新常態下人民陪審員制度建設與工作應對

■王軍鋒 汪曉蕾/文

新常態下人民陪審員制度建設與工作應對

■王軍鋒 汪曉蕾/文

一、前言

黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度”，“逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題”。改革人民陪審員制度，作為當前和今后一個時期人民法院司法改革一項重要內容，這是黨中央以依法治國為主題的治國理政新部署。

當前，我國人民陪審員制度正處于發展與變革的時代背景下，我們要全面貫徹落實習近平總書記系列講話精神和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，圍繞公正司法、實現司法民主、加強司法監督、提高司法獨立、確立司法權威、提高司法公信力。在新常態下，要開闊人民陪審員制度的格局，豐富人民陪審員制度的內涵，拓展人民陪審員制度的外延，進一步推進和完善人民陪審員制度，在全面深化“法治中國”建設中“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受公平正義”，使之成為治國理政基本方略的重要組成部分，充分彰顯我國司法制度一個重要創新。

二、人民陪審員制度在實踐中的問題

（一）人民陪審員制度立法與制度管理功能不完善

人民陪審員制度是一種法定的審判制度，是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分。2004年8月28日，十屆全國人大常委會通過《關于完善人民陪審員制度決定》（以下簡稱《決定》）以立法形式對人民陪審員制度加以完善，于2005年5月1日實施。《決定》經過10余年實施已成為我國公正司法，提升司法公信力，保障人民群眾參與司法核心載體。《決定》作為司法民主重要內容，無論是作為公民的基本權利，還是作為國家司法制度，就其地位和重要作用而言，應當在憲法中加以規定。

一是建國以來，我國先后頒布四部憲法，前三部憲法對人民陪審員制度作了規定。但現行的1982年憲法卻未規定人民陪審制度，也未提及人民陪審員制度，在當今依法治國為基本治國方略、民主政治建設為基本綱領形勢下，這種立法上的缺陷需加以完善。二是長期的司法實踐顯示人民陪審員制度下，人民陪審員的選任經過嚴格的正式任職程序，基層法院根據案件數量及特點、人口數量、地域面積、民族狀況等因素，確定人民陪審員名額并會同同級人民政府司法行政機關對人民陪審員候選人資格進行審查，基層法院院長提出人民陪審員人選，提請同級人大常委會任命后，人民陪審員的任期為五年。但在實際陪審中，一些基層法院對如何發揮人民陪審員作用缺乏經驗，有很大部份陪審員一般不參加案情研究討論，不參加案件合議，不安排庭前閱卷，大多數陪審員僅靠庭審來了解案件情況；有少數陪審員由于法律專業知識欠缺，文化層次不高，適用法律技能低，駕馭庭審能力弱，在參與審判活動中“陪而不審、審而不言”，甘當配角，同時“審案不斷案，合議不發言”擺設現象多有發生，致使庭審、合議實際上只起到“陪襯”作用。

（二）人民陪審員制度與司法制度存在予盾

人民陪審員制度是公民享有的政治權利，是我國現行司法體制下一項重要的政治制度，人民陪審員經過國家權力機關正式任命的國家公職人員，它如同職業法官那樣，代表國家依法行使司法權，參加合議庭評議案件時，有權對事實認定、法律適用充分發表意見，并獨立行使表決權；人民陪審員應像法官那樣，從事訴前調解、文書送達、參與執行、法制宣傳、司法咨詢、涉訴信訪等事務性工作，這實際上是人民陪審員制度的必然結果，但在實際運作中人民陪審員制度與司法制度存在矛盾：

一是現行法律對人民陪審員制度是否作為一項基本司法制度表述不清。我國現行的涉及人民陪審員制度四部法律，如《人民法院組織法》和《三大訴訟法》原則性規定人民法院審理一審案件，由審判員組成合議庭或由審判員與陪審員組成合議庭，明確規定審判第一審案件可以實行人民陪審員制度，但在《行政訴訟法》中卻沒有規定。二是《三大訴訟法》中現行的刑事訴訟法第十三條規定“人民法院審判案件，依照本法實行人民陪審員陪審制度”。而在其第一百四十七條審判組織中，又把1979年（《刑事訴訟法》）規定“審判第一審案件由審判員和人民陪審員組成合議庭”修改為“由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭”兩者之間概念不明確。三是審判工作是一項專業性強、技術強度大的專門工作，有相當一部分陪審員在履職中，在參與審判活動中究竟具有哪些職權和責任不明確，對案件不了解，一般停留于就事論事，無能力從法理上對案件進行質證認證，無能力對案件合法與否獨立判斷，在評議和表決過程中落于形式化，影響人民陪審制度價值體現和作用發揮。

三、人民陪審員制度的法律功能與政治作用

人民陪審員制度是公民直接參與司法活動的一種民主形式與享有的政治權利，是我國現行司法體制下一項重要的政治制度和保障公民權利的重要途徑，顯示國家權力屬于人民的政治理念在司法領域中的具體體現。人民陪審員來自社會各階層，從事各行各業工作，熟悉社會生活，具有豐富的生產知識，科技知識和社會經驗，能夠體察民情。吸收人民陪審員組成合議庭，可以充分發揮人民陪審員作為案件糾紛調解員、執行審判員、信訪參與員、法制宣傳員、廉政監督員“五員”作用，從不同角度分析案情，提出意見，參與審理事實認定問題起到促進司法公正、提升司法效率、提高司法民主、加強司法監督、促進法治精神向全社會的滲透，是實現審判工作政治效果、社會效果和法律效果相統一的有效途徑和重要渠道。

四、人民陪審員制度建設與工作應對

（一）加大實施人民陪審員制度法制職能

一是人民陪審員制度有利于司法公正，人民群眾選出代表作為合議庭一員參與審判活動，更好地體現民主監督的內容。二是提高法院辦案“透明度”，有利于遏制司法腐敗，保障司法民主、公正、提高司法公信力。三是人民陪審員選任程序建立和完善人民陪審員隨機抽選機制，基層和中級人民法院每五年從符合條件的當地選民或者當地常住居民名單中隨機抽選當地法院法官員額數5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，制作人民陪審員候選人名冊，建立人民陪審員候選人信息庫。四是基層和中級人民法院會同同級司法行政機關對人民陪審員候選人進行資格審查，征求候選人意見，從審核過的名單中隨機抽選不低于當地法院法官員額數3至5倍的人員作為人民陪審員，建立人民陪審員名冊，提請同級人大常委會任命。五是切實加強組織、管理和培訓，完善合議庭評議機制，區分明確陪審職能，公布陪審意見，促進每一個人民陪審員都能有效地參與到司法審判中，使他們每一次參審都能成為感受公平正義，提高人民陪審員工作法治化水平。

（二）提升法院實施人民陪審員制度管理職能

一是制定人民陪審員管理使用辦法，包含崗位培訓、考核獎勵、經費保障等內容，設立人民陪審員辦公室，確保陪審工作制度化運行。二是強化法院庭審程序、合議庭評議案件時法律指導與參審保障，通過以隨機抽取為主的方式，實現陪審廣泛性和群眾性，確保人民陪審員依法履行職責。三是充分發揮陪審員優勢，人民陪審員來自不同的社會崗位，具有豐富工作經驗和社會閱歷，形成與法官審理案件思維互補，在案件調解過程中能起到有效疏解矛盾糾紛作用。四是加強業務培訓，通過集中授課、觀摩庭審、座談交流等培訓方式，確保人民陪審員履行陪審職責能力，實現法律素養、業務素質、廉政素養的提升，保持人民陪審員隊伍的生機與活力。

（三）完善人民陪審員制度建設組織模式

一是擴大陪審參與范圍。將陪審員使用范圍擴展至審判活動全程及其延伸階段，并詳細規定陪審員參與每個階段工作具體內容及相應權利和義務；包括訴前調解、適用普通程序審理案件陪審、適用簡易程序審理案件調解、執行信訪案件見證和接待化解、案后回訪、法制宣傳。二是完善人民陪審員履職保障機制。通過集中培訓、專題講座、案例研討等方式，創造更好的培訓條件和機會，提高人民陪審員的履職能力，各級黨委、政府統籌協調、部署落實，將人民陪審員工作經費納入每年各級財政預算，使陪審工作進一步制度化、法定化。三是當前案件復雜化、專業化程度不斷加深，部分法官法律知識強而缺少專業知識，往往在審判中遇到困難，為彌補法官專業知識欠缺，提高參審案件質量，人民陪審員選聘上注重人員專業化選擇。四是健全工作機制。規范人民陪審員參與審理案件確定方式和流程，改進參審機制，落實“隨機抽取”原則，杜絕“陪而不審、審而不議”問題，增強人民陪審員的自豪感、榮譽感、責任感、使命感。

（四）賦予人民陪審員更大的事實認定權

黨的十八屆四中全會提出，構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制。如何讓人民陪審員更積極、更有效地參與司法？浙江省寧波市海曙法院做出積極嘗試和探索。最近，一樁普通的民間借貸糾紛案件在該法院開庭審理，與以往不同的是，審判席上坐了一名法官，其余四人面前都擺放著“人民陪審員”的牌子，在庭審現場，四位人民陪審員在主審法官引導下，認真聽取了原、被告的發言，并不時地跟審判長交換意見。在法庭調查環節，人民陪審員充分發揮生活閱歷、專業知識豐富的特長與民主監督的作用，從合同內容出發，結合案件事實要點對原、被告進行了有針對性的發問，原、被告雙方一一作了解答。

該院首次嘗試“1＋4”陪審制度改革。一是隨機組成確立合議庭成員，院分管領導庭前閱卷指導，推行合議庭成員交叉閱卷，開庭前共同研究庭審提綱、明確庭審重點，實行案情介紹、證據采信、事實認定，參審案件從不同的角度分析案情，提出意見，包括庭前閱卷權、庭審權、合議權，賦予人民陪審員更大的事實認定權，將陪審員使用范圍擴展至審判活動全程及其延伸階段。二是建立合議庭保障機制。確立合議庭成員“平等表決、充分討論、自主判斷”和合議連續進行的原則，合議過程“原汁原味”記錄，合議庭成員和記錄人簽名，起到讓法院值得群眾信賴，讓司法為民從心開始的良好效果。

該院為進一步促進司法公正，切實加強人民陪審員的履職保障，提高他們的參審熱情，積極探索，推出不少創新舉措。2014年專門成立人民陪審員管理工作辦公室，出臺《關于加強人民陪審員管理工作的若干規定》，針對的是婚姻、合同、借貸等糾紛案件，理論聯系實際，積極組織對人民陪審員的培訓，著重培養人民陪審員將法律條文運用到現實案件中的能力，進一步提高陪審員駕馭庭審、采信證據、事實認定、調解技巧等方面的陪審技能。同時，自主研發了一套人民陪審員電子管理系統，對人民陪審員的選任、培訓、參審、獎懲等各個方面進行了制度規范，并組織有關人員積極申報省、市社科聯推動陪審工作的有關法學研究項目，從而實現人民陪審員工作應對有效的動態管理。

（作者單位：寧波海曙區人民法院，浙江萬里學院商學院）