蕭山、余杭、富陽基本公共服務與杭州主城區一體化發展的路徑探討

■李燕青 鄭 敏/文

蕭山、余杭、富陽基本公共服務與杭州主城區一體化發展的路徑探討

■李燕青 鄭 敏/文

繼2000年蕭山、余杭撤市設區后，2014年富陽也經國務院批復同意撤市設區，杭州的城市空間進一步拓展。然而，從撤市設區到真正融合還有很長的路要走。“十三五”時期和今后相當長一個階段，是杭州深化改革創新、建設現代化大都市、實現高起點上新發展的關鍵時期。在此背景下，保底線、促均衡、提品質，對接杭州主城區，不斷提高蕭山區、余杭區、富陽區（簡稱“三區”）基本公共服務的品質、質量和覆蓋率，促進三區的基本公共服務實現與杭州主城區一體化發展，成為一項重大而緊迫的戰略任務。

圖1　2005-2013年杭州市區、三區財政支出比重圖

一、三區基本公共服務體系與主城區的差距

近年來，三區社會事業建設取得明顯成效，發展水平持續提高，但與杭州主城區相比，仍然存在一定差距。

一是財政支出占比分化。從財政投入來看，近年來，三區財政支出及其占地區生產總值的比重都有很大提高，其中用于民生的財政支出占財政總支出的比重接近70%。在三區之間，余杭區表現更為突出，自2008年以來，財政支出占比已超過市區平均水平，但蕭山區、富陽區與市區平均水平相比，仍有明顯差距。

二是醫療衛生事業差距明顯。主要醫療機構高度集聚在主城區，特別是主城核心區，三區缺乏高端大型醫療衛生機構。衛生體系建設滯后，三區的千人床位數均只相當于主城區的1/3-1/2，千人執業（助理）醫師數也明顯少于主城區。

三是文教領域略滯后于主城區。三區高度重視教育事業發展，人均教育支出與主城區接近，余杭區更是超過市區平均水平。但三區的文化體育事業發展則明顯滯后，人均文化體育支出、公共文化設施數量均與主城區有很大差距。例如，蕭山區每百人公共圖書館圖書藏量，不及主城區的一半。

四是公共安全、社會保障等其他領域有待加強。與主城區相比，三區在公共安全、社會保障等領域的發展也比較滯后，是社會民生領域的薄弱環節。具體來看，余杭區表現較好，蕭山區、富陽區的人均公共安全支出、人均社會保障和就業支出兩項指標在全市九個城區中排名均靠后。

圖2　2013年杭州市區、三區醫療衛生資源情況圖

圖3　2013年各區人均公共安全、社會保障和就業支出圖

二、三區與主城區基本公共服務一體化發展的重點領域

立足三區的實際情況，把握“保權利、保底線、保弱勢”的趨勢要求，保障基本，兜住底線，統籌兼顧，量力而行，多方參與，重點圍繞十大領域，大力推動三區基本公共服務與杭州主城區一體化發展，努力實現“同城同待遇”、“同城同服務”。

一是提升基本公共教育。從廣度和深度上，全面推動三區與主城區基本公共教育體系接軌。探索將學前教育、普通高中、職高教育納入基本公共服務體系，加快發展普惠性的學前教育，試點推行普通高中、職高教育的免費教育，普及發展特殊教育。進一步擴大基本公共教育覆蓋面，逐漸縮小區域、城鄉、不同群體間的教育差異性。

二是優化基本醫療衛生服務。以建立覆蓋生命全周期、內涵豐富、形式多樣、結構合理的健康服務體系為目標，深入推進醫藥衛生體制改革，特別是要加強對嬰幼兒、殘疾人、老年人等特殊人群的康復護理、生活照料。在三區內部，加快提高農村、農民的醫療保障水平。積極推行“分級診療”等模式，深化智慧醫療體系建設。

三是提升基本養老服務。積極應對人口老齡化，加快智慧養老信息技術應用，推進醫養護一體化，提高社區居家養老服務照料中心覆蓋率。大力發展養老機構，鼓勵社會資本舉辦養老機構，促進醫養結合型、護理型、健康養老型等多形式養老機構合理布局。鼓勵社會組織廣泛開展老齡服務，積極探索老年教育新模式，豐富老年大學的辦學形式。

四是完善保障性住房建設。結合“三改一拆”、“城中村”改造、城市有機更新、“美麗鄉村”建設等工程，以公共租賃住房為重點，兼顧拆遷安置住房、人才專項住房，逐步減少經濟適用住房建設規模，加強保障性住房建設。探索推行房屋征遷貨幣化安置和政府采購商品房解決拆遷安置房、保障性住房，從“補磚頭”向“補人頭”方式轉變。

表1　2013年杭州市區和三區教育、文化體育與傳媒基本情況一覽表

表2　2013年杭州市區和三區公共文化設施一覽表

五是完善就業服務體系。大力發展信息經濟，加快產業轉型升級，促進現代服務業發展，擴大就業總容量。加大就業技能培訓、創業實訓、崗位推薦等方面的力度，為勞動力提供更為科學、系統的人力資源服務。積極引導農村富余勞動力在當地城鎮就業。積極應對人口老齡化帶來的勞動力供給短缺問題，支持中老年勞動力、婦女、殘疾人再就業。

六是健全社會保障體系。按照管理體制、經辦職責、信息系統、經辦標準“四統一”要求，以平穩過渡、接軌杭州、分步推進、維穩為主為原則，逐步推動三區實現社保制度與主城區一體化。繼續擴大社會保障覆蓋范圍，推進三區城鎮靈活就業人員、個體私營職工、農民工、農民、殘疾人參與社會保險，提高社會救助、社會福利和社會優撫水平。

七是優化人口服務管理。穩步推動戶籍制度改革，有序放開落戶限制。加快推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城鎮基本公共服務問題。完善流動人口服務管理機制，積極推動流動人口“同城同待遇”，使其融入當地生活。

八是構建現代公共文化服務體系。加快區屬文化體育事業單位改革，引入社會資本，積極發展混合所有制經濟。加強區文化館、博物館、圖書館、紀念館、美術館以及基層文化活動中心等設施建設，積極推進示范鄉鎮（街道）綜合文化中心建設，加快行政村（社區）的數字化文體檔案室建設。結合各區風俗民情，推出一批特色文體產品和服務。

九是完善公共基礎設施建設。縱深推進“三改一拆”，推動城市有機更新和“美麗鄉村”建設，加大城鄉河道整治力度，加強公園綠地建設，全面推進三區環境綜合治理。推動以公共交通為導向、精明式增長為主題的城市空間拓展模式，完善三區與主城區間的快速聯系通道網絡，重點推進軌道交通2、5、6號線和城際軌道交通富陽線建設。

十是加強社會公共安全保障。突出系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，加快構建政府主導、社會協同、公眾參與、技術支撐、法治保障的社會治理機制。創新預防和化解社會矛盾體制機制，實行重大決策社會穩定風險評估，加強社會矛盾糾紛易發多發領域預警和應急處置，提高突發危機的預防和處置能力。持續加強食品藥品安全等管理。

三、促進三區與主城區基本公共服務一體化發展的建議

為加快三區與主城區基本公共服務一體化發展，需要進一步加強城區資源統籌，重點向三區傾斜和延伸，建議著重關注并推進以下幾個方面的舉措。

一是強化政策指導，深入落實杭州市委〔2014〕17號文件，盡快制定出臺富陽區與主城區一體化發展的政策。《關于進一步加快蕭山區余杭區與主城區一體化發展的若干意見》（杭州市委〔2014〕17號），是“十三五”時期蕭山區、余杭區推進基本公共服務均等化的重要指導性政策。要按照蕭山余杭與主城區一體化發展工作領導小組辦公室的要求，認真深入地落實政策。同時，按照基本公共服務標準與主城區統一的要求，研究制定蕭山、余杭落實市委〔2014〕17號文件的相關實施方案，并切實執行。充分征求相關方面意見，盡快制定出臺富陽區與主城區一體化發展的政策意見，加快富陽深度融入大杭州的步伐。

二是強化政府責任，加大政府性資金投入，確保公共服務領域資金投入占新增財力比重穩步提高。根據三區城鄉區域發展的差異性，完善全市轉移支付和補助機制，加大對三區，特別是三區的社會建設薄弱地區基本公共服務的財政扶持力度，實現九城區之間基本公共服務供給能力適度均衡。積極向國家、省爭取相關社會發展專項資金和一般性專項轉移支付。優化調整財政支出結構，加大財政投入力度，優先安排基本公共服務預算，確保市、區兩級財政用于基本公共服務領域的資金占當年新增財力的比例隨著經濟增長和財政狀況的改善穩步提高。結合市、區國有投融資平臺綜合改革，加大國有資本經營預算對基本公共服務的投入力度。

三是強化模式創新，建立完善基本公共服務供給多元化的體制機制，探索推行新型市場化投融資運作模式。通過政府、企業、社會組織的合作，擴大基本公共服務供給數量，提高供給質量。加快推行利用市場機制供給公共服務的模式，通過特許經營、外包、公私合營、購買服務等形式，將原由政府承擔的部分公共服務職能交由市場主體行使，賦予社會組織提供公共服務的職能。進一步放寬社會資本投資準入，在法律法規允許的前提下，在高端養老、健康服務、公共交通、環境保護等方面，對具備一定經營條件的公共產品和服務領域，逐步向社會投資主體開放。定期發布市、區兩級公共服務需求和政府購買公共服務目錄，建立投資、補貼與價格的協同機制，完善投資、建設與運營的市場化體系，鼓勵社會資本以多種方式參與提供基本公共服務，積極推進一批采用PPP等模式的公共服務項目。

四是強化法治思維，建設陽光服務型政府，著力提高公共服務供給過程的透明度。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論確定為基本公共服務領域重大行政決策的法定程序，研究制定基本公共服務重大行政決策程序規則。針對涉及群眾利益的重大公共服務事項，探索建立公眾意見征詢委員會，并探索推行社會穩定性風險評估。通過完善聽證、公證、問責、舉報等制度和民意調查機制，提升基本公共服務供給過程的透明度。進一步完善依法及時就地解決群眾合理訴求機制，引導群眾以理性合法方式、利用法定途徑表達訴求。做好對教育、養老、醫療、社保等領域的財政資金監督，深化開展對三區公租房、廉租房、拆遷安置房等保障性住房的跟蹤審計。

五是強化監測評估，完善基本公共服務均等化評價體系，加強統計監測和評估考核。按照浙江省基本公共服務均等化實現評價指標體系，繼續細化和完善市、區兩級的基本公共服務均等化評價體系，加強數據統計分析和國內城市比較，客觀準確地反映三區均等化水平。開展日常數據調查、監測、預測工作，及時掌握三區基本公共服務均等化的發展動態。加強基本公共服務均等化完成績效評估，加強對基本公共服務均等化推進工作的考核。鼓勵社會力量積極參與基本公共服務的評價和監督，探索引入第三方專業評估機構進行評估。

（作者單位：杭州市工程咨詢中心）