均水平。具體見表3。

1.3 甘肅省情況

甘肅省的普通本科院校已實行了生均撥款制度，經(jīng)過數(shù)年的努力，在2012年達(dá)到了全國平均水平12 000元/生·年，而全省的普通高職高專院校目前只有兩所國家級示范（骨干）院校自2010年開始試點，撥款約3 300元/生·年左右，加上專項撥款，生均撥款也不足4 000元/生·年，遠(yuǎn)低于全國高職高專教育經(jīng)費(fèi)公共財政預(yù)算支出8 010.74元/生·年的水平。

2012年甘肅省普通高職高專生均教育經(jīng)費(fèi)支出和公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)分別為11 537.37元/生·年、5 497.32元/生·年（公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)比例為47.65%），均低于全國的15 072.91元/生·年、8 010.74元/生·年，與全國公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的53.15%來看，甘肅省要低5.5個百分點。雖然西北五省區(qū)教育經(jīng)費(fèi)支出生均16 927.35元和公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)生均10 364.24元的情況高于全國平均水平，但甘肅省在西北五省區(qū)中卻是最低的，其中公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)僅為西北五省區(qū)平均水平的53.04%，相當(dāng)于一半左右的低水平，甚至低于全國教育經(jīng)費(fèi)支出生均水平最低的山西省。

2 甘肅省高職院校制訂生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)、健全經(jīng)費(fèi)保障制度的必要性

表3 西北五省區(qū)高職高專學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出統(tǒng)計（地方普通高職高專學(xué)校）

（1）推動甘肅省高職教育的可持續(xù)發(fā)展需要一個長效機(jī)制作為保障。近年來，黨和國家不斷加大高職教育投入力度，有針對性地采取相應(yīng)的推動措施，在很大程度上促進(jìn)了我國高職教育的發(fā)展。甘肅省的高職院校占甘肅省高等院校的一半以上，這也促進(jìn)了甘肅省高職院校向大眾化的方向發(fā)展，目前已經(jīng)到了新的發(fā)展階段。黨的十八大明確提出要加快現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的步伐，因此高職教育具有非常重要的地位，對于加快工業(yè)化的進(jìn)程也具有非常重要的意義，城鎮(zhèn)化以及新農(nóng)村的建設(shè)同樣離不開高職教育，應(yīng)從源頭上確保高職教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的穩(wěn)定性。

（2）從教育經(jīng)費(fèi)投入的情況看，目前甘肅省對高職教育經(jīng)費(fèi)的投入低于全國平均水平，更低于西北五省區(qū)平均水平。學(xué)校從公共財政預(yù)算中取得的教育經(jīng)費(fèi)主要用于支出個人部分的經(jīng)費(fèi)，事業(yè)收入（學(xué)費(fèi)）在教育經(jīng)費(fèi)支出中除用于公用部分經(jīng)費(fèi)支出外，還要彌補(bǔ)事業(yè)費(fèi)支出的個人部分經(jīng)費(fèi)，從而擠占了學(xué)校用于改善辦學(xué)條件和教育內(nèi)涵建設(shè)的資金，因此各校為了改善辦學(xué)條件，只有靠融資貸款解決。以甘肅省交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例，為了建設(shè)新教學(xué)樓、運(yùn)動場、學(xué)生宿舍樓和購買實訓(xùn)實習(xí)設(shè)備，已在2011年和2012年分別貸款融資了3 500萬元。據(jù)了解，甘肅省各高職高專院校均有不同額度的貸款負(fù)債，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)嚴(yán)重制約了各校今后的健康發(fā)展。

當(dāng)前，全省高職高專院校的教育經(jīng)費(fèi)來源主要有兩個方面：一是財政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，二是學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等收入。我省高職高專的學(xué)費(fèi)至今仍執(zhí)行1999年制訂的標(biāo)準(zhǔn)，雖然還有提升空間，但由于我省人均收入水平比較低，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的可能性不大。在這種情況下，要提高生均教育經(jīng)費(fèi)水平，只有加大公共財政預(yù)算對教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，而可行的方式就是實行生均撥款制度。

（3）職業(yè)教育特有的屬性決定了高職教育需要更高的培養(yǎng)成本。高職教育具有非常強(qiáng)的職業(yè)性、實用性，這就需要在實際的教育過程當(dāng)中投入大量先進(jìn)的教學(xué)設(shè)備與實驗儀器，因而生均培養(yǎng)成本一般高于普通教育。

3 甘肅省高職院校制訂生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)、健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的可行性

（1）健全高職教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制順應(yīng)了國家財政體制改革的要求。近年來，隨著省政府以及中央財政的大力支持，甘肅的高職教育進(jìn)入了快速發(fā)展的階段，這在很大程度上使得甘肅高職院校的辦學(xué)水平有所提高，尤其是國家示范性高職院校的建設(shè)、職業(yè)教育培訓(xùn)基地的建設(shè)，使得高職教育逐漸進(jìn)入了快速發(fā)展的階段，也說明了高職院校正在朝著下一個目標(biāo)邁進(jìn)。同時也要注意到，經(jīng)費(fèi)問題依舊存在。因此，只有制訂生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)，才能夠從源頭上確保高職院校的經(jīng)費(fèi)投入。甘肅省制訂高職院校生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)、健全高職經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制是順應(yīng)國家財政體制改革要求的。

（2）目前的法律法規(guī)能夠為提高生均撥款的整體水平、健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制提供制度保障。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》第二十條規(guī)定：“各級人民政府要建立與辦學(xué)規(guī)模和培養(yǎng)要求相適應(yīng)的財政投入制度，地方人民政府要依法制定并落實職業(yè)院校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改善職業(yè)院校基本辦學(xué)條件。”《甘肅省人民政府關(guān)于貫徹落實國務(wù)院加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育決定的實施意見》第十八條規(guī)定：“建立與辦學(xué)規(guī)模和培養(yǎng)要求相適應(yīng)的財政投入制度，加快制定中、高職業(yè)院校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取‘生均標(biāo)準(zhǔn)+績效獎勵’的辦法落實。”根據(jù)《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》第四條第九款規(guī)定“建立健全教育標(biāo)準(zhǔn)和績效評價制度，完善國家教育標(biāo)準(zhǔn)體系，包括學(xué)校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校行政、教學(xué)、服務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)”，并明確提出到“十二五”末，全國高等教育（含高職高專）經(jīng)費(fèi)投入中，生均撥款定額目標(biāo)要達(dá)到12 000元/生·年。

4 甘肅省高職院校制訂生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)、健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的基本思路

生均財政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)是指同級財政安排的生均定額經(jīng)費(fèi)，包括在職人員經(jīng)費(fèi)、商品和服務(wù)支出、專項公用支出等學(xué)校基本日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，不含離退休人員、社會保障、學(xué)生資助、專項項目支出和基建支出等經(jīng)費(fèi)。生均財政撥款水平是指政府收支分類科目“2050305高等職業(yè)教育”中，地方財政通過一般預(yù)算安排用于支持地方高職教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)，包括基本支出和項目支出，不含中央財政安排的專項經(jīng)費(fèi)，不含學(xué)費(fèi)收入。兩者之間的關(guān)系用公式表述為：生均撥款水平=生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)+離退休人員經(jīng)費(fèi)+社會保障經(jīng)費(fèi)+學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)+項目支出經(jīng)費(fèi)+基建支出等經(jīng)費(fèi)。

（1）中央財政建立“以獎代補(bǔ)”機(jī)制，引導(dǎo)各地提高公辦高職院校生均撥款水平。對實行了高職院校生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)的省份，中央財政將給予一次性獎勵，獎勵額度與各省份生均撥款數(shù)掛鉤。甘肅省也可以做出規(guī)定，凡在規(guī)定的年限出臺公辦高職院校生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)的地市，甘肅財政也相應(yīng)給予一定的獎勵。對地市級高職院校生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，在生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)沒有下降的情況下，甘肅財政每年給予定額獎勵；對地市級高職院校生均撥款水平未達(dá)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，原則上對各地市提高生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)所需的經(jīng)費(fèi)缺口，甘肅財政按照一定比例進(jìn)行獎補(bǔ)，綜合考慮在校生規(guī)模、地市級財力增長情況等因素，具體確定各地市獎補(bǔ)比例。應(yīng)逐步構(gòu)建“生均基本撥款+績效考核獎勵”相結(jié)合的教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，確保高職教育經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定可靠。

（2）鑒于甘肅省總體財政收入低于全國平均水平，因此我們建議以下3個方案：①根據(jù)甘肅省財政收入情況分階段實行生均撥款制度，首先以現(xiàn)行財政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)撥款方式為基礎(chǔ)，按目前全省平均水平5 500元/生·年實行生均撥款，在2～3年內(nèi)達(dá)到全國平均8 000元/生·年的水平，這樣就不會對當(dāng)前甘肅省財政造成壓力。具體實施計劃為2014年按生均5 500元撥款，2015年按生均7 000元撥款，2016年達(dá)到全國生均8 000元的平均水平。②在甘肅省財力允許的前提下，加大甘肅省高職高專教育事業(yè)的發(fā)展力度，把全省高職高專生均撥款定額與全國平均水平持平，即在2014年實行生均撥款8 000元/生·年的標(biāo)準(zhǔn)，并與全國平均水平的增長基本保持同步。③在保持現(xiàn)行的教育經(jīng)費(fèi)撥款制度下，進(jìn)一步增加學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)撥款額度，另對公用經(jīng)費(fèi)部分實行公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)生均定額撥款2 500元/生·年左右，在“十二五”末過渡到公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)全部實行生均定額撥款。

5 多重保障，促進(jìn)高職高專生均撥款制度健康運(yùn)行

（1）將責(zé)任劃分到位，不斷完善工作機(jī)制。財政部門需要加大資金投入力度，保障高職高專辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定。教育部門也需要做好各個部門的協(xié)調(diào)工作，不斷完善相關(guān)政策，對于具體的投入標(biāo)準(zhǔn)也需要落實到位。此外，還需要將實時的監(jiān)督管理做到位，定期向社會公布相關(guān)經(jīng)費(fèi)的明細(xì)情況。而高職高專院校應(yīng)該做好預(yù)算管理，保證一切經(jīng)費(fèi)均使用在合理的地方。財政獎補(bǔ)資金主要用于高職院校內(nèi)涵建設(shè)，不得用于工資福利和基本建設(shè)支出。各地要積極引導(dǎo)高職院校轉(zhuǎn)變辦學(xué)理念，加強(qiáng)以專業(yè)建設(shè)、“雙師型”教師隊伍建設(shè)、實訓(xùn)基地建設(shè)、國際化水平提升等為主要內(nèi)容的內(nèi)涵建設(shè)，努力提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。在生均財政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)全面達(dá)標(biāo)的前提下，可以適當(dāng)加大對優(yōu)質(zhì)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)專業(yè)的支持力度，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

（2）建立約束機(jī)制。在生均撥款制度的制訂上，不能簡單發(fā)“人頭費(fèi)”，必須配套制訂一些約束性、鼓勵性指標(biāo)，引導(dǎo)學(xué)校的自主辦學(xué)行為。否則，學(xué)校可能會在“生均”導(dǎo)向之下，從自身利益出發(fā)，盲目擴(kuò)大規(guī)模，開辦成本低的、容易辦的專業(yè)，而社會需要的技能型專業(yè)往往成本高、不容易辦，學(xué)校也不愿意辦，甚至造成教學(xué)投入、教學(xué)組織的“縮水”，偏離內(nèi)涵建設(shè)的主線。因此，政府對職業(yè)教育公用經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助不能簡單按人頭發(fā)放，應(yīng)根據(jù)培養(yǎng)成本，按學(xué)校類型、專業(yè)的不同，分檔次給予補(bǔ)助，引導(dǎo)職業(yè)院校提高辦學(xué)質(zhì)量和水平。

（3）加強(qiáng)績效評估，采取針對性的措施，適當(dāng)進(jìn)行生均撥款制度改革，將績效考評體系的建立做到深入細(xì)致化，對于績效的考評工作也應(yīng)監(jiān)管到位。地方財政部門需要本著公平、公正的原則，定期將相關(guān)專業(yè)人員組織到一起進(jìn)行績效考評工作，對于評估成績優(yōu)異的高職院校給予適當(dāng)獎勵。

（4）正確引導(dǎo)輿論。應(yīng)該充分利用媒體大力宣傳，確保更多的人了解高職教育，同時加大人才培養(yǎng)力度，明確了解人才培養(yǎng)的意義，讓社會各界都重視高職教育，并定期進(jìn)行高職院校生均撥款情況總結(jié)，對于較好的經(jīng)驗、方法及時分享。

G526.5

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1671-1246（2015）12-0118-03

2014年度甘肅省高等學(xué)校科研項目“現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量督導(dǎo)評估指標(biāo)的研究”（2014A-143）階段性成果；2014年度甘肅省教育科學(xué)規(guī)劃“十二五”第二批科研項目“基于CDIO工程教育理念的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)專業(yè)人才培養(yǎng)方案的研究”的階段性成果