文輝：“政經分離”驅動農村基層治理

文輝

核心提示：“有組無織，有產無權”，是我國農村基層治理最大的難點。

要推進國家治理體系和治理能力現代化，農村基層治理是國家治理體系的基石。在《村治之變：中國基層治理南海啟示》一書中，作者以中國治理體系和治理能力現代化為背景，以廣東省佛山市南海區為樣本，對南海農村基層的“政經分離”、集體經濟轉型改制等，作了全面的考察和深入分析。

我國農村是自治的、封閉的、基層的集體組織，其組織方式和產權界定一直都很模糊，導致在工業化、城鎮化、市場化過程中，農村集體利益和農民個人利益最容易受損、受侵，這反過來也嚴重影響了農村的發展。

應該說，在我國城鄉二元結構最初設計和實踐過程中，存在巨大的城鄉“剪刀差”：因為農村只是作為城市的附屬物，主要為城市發展輕重工業提供農業和農產品的支持，但其集體組織、人力資源和土地資源等得以保全，整體上對農村還是有保護作用的，基本能滿足自給自足的小農經濟狀態。

以家庭聯產承包責任制為代表的改革，解放了農村勞動力，使勞動力和土地等生產要素組合發生了一些變化，但只解決了農民吃飽飯的問題，沒有解決農民吃好飯的問題。隨著城市和社會各領域的改革相應啟動，工業化的快速發展，農民進城務工的步伐加快，反過來造成了農村集體組織的松散，有些甚至崩潰，沒有組織的農民成為“散兵游勇”。

城鄉土地管理的分治是另一個變量：由于城市國有土地有償使用制度的出臺及中央與地方分稅制的實施，城市國有土地和農村集體土地的收益存在巨大差異：集體土地產權不明，必須轉為國有用地才能進入市場交易，無形中給農村帶來了巨大損失。很多農村宅基地的集體所有性質，也使得農民財產權無法兌現。

管理體制也出現了問題：在工業化、城鎮化的沖擊下，由于傳統農村管理體制的種種弊端，如黨組織、自治組織和集體經濟組織“三位一體”、“政經不分”、“村社不分”等，既不利于基層黨建開展，又不利于健全農村自治體系，還阻礙了農村經濟發展，使得城鄉收入差距越來越大，城鄉公共服務不均等越來越突出。

總之，“有組無織，有產無權”，是我國農村基層治理最大的難點。南海抓住這兩個關鍵點作為基層治理的雙輪驅動，在農村組織管理中啟動“政經分離”。

譬如，黨組織一把手和村（居）委會成員，不能擔任經（濟）聯社社長一職；黨組織領導成員由全體黨員選舉產生，村委會主任由具有選民資格的村民選舉產生。自治組織、經濟組織各司其職，黨組織居中統領，協同共治。

而在農村產權界定中，南海則以農村股份合作制為突破口，明確農村實行土地三權（所有權、承包權和經營權）分離；以搭建農村產權管理交易監管為平臺，確保農村集體資產不流失，集體收益保值增值；在實踐過程中，又通過股權固化、市場化改造等進一步理順產權關系，確保集體經濟收益最大化，農民利益最大化。

農村傳統的治理慣性根深蒂固，改造非一日之功。作為珠三角我國改革開放的前沿陣地，南海農村的變化與改革一直走在前列，其成敗得失對于我國其他地區有重要的借鑒意義。（支點雜志2015年5月刊）