中國(guó)政策執(zhí)行研究

龔依文

城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)是中國(guó)發(fā)展必須同時(shí)驅(qū)動(dòng)的兩艘巨輪。2005年底，新農(nóng)村建設(shè)成為了一項(xiàng)基本國(guó)策，備受政界和學(xué)界的重視。本書(shū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)自作者對(duì)皖南X區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)長(zhǎng)達(dá)七年的跟蹤觀察，作者試圖以政策執(zhí)行的視角把握新農(nóng)村建設(shè)是如何實(shí)現(xiàn)從國(guó)家的宏觀政策具體化為地方的微觀執(zhí)行實(shí)踐的，從而呈現(xiàn)出新農(nóng)村建設(shè)鮮活的經(jīng)驗(yàn)畫(huà)面。

20世紀(jì)80年代之后，國(guó)內(nèi)外學(xué)者開(kāi)始關(guān)注中國(guó)公共政策執(zhí)行的基本經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)冠以政策執(zhí)行的研究文獻(xiàn)大量涌現(xiàn)，遍及行政學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的學(xué)者投入了相當(dāng)?shù)年P(guān)注度。從總體上看，國(guó)內(nèi)外關(guān)于中國(guó)公共政策執(zhí)行的研究集中體現(xiàn)在對(duì)三大問(wèn)題的關(guān)注上，一是運(yùn)用什么樣的理論框架去概括和分析中國(guó)的政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，二是如何理解中國(guó)公共政策執(zhí)行的分異現(xiàn)象，三是中國(guó)公共政策執(zhí)行的執(zhí)行偏差及其原因。

第一類研究試圖提供理解中國(guó)公共政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的理論分析框架。依據(jù)理論模型建構(gòu)的不同取向，有關(guān)中國(guó)公共政策執(zhí)行的理論模型又可以分為抽象性理論模型和具體化理論模型，前者意在抓住政策執(zhí)行的“神”，后者則試圖提供更加具體的觀察視野。在抽象性理論模型中，政治動(dòng)員模型和博弈模型最為著名。許多學(xué)者都不約而同地注意到傳統(tǒng)的理性官僚制模型似乎很難準(zhǔn)確地描述中國(guó)的政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)。鑒于改革之前30年中國(guó)政治運(yùn)動(dòng)的非常態(tài)實(shí)踐，有學(xué)者認(rèn)為政治動(dòng)員模型相比官僚制模型更加適應(yīng)于對(duì)中國(guó)政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的理解。政治動(dòng)員模型的特質(zhì)是政策執(zhí)行過(guò)程并非按照循規(guī)蹈矩的官僚行政來(lái)完成，而是通過(guò)大量的動(dòng)員政治來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，比如意識(shí)形態(tài)宣傳和對(duì)群眾的大規(guī)模發(fā)動(dòng)。

現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)還表明，政治動(dòng)員模型不僅適用于描述前30年的中國(guó)政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，而且在一定程度上也適合于現(xiàn)階段的中國(guó)。比如許多學(xué)者注意到，中國(guó)雖然告別了政治運(yùn)動(dòng)時(shí)代，但仍然使用“運(yùn)動(dòng)式”的執(zhí)行手段來(lái)推動(dòng)政府意圖的落實(shí)，這種“運(yùn)動(dòng)式”的執(zhí)行體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型期政府常態(tài)執(zhí)行能力相對(duì)不足的現(xiàn)狀。

政策執(zhí)行的博弈模型試圖抓住政策執(zhí)行過(guò)程中不同主體之間的利益博弈的本質(zhì)。改革之后，中國(guó)政府層級(jí)之間、橫向機(jī)構(gòu)之間發(fā)生分化，地方政府和部門(mén)機(jī)構(gòu)成為利益主體，造成中央政府在一些政策的執(zhí)行中失去對(duì)地方政府和部門(mén)的牢固控制，轉(zhuǎn)而只能在與地方政府和相關(guān)部門(mén)的博弈中推動(dòng)政策的執(zhí)行，政策執(zhí)行的不確定性顯著增加。

第二類研究關(guān)注的是中國(guó)公共政策執(zhí)行中的分異現(xiàn)象。有關(guān)政策執(zhí)行分異現(xiàn)象的研究主要關(guān)注的是政策執(zhí)行的差異性及其形成邏輯，在這里，政策執(zhí)行的分異并不等于政策執(zhí)行的失敗或扭曲，而是關(guān)注不同政策在執(zhí)行中的差異性命運(yùn)，以及同一類政策在不同地區(qū)的差異性執(zhí)行。對(duì)于不同政策在執(zhí)行中的差異性命運(yùn)，最為著名的研究由歐博文和李連江完成。歐博文和李連江通過(guò)對(duì)中國(guó)農(nóng)村公共政策的觀察，發(fā)現(xiàn)了一種地方干部選擇性執(zhí)行政策的現(xiàn)象。由于群眾運(yùn)動(dòng)的平息、下管一級(jí)的干部任命制和強(qiáng)調(diào)指標(biāo)化管理的干部責(zé)任制的推廣，地方干部越來(lái)越唯上級(jí)意志是從，政策的實(shí)施也越來(lái)越依賴于指標(biāo)的設(shè)計(jì)和貫徹執(zhí)行。頂頭上司權(quán)威的加強(qiáng)和指標(biāo)化管理的普及造成了地方干部在執(zhí)行指標(biāo)易于衡量但不受村民歡迎的政策更加賣力，而抵制那些受村民歡迎卻不容易被轉(zhuǎn)化為約束性指標(biāo)的政策。

第三類研究關(guān)注的是中國(guó)公共政策執(zhí)行中的執(zhí)行偏差問(wèn)題。與政策執(zhí)行的分異現(xiàn)象有別，有關(guān)政策執(zhí)行的偏差問(wèn)題的研究主要關(guān)注政策意圖的扭曲、變異和失敗，以及對(duì)此的原因解釋。實(shí)際上，有關(guān)中國(guó)公共政策執(zhí)行的大部分文獻(xiàn)可以歸入此類。對(duì)于政策執(zhí)行偏差的研究，來(lái)自“自上而下”視角的研究多將問(wèn)題的焦點(diǎn)集中在中國(guó)的制度結(jié)構(gòu)之上。比如美國(guó)學(xué)者李侃如對(duì)中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行的研究，就將環(huán)境政策難以得到執(zhí)行歸咎為中國(guó)制度的職權(quán)劃分和激勵(lì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。中國(guó)政府的職權(quán)已被職能、地域和級(jí)別搞得零零散散，權(quán)威的碎片化構(gòu)成了政策執(zhí)行的制度障礙。而在激勵(lì)結(jié)構(gòu)上，中國(guó)的制度結(jié)構(gòu)規(guī)定了各地傾向于保護(hù)地方利益，而把其他地方當(dāng)做競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。但問(wèn)題是，多數(shù)環(huán)境問(wèn)題超過(guò)了地方邊界，需要不同地域政府合作方能有效解決。

國(guó)內(nèi)政府研究的一些學(xué)者也往往從制度結(jié)構(gòu)上分析政策執(zhí)行的失敗。比如丁煌認(rèn)為政策執(zhí)行阻滯是由制度缺陷所致，包括縱向的政府間權(quán)力劃分缺乏規(guī)范、橫向的機(jī)構(gòu)間職能配置交叉重疊、政策執(zhí)行行為的監(jiān)督制度不健全，以及現(xiàn)行的干部管理制度的不足等。錢(qián)再見(jiàn)和金太軍認(rèn)為政治社會(huì)化機(jī)制乏力、成本收益預(yù)期失衡和責(zé)任追究制度缺損是中國(guó)政策執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象的制度根源。陳雪瓊、劉建平從組織學(xué)角度透視了政策執(zhí)行的組織傳播困境，認(rèn)為中國(guó)行政體制結(jié)構(gòu)的“科層制扭曲”特征是惠農(nóng)政策組織傳播困境的重要原因，等級(jí)化、人格化和非理性的科層結(jié)構(gòu)阻礙了惠農(nóng)政策信息傳達(dá)到農(nóng)村，惠農(nóng)政策處于傳播失靈、策略性執(zhí)行以及監(jiān)督缺位狀態(tài)，政策實(shí)際執(zhí)行效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政策預(yù)期與規(guī)劃。

來(lái)自“自下而上”視角的研究則更加關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程中的組織行為和社會(huì)情境的影響。比如，周雪光建立了“共謀”概念來(lái)解釋中國(guó)的政策執(zhí)行偏差問(wèn)題。所謂在執(zhí)行來(lái)自上級(jí)部門(mén)，特別是中央政府的各種指令政策時(shí)，基層上下級(jí)政府常常共謀策劃、暗度陳倉(cāng)，采取“上有政策、下有對(duì)策”的各種手段，來(lái)應(yīng)對(duì)這些政策要求以及隨之而來(lái)的各種檢查，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過(guò)程偏離政策初衷的結(jié)果。周雪光認(rèn)為，共謀行為不能簡(jiǎn)單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物。

另外一些研究從委托代理關(guān)系上解釋政策執(zhí)行的偏差和失敗。譚秋成認(rèn)為中國(guó)制度體系所規(guī)定的多層委托代理關(guān)系是導(dǎo)致農(nóng)村政策在執(zhí)行中變異走樣的制度根源。比如有研究者對(duì)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)研究就說(shuō)明，作為代理人的地方精英很容易被實(shí)際利益所俘獲，從而使得財(cái)政扶貧資金偏離原來(lái)的政策目標(biāo)。還有一些研究注意到，在許多地方，農(nóng)村低保政策很難覆蓋到真正的目標(biāo)群體，而是被地方干部當(dāng)做一種治理資源予以使用。

此外，有一種對(duì)政策執(zhí)行偏差的解釋思路關(guān)注于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策執(zhí)行的影響。有研究者指出，“政策執(zhí)行悖論”應(yīng)當(dāng)關(guān)注政府無(wú)法控制的社會(huì)因素。在正式組織和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的雙重制度規(guī)約下，政策執(zhí)行者在縱向和橫向模式的交叉點(diǎn)上執(zhí)行政策，前者是一種垂直的、以等級(jí)權(quán)威作為基礎(chǔ)的行動(dòng)邏輯，后者則是以人緣情感為準(zhǔn)則的行動(dòng)邏輯。如果兩者無(wú)法有效契合，尤其當(dāng)正式組織深陷于人緣化社會(huì)關(guān)系時(shí)，政策執(zhí)行走樣在所難免。

欄目主持人：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com