探索者的腳步

鐘鳴

“竹外桃花三兩枝，春江水暖鴨先知”。作為在全國率先試水司法改革的上海檢察機關，2015年的春天是令人難忘的。

如同瀟瀟春雨潤物無聲，三四月間短短數天內，在上海市檢察院網站上，連續向社會公布多達21項、涉及檢察改革的規定制度，加上近期即將公布的規定制度共達32項。如此密集推出檢察制度創新，在上海檢察歷史上前所未有，這意味著經過九個多月來的試點、探索、總結。在這個春天里，檢察改革試點在上海全市面上推行的時間窗口已經打開。

先行探路 勇于擔當

2014年6月，中央《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和中央批準的《上海市司法改革試點工作方案》明確了“實行司法人員分類管理”、“完善司法責任制”、“健全司法人員職業保障制度”、“實行省以下法院、檢察院人財物的統一管理”，為司法改革的四項主要任務。自此，一場探索構建中國特色檢察制度、涉及深層次司法體制改革拉開序幕。

然而，改革沒有現成的經驗可參照。上海市檢察院黨組書記、檢察長陳旭和黨組一班人馬，十分明確身上擔負先行探路、積累經驗的責任與擔當。2014年6月，他們選擇了市檢察二分院和閔行、寶山、徐匯三個區檢察院進行先行先試。九個多月來，上海市檢察院先后召開黨組會、檢察改革試點工作領導小組會20余次，認真學習領會黨中央、高檢院、市委關于司法改革精神和試點要求，牢牢把握改革的正確方向并要求試點檢察院檢察長作為第一責任人，敢于擔當，堅持原則，穩妥推進。

九個多月來，他們重點從分類管理改革、檢察官辦案責任制、主任檢察官制度和檢察辦案組織改革、培養高素質檢察官、檢察權運行新體制下的有效監督制約機制、檢察官依法履職職業保障體系等十個突破口推進改革試點，同時精心選擇了“制定實施方案和配套制度”；“妥善解決重點問題”；“進行人員分類”；“邊推進、邊總結試點經驗”等四條實施路徑。

九個多月來，他們積極探索、緊鑼密鼓研究出臺和即將出臺的基礎性文件和制度規定共有五大部分49項，從而使改革試點已初步形成一套完整的制度框架體系。還任命了第一批58名檢察官助理，對檢察官等級進行了模擬套改，開展了先行試點檢察院檢察人員分類定崗、納入員額的檢察官選任等，初步形成完整的改革思路和可行的具體舉措。

員額制、分類管理，全新的檢察人員管理體制

“我現在對自己做一名真正意義上的檢察官職業前景非常明確。”2015年3月底的一天，上海市寶山區檢察院公訴科的周長春在接受采訪時說：她2008年法學碩士畢業考入檢察院，去年提升為助理檢察員薪酬待遇是行政副科級，按照改革前的做法，在基層檢察院無論是否辦案，除非擔任院級領導，其他人員封頂是副處級檢察員。然而小周很幸運，作為試點單位的一員，去年以來她經過自愿報名、筆試、面試、民主測評和上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會的陳述答辯等“過五關斬六將”式的篩選，進入全市首批由助檢員晉升員額制檢察官建議名單。對此，小周對自己的職業前景充滿信心。

長期以來，檢察機關人員管理體制與一般行政機關沒有區別，檢察官身份與行政級別掛鉤。該院政治部副主任錢永庚說，“受行政職數的限制，檢察人員‘千軍萬馬走檢察官行政職級‘獨木橋，不論是業務部門、綜合部門乃至后勤服務部門的人員，都要通過成為‘檢察官來晉升行政職級待遇，造成檢察官隊伍龐大，人員冗雜，素質參差不齊，而行使檢察權的檢察官與做輔助事務的人員界限模糊，也影響真正在辦案一線檢察官的職業發展”。分類試點前該院在編干部208人，檢察員79人，助理檢察員72人，這樣“檢察官”占了70%多，而真正在一線辦案的骨干并不多。

這類情況在基層檢察院并不鮮見，上海全市4031名檢察干警中，有檢察員、助檢員職稱的有2884人，“檢察官”占了71.5%。

從71%到33%，控制員額這一刀怎樣“切”

檢察改革就從檢察人員分類管理中突破。按照中央正式批準上海司法改革試點方案，劃分人員類別分為檢察官，檢察輔助人員，行政管理人員三類核定員額，經5年過渡期，逐步推行嚴格的分類管理制度，三類員額分別為33%、52%、15%的員額比例。

對上海檢察機關而言，現實中占71%多的“檢察官”壓縮到占33%的檢察官員額，這一刀怎樣“切”，并非易事。抱著嚴謹的科學態度，九個多月來，上海市檢察院先后設計了“現有檢察人員情況統計表”、“檢察官、檢察官助理、書記員配比情況表”等10份改革數據測算情況表，先后兩次組織先行試點院和其他各級院進行基礎測算，對全市檢察人員狀況和職業保障水平進行調查分析，研究形成了各類員額的分配使用詳細測算和規劃。

怎樣進行人員分類？分類依據什么標準？面對實際操作中的難題，他們在試點中探索，設置了一系列的標準和操作路徑，如規定五年過渡期內，一時不入員額的檢察官，繼續保留法律職務，并可在各類人員間交流；現有的檢察員通過嚴格考核，以確認方式擇優納入員額檢察官管理；現有助檢員先分類為檢察官助理，再通過嚴格考試、選任、遴選等入額，按法定程序任命檢察官；新招錄的司法行政人員不得轉任檢察官助理。他們明確規定了分類后各類人員的政治素質、職業操守、辦案經歷、學歷等基本資格條件以及禁入規定、緩入情形；制定了各類檢察官崗位說明書；規定凡是入員額的檢察官，都必須直接辦案；擔任領導職務的檢察官也有辦案數量的要求。

“我在檢察崗位上干了大半輩子，不知道還能不能保留檢察官的身份？”寶山區檢察院公訴科的老趙在座談時流露出自己的擔憂。而在綜合部門工作的年輕人則擔心自己還能否回到業務部門，圓自己的檢察官夢。人員分類管理涉及每個檢察干警的切身利益，牽一發而動全身。四家試點單位在上海市檢察院的統一安排下，既嚴格準入控制檢察官員額，又傳承歷史沿革、穩妥過渡，積極做好檢察干警做好政策解讀工作，試點單位開展面對面談心基本達到全院干警100%覆蓋。而實施過程中每人都有兩次選擇機會，根據崗位說明書提出崗位選擇意向，做到組織安排與個人意愿相結合，尊重檢察人員的知情權、選擇權。對此，寶山區人民檢察院林立檢察長的體會是：我們要遵循干警是第一資源的理念，用足用好決策成本、降低實施成本，智慧推進檢察人員分類管理工作。

2015年3月下旬，由社會各界人士組成的上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會舉行第三次全體會議，首次啟動員額制檢察官遴選，兩天里15名委員投票確認和“過堂”面試遴選，產生了上海首批員額制檢察官建議名單。據統計，原有319名檢察員中有271人被確認進入首批員額內檢察官建議名單，占現有檢察員的85%；原有266名助理檢察員中，首批遴選進入員額檢察官建議名單37人。這308名首批擬入額人員，占所在單位編制總數的30%。體現了檢察官員額適度從緊、留有余地的原則。入額檢察官具有碩、博士以上學位人員的比例由改革前的17%上升到39%；平均年齡為44.7歲，比改革前下降了2歲。首批擬入額檢察官100%配置在司法辦案崗位。檢察官分類管理順利推進，達到了預期成效。

辦案責任制，誰辦案、誰決定、誰負責

“長期以來，檢察機關辦案的基本模式是“三級審批”制度，這一辦案模式的弊端一是層層把關，程序繁瑣，有點類似于行政化管理，辦案效率低；二是職責不清，容易助長承辦人員的依賴心理，錯案責任追究很難得到落實，審者不批、批者不審，也不符合司法辦案規律。”作為本次檢察改革試點單位的閔行區檢察院的潘祖全檢察長，談了他多年基層檢察工作的感觸。

上海檢察機關探索辦案責任制解決之道，其實早在2011年就在上海市浦東新區、閔行區檢察院開始了。在上海市檢察院陳旭檢察長看來，依法獨立行使檢察權的主體只能是檢察官，因此在試點中要積極探索改革“三級審批”的行政化辦案模式，落實檢察官辦案責任制，為全國檢察改革探索出一些“可復制、可借鑒”的經驗。上海在改革試點中以完善主任檢察官制度為重要內容，大幅下放檢察權，設制不同檢察職能檢察官辦案責任模式，精簡辦案組織層級，整合內設機構設置，實現辦案組織專業化，真正讓辦案的檢察官有職有權，確保依法獨立高效行使檢察權。同時規定了‘誰辦案、誰決定、誰負責的原則，探索多樣化的內外監督模式。

在試點過程中，各試點單位厘清檢察官權力配置，對檢察官辦案的職權范圍作出清晰的劃分，結合本單位的實際情況，有的采取“授權清單”方式，有的采取“負面清單”方式。上海市檢察院在匯集總結各試點單位經驗的基礎上，制定出臺《上海檢察機關關于規范檢察權運行的若干意見》、《關于檢察官辦案職權的規定》等多項制度規范，“授權清單”成為檢察官辦案的“尚方寶劍”。這些制度一個突出特點是，明確規定檢察權必須由檢察官行使，檢察官助理主要協助檢察官開展各項法律輔助業務。實現了檢察官作為辦案的權力主體和責任主體。

完善主任檢察官制度，創制多樣辦案責任制模式

作為行使國家法律監督職權的中國檢察官，既有刑事檢察、還有職務犯罪偵查和預防以及執行監督等法律監督職能，基層檢察院與分院、市檢察院的職能也有區別。辦案模式的多樣，決定了在改革中必須探索逐步過渡不斷完善的多模式辦案責任制。進一步細化檢察長、檢委會以及不同職能部門的主任檢察官、檢察官對授權范圍內案件的負責歸屬。

市檢察二分院政治部副主任陳宏介紹說：“分院辦理的重大、疑難和復雜案件多，這一特殊性決定了并非所有的辦案權力都能下放給檢察官。”作為檢察分院層面的司法改革先行先試單位，他們在設置檢察官辦案權限方面就有更多的思考，制定了包括檢察官職權、檢察官與檢察官助理的職責劃分、辦案責任追究等內容的《檢察官手冊》，明晰檢察官的職責權限和邊界。各試點單位不斷探索完善主任檢察官制度在不同部門實行不同的責任制模式，主任檢察官辦案組成為檢察機關基本辦案組織。主任檢察官辦案組通常由一名主任檢察官、兩名以上檢察官及若干輔助人員組成，主任檢察官帶領辦案組在檢察長授權范圍內依法行使檢察權。他們在刑檢部門實行檢察官負責制，并通過實行主任檢察官審核制，逐步過渡到承辦檢察官依法獨立行使檢察權，并對所辦案件負責；在法律監督部門和職務犯罪偵查、預防部門實行主任檢察官負責制；實行辦理金融、知識產權、未成年人、職務犯罪等案件專業化主任檢察官辦案組。

四張“藥方”，檢察官有權不“任性”

前不久，試點單位徐匯區檢察院主任檢察官徐震輝在審查起訴一起盜竊拎包案時發現，犯罪嫌疑人僅對包內兩塊手表作了供認，對包內7萬現金始終否認。對這個僅有被害人指認的“孤證”，徐檢察官經反復查看監控、了解證人等后，決定以盜竊數額7萬元等，對犯罪嫌疑人周某提起公訴。經審判，法院認定的事實與起訴書指控完全一致。徐檢察官說：“像這起案件，我有權決定是否提起公訴、犯罪數額是多少，不需要“三級審批”，但我“背后”還有無數監督的“眼睛”，實際責任重了要求更高了，因此我不會放過任何一個疑點，自己無論大案小案都要打起十二分精神，保證每一個案件的質量。”

落實檢察官辦案責任制后，從“三級審批”驟然直接改為檢察官一人決定，如何保證對檢察官權力實施有效的監督制約，提升辦案質量效率，試點單位不斷完善檢察權運行的監督機制。最早開展主任檢察官辦案責任制探索的閔行區檢察院，還實行主任檢察官聯席會議和重要法律文書備案、案管部門統一分案、法律文書專職審核等制度創新，有效解決案多人少與提高辦案質量的矛盾。潘祖全檢察長說：“這項改革的最終目標肯定是檢察官辦案責任制，在過渡期內逐步從主任檢察官負責制過渡到檢察官負責制，再配套相關的監督制約制度，我們正是根據自身條件開展試點的。”

在匯集各試點單位經驗的基礎上，上海市檢察院開出了監督機制更科學規范四張“藥方”。即發揮檢察長和檢委會的監督作用、完善辦案組織內部的監督制約機制、進一步加強案件辦理的流程管控、深化檢務公開。對此做出非常詳細而明確的規定。

9個多月來，試點單位的辦案模式“狀態”有了明顯變化：在徐匯區檢察院由主任檢察官決定批捕案件已占到批捕案件總數的85%，決定提起公訴案件已占到公訴案件總數的97%。閔行區檢察院辦理審查起訴案件平均天數，2014年比2013年同期縮短3.52天，有86%的刑事案件不再由檢察長、科長審批。改革后四個試點單位檢委會討論個案數量平均下降50%，其中，徐匯區檢察院下降幅度達到65%。檢察官辦案責任制較好地應對了案件逐年增多的形勢，試點單位試行檢察官辦案責任制以來，審查批捕、審查起訴案件平均審結天數得到縮減，辦案效率得到提高，且全年無一起錯案，法律監督工作呈現良好勢頭。寶山區院偵監部門在辦案數量同比上升23%的情況下，四個主任檢察官辦案組所決定的案件沒有發生錯捕、漏捕情況，改革后的檢察官辦案質量得到有效保證。

嚴格管理與職業保障，打造高素質檢察隊伍

隨著社會對于司法公正的訴求不斷提高，人們對改革后檢察官的職業素養有更高的要求，嚴格檢察官從業管理變得十分緊迫。上海檢察改革試點的探索者們對此也有深入的思考與實踐，他們遵行檢察官職業管理規律，對包括嚴格檢察官職業禁入、完善檢察官依法履職的職業保障體系、考核考察職業評價體系、實行遴選制度、高素質檢察官研修、培養制度、人財物統一管理等進行了積極而有益的探索創新。

“統一提名、分級任免”

對全市檢察官實行“統一提名、分級任免”是此次上海檢察改革試點中檢察官人事管理的重大變化，其突出特點有兩：檢察官選任由市檢察院統一提名和引進社會專業人士參與遴選。改革后全市的檢察官由市檢察院依照統一的標準提名，由15名社會各界相關專業人士組成的上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會遴選，再依照干部管理權限和法定程序依法任免，非經法定事由和法定程序，不得免去檢察官職務。全市檢察人員的招錄也將實施統一制度，從2016年起，市檢察院統一實施全市檢察機關各類人員的招錄工作。

專業職務序列，檢察官不是“官”

“在崗位意向調查中，絕大部分綜合部門有執法辦案經歷和司法職業資格的檢察人員都愿意回歸業務部門。”閔行區檢察院政治部副主任楊珍分析說。實際上這一現象在四個試點單位并非個別，究其原因與司法改革后實行新的職業保障制度相關。

“改革之前，檢察干警的晉升渠道相對單一，不少人將擔任行政領導職務作為個人追求，使得一些優秀的公訴人才不能穩定在執法辦案第一線。而隨著行政事務也增多，客觀上這些優秀公訴人才也無法集中精力辦案。”上海市檢察院第二分院公訴處副處長、主任檢察官奚山青說。

怎樣在制度設計中把檢察精英吸引到執法辦案一線來，上海探索建立以檢察官等級為基礎的專業職務序列管理機制，同時建立相應的單獨薪酬制度，將分檢察官、高級檢察官、大檢察官三大類，等級依次設置四級至一級檢察官，四級至一級高級檢察官，以及二級大檢察官，實行按期晉升和擇優選升相結合，業務水平和工作實績晉升成為主要依據。檢察官不再是有行政“官階”的“官”，有穩定的職業預期，不為升遷、崗位調動而分心，確保檢察官隊伍的高度職業化、精英化和職業的忠誠度。同檢察官一樣，其他檢察輔助人員也有相應自然晉升的制度規范。

史上最嚴職業回避制度

“各級檢察院領導班子成員的配偶、子女和檢察官的配偶從事律師、司法審計、司法拍賣業務的，應選擇一方退出。”這一被媒體稱為史上最嚴的檢察官職業回避制度，出自上海在檢察改革試點中的一項職業回避制度。據初步統計，將會涉及全市檢察機關90多人。

據了解，在吸引業務骨干回歸辦案一線的同時，試點對檢察官職業禁入作出探索，即將出臺的《關于檢察官從業行為的基本規范》，《上海檢察機關關于嚴禁領導干部配偶、子女和檢察官配偶從事律師、司法審計、司法拍賣職業的規定》，突出強調檢察官不得利用職權、職務影響或身份地位形成的便利條件，為自己或他人謀取利益。同時對檢察官的職業操守、職業形象、業內業外的言論和社會交往等方面提出了更高要求。這些規定明確，有違反檢察職業操守、嚴重損害檢察職業形象等7種情形，禁止遴選納入員額管理檢察官；還規定了近5年未從事過檢察辦案工作的，曾因辦案過錯引起社會不良反響的等7種情形，暫不遴選為納入員額管理的檢察官。而對各級檢察院領導班子成員，更是明確不僅其配偶，而且子女從事律師、司法審計、司法拍賣業務的，也應選擇一方退出。在檢察官和相關職業之間建立起一道“防火墻”。

徐金貴主任說：“以前規定配偶、子女是律師的，不能擔任其所在檢察院辦理案件的訴訟代理人或辯護人，現在這一‘回避禁止令比以前更加嚴格。”

嚴管有壓力，發展有動力

“今后檢察院研究室將增加組織檢察官脫離崗位定期研修”。上海檢察機關在改革試點中，把培養高素質檢察官，建立優秀檢察官隊伍作為目標取向，探索一系列符合檢察人才管理規律、有利于高素質人才培養的創新舉措：如進一步完善檢察官司法檔案，全面記錄和動態反映檢察官辦案數量、質量、效果、職業操守、接受培訓、研修成果等；如建立科學評價體系，科學評價檢察官工作業績和職業素養，并作為檢察官等級晉升、獎懲的重要依據。管理制度的創新使檢察官職業發展的自我期望值得到提升，盡管選任條件越來越高，但還是給檢察機關的法律人帶來了莫大的希望和熱情。閔行區檢察院在試點中，有7名檢察官由原來在二線、綜合部門回歸到一線辦案。

“我們探索了一些檢察官的職業保障制度，就是根據檢察官職業特點和人才培養規律而設計的，這些經驗在推廣的時候，還需要有更多的配套制度和進一步的成熟。”陳旭表示。

2015年2月26日上午，中央政治局委員、上海市委書記韓正來到上海市檢察院調研，他強調積極穩妥有序推進司法改革試點，這是中央交給上海的重大任務，也是今年全市重點工作之一。

“能親身經歷這場具有歷史意義的檢察改革，上海檢察干警生逢其時”。