土地財政成因及其對財政支出結構影響的實證分析

李一花，劉蓓蓓，喬 敏

(山東大學經濟學院，山東 濟南 250100)

一、引 言

“土地財政”是近些年學界和社會關注的焦點問題，研究著述頗多。從對土地財政的界定來看，經歷了從土地使用權出讓收入的狹義理解到涵蓋預算內與土地和建筑業及房地產業相關的稅收收入［1］［2］乃至到更廣義的土地貸款融資收入的變化［3］。從土地財政的基礎來看，現有研究普遍認為與中國土地征用制度的政府壟斷密切相關。建立在中國特殊的土地制度基礎之上，一些文獻從財政分權視角剖析了土地財政成因。如孫秀林等［4］指出1994年實施的分稅制帶來的集權效應迫使地方政府從預算外、尤其是從土地征收中為自己聚集財力。另一些文獻則對引資競爭與土地財政的關系進行了研究。如陶然等［5］的研究發現分權制下GDP晉升激勵機制，誘使地方官員盲目擴大投資占用土地，并產生了工業和商住用地出讓上的不同競爭策略;張莉等［6］通過對地方政府的土地出讓究竟是“財政分權”還是“引資競爭”進行了分析，得出土地出讓主要源于引資競爭的結論。本文認為，財政分權和引資競爭作為土地財政成因的兩種有影響力的觀點，有很強的解釋力，但兩種成因說的經驗研究還比較少，究竟兩種成因是何關系還需更多的實證檢驗;而且現有的實證研究多以省級數據為主，考慮到土地財政主要發生在市、縣兩個層級，因此，立足于市(縣)級層面考察土地財政更切合中國實際。

進一步分析土地出讓收益的使用，平新喬和白潔［7］指出我國的預算內財政收入與預算外土地收益具有不同的支出安排，預算內資金主要用于公共消費，而預算外支出主要用于基礎設施建設。Keen［8］從資本流動性大于勞動力的流動性角度，指出政府會采取有利于資本所有者的財政行為。湯玉剛［9］、左翔［10］從城市公共服務的提供及資本化角度，得出在土地融資支持下政府更熱衷于城市基礎設施的建設的結論。上述對財政支出結構的研究，要么是將預算內外分離，要么是不加區分的合并研究，鮮有對預算外土地出讓收入影響預算內支出結構的研究。針對上述問題，本文擬從市級層面探討土地財政的成因及其對預算內支出結構的影響。

二、土地財政成因辨識

(一)模型設定與變量說明

模型設定如下:

本文采用山東省17市2007－2012年的面板數據，將財政分權與政績競爭同時納入模型，對土地財政的兩種成因進行辨識。數據全部來源于《山東統計年鑒》、《山東財政年鑒》及《中國國土資源年鑒》。考慮到土地出讓中商住用地與工業用地價格懸殊的事實，本文以商住用地出讓代表土地財政，即被解釋變量。由于土地出讓價格不可得，本文以商住用地出讓面積(Yit)衡量土地財政，取對數形式，i代表山東省17市，t代表2007－2012的不同年份。從核心解釋變量財政分權(fdit)來看，基于我國財政收入集權、支出分權的特征，本文選取財政自給率(一般財政收入與財政支出比值)衡量財政分權。一般認為，財政自給率越低，對土地財政的依賴會越高，出讓商住用地面積就會越多，因此預期財政自給率與土地財政的關系為負。模型中同時加入轉移支付變量(trit)，如果財政分權壓力促使地方政府對土地收入形成依賴，那么轉移支付作為彌補地方財力缺口的重要手段，理應減弱這種影響，由此預期財政分權與轉移支付對土地財政的作用方向相反。從轉移支付的口徑來看，按照稅收返返還不屬于轉移支付的理解，用一般性轉移支付與本級地方財政支出的比重衡量轉移支付率。預期轉移支付率與土地財政為負向關系。對于另一核心解釋變量政績競爭，本文選取工業土地出讓面積作為衡量指標(gmit)，流行的解釋是政績競爭壓力越大，工業用地低價出讓面積越多，越需要高價出讓商住用地來彌補其資金損失。因此預期工業用地出讓面積與被解釋變量土地財政的關系為正。Mit為一系列控制變量，包括人均GDP、城市化水平(非農產業人口占總人口的百分比)及財政供養人口。就一個地區的經濟發展水平而言，其經濟總量越大，經濟建設、社會福利等投入水平就會越高，從而增加當地政府的財政壓力，增加對土地財政的依賴;但經濟總量的增加也會帶來稅基的擴大，從而降低地方政府對土地財政的依賴，兩種相反的力量需要實證作出回答。就城市化與土地財政的關系而言，也存在兩種相反的影響:城市化水平越高，對土地資源融資的需求可能越大，但城市化發展會增加稅源及稅收收入，也會降低對土地出讓金的依賴。從財政供養人口來看，財政供養人口越多，維持性支出越多，財政支出壓力大，在預算內供給不足的情況下，轉而尋求對土地財政的依賴會越強，因此預期財政供養人口與被解釋變量的關系為正。D為地區差異控制虛擬變量，引入兩個虛擬變量dum1、dum2分別代表省內東部、中部地區;ui代表個體異質性的截距項，εit是殘差項;α1、α2、β1、β2、β3為各解釋變量的系數。

(二)估計方法與實證結果

首先，在模型選擇上，Hausman檢驗結果在1%顯著性水平上拒絕了“隨機效應”假設，建議采用固定效應模型。考慮到時間趨勢的影響，本文對變量進行了雙向固定效應回歸檢驗。關于模型的內生性問題，由于商住用地的出讓收益會影響預算內收支，從而影響以財政自給率衡量的財政分權，與財政分權指標存在雙向互動關系，商住用地與工業用地的二元出讓策略，也使得商住用地出讓與工業用地出讓存在互動關系。為解決內生性問題，本文選取相應變量的滯后項作為工具變量，并分別采用兩階段最小二乘法和廣義矩估計方法進行了實證分析。對于存在內生性的回歸模型，兩階段最小二乘法僅在擾動項同方差假定下才有效率，而廣義矩陣估計方法在任意異方差和自相關的情況下都有效率。因此，表中列出了固定效應和廣義矩方法的回歸結果。

表1 土地財政成因:財政分權和政績競爭的實證結果

從核心解釋變量來看，三個模型中財政分權對土地財政的影響均通過了預期的符號假設，與財政自給率負相關，表明財政分權是山東省市級土地財政的重要成因。從轉移支付的回歸結果來看，回歸系數為負，表明一定轉移支付可以抑制地方政府對土地出讓金的依賴，但系數顯著性不是很高。從政績競爭來看，工業用地面積的系數符號在三個模型中均符合了預期，表明地方政府晉升競爭同樣是影響土地財政規模的重要因素。從財政分權與政績競爭效應對比來看，二者的影響除了廣義矩陣模型回歸結果，其他模型的回歸系數都在1%水平上顯著，從具體回歸系數來看，固定效應與雙向固定效應模型中，政績競爭的回歸系數分別為0.64、0.70，略高于財政分權衡量指標的回歸系數0.40及0.57，因此總體來看表明政績競爭的效應略大于分權效應，實證結論支持了張莉等(2011)的研究，這也說明中國的政治集權相比經濟分權對地方行為產生了更為重要的影響。從城市化與土地財政的關系來看，二者是正向關系，這表明隨著城鎮化水平的提高，大量農民工進入城市后對基礎設施和公共服務的需求壓力很大。從其他控制變量來看，經濟發展水平與土地財政的回歸系數為正，表明經濟發展水平越高，經濟建設與社會福利的支出需求和標準越高，而且經濟發展水平高的地區，在以地招商引資、發展制造業推進工業化進程中占據優勢，商業服務業等第三產業的發展能夠帶動土地市場和房地產業的發展，由此創造了大量的土地出讓收入。從財政供養人口與土地財政的回歸系數來看，結果顯著為正，表明財政供養人口越大，地方政府支出壓力越大，從而增加土地融資需求;代表地區差異的兩個虛擬變量與土地財政呈現負相關系，但東部地區不顯著，這在一定程度上表明不同地區土地出讓行為可能存在一定的差異，如對發達地區來說，由于資源稟賦好，土地出讓價格高，因此可能更易采取多抵押、少出讓的策略，而資源稟賦差的地區，土地出讓價格低，更容易出現多出讓、少抵押的情況。這說明地方政府可以通過控制出讓面積，來調節土地出讓價格和收入。綜上實證結果，證實了土地財政是“財政分權”與“政績競爭”兩種機制共同作用的結果。

三、土地財政影響的實證估計

(一)模型設定與變量說明

其中，Zit指代預算內經濟建設支出和社會服務性支出的比重。fdit指代核心解釋變量財政分權;comit指代競爭變量;yit指代財政分權與競爭的交互項;M為控制變量，指代其他影響財政支出結構的變量，包括人均GDP及GDP平方項、城市化水平、財政供養人口、在校學生數(中小學生數)、65歲以上人口;D指代虛擬變量，包括時間虛擬變量與地區虛擬變量;ui代表個體異質性的截距項;εit是殘差項;α、β1、β2、β3、β4分別為各解釋變量的系數。

變量的具體說明如下:財政分權(fd)仍然用財政自給率衡量。財政自給率越高，地方政府的財政自主權越高，預期財政自給率與經濟建設支出的關系為正，而與社會服務性支出的關系為負。關于財政競爭 (com)的衡量指標，本文選取了工業用地出讓面積衡量地方政府參與競爭的程度。在一定地價水平下，地方政府招商引資競爭參與度越高，工業用地出讓面積就越多，相應的高價出讓商住用地收益增多，由此，地方政府可以減少預算內投資支出，相應增加社會服務性支出。財政分權與競爭的交互項 (y):一方面政府競爭對支出結構的影響，在分權程度不同的地區可能會不同，另一方面財政分權對支出結構的影響可能隨著政府競爭強度的變化而發生變化，為了分析這種機制的效應，我們選擇二者的交叉項進行回歸分析。再次是控制變量，一個地區的經濟發展水平對財政支出結構的影響，可能是非線性的，因此本文選取了人均GDP及其平方項作為衡量指標;一個地區的城市化水平、財政供養人口也會對財政支出結構產生影響。最后是虛擬變量，本文選取了時間虛擬變量year2008驗證2008年的金融危機的影響;選取了地區虛擬變量反映地區差異。

(二)估計方法與實證結果

首先，經hausman檢驗選擇固定效應模型，考慮到時間效應，模型進行了雙向固定效應回歸分析。為解決財政支出結構與財政分權、競爭存在的內生性問題，選取了相應變量的滯后項作為工具變量，通過廣義矩陣估計方法進行估計。實證結果報告如下。

從實證結果看，財政分權對預算內經濟建設支出的回歸系數在三個模型下顯著為正，表明財政自給率越高，地方政府越傾向于投資于經濟建設支出;以表2中顯著性最高的廣義矩陣模型為例，財政自給率每增加1%，經濟建設支出會增加0.57個百分點。財政競爭對經濟建設支出的影響，在三個模型中的回歸結果均為正，這與我們的預期相反，表明地方政府并沒有因預算外土地收益主要投向城市基礎設施建設而減弱對預算內投資支出的追逐，說明地方的投資沖動強烈，在向上負責而地方民眾缺乏有效監督制約的環境下，除了必需的社會服務支出外，集合預算內外資金投資搞建設、加大政績競爭力度，成為地方政府的理性行為。從二者的交叉項來看，財政分權對經濟建設支出的正效應，會因競爭得到增強。從控制變量經濟發展水平對建設性支出占比的影響來看，經濟發展水平對建設性支出的影響呈現非線性，人均GDP及其平方項與經濟建設支出的回歸結果呈倒U型，表明經濟發展初期，需要大量經濟建設投入來促進經濟發展，而經濟發展超過一定水平，經濟發展不再單純依靠政府的投資，政府的經濟建設支出會出現下降，更多用來滿足居民不斷增長的社會服務需求。從城市化水平來看，人口城市化水平不斷增長，勢必對公共服務形成更大的壓力，由此減少了經濟性支出，因此，城市化水平對經濟建設支出的影響，在固定效應和雙向固定效應模型下顯著為負。從財政供養人口來看，均與經濟建設支出為負向關系，且在5%水平上顯著，表明政府財政供養人口對經濟建設支出具有顯著負效應，在財政供養人口規模龐大以及剛性支出的情況下，優先保吃飯的要求對經濟建設支出形成了明顯的沖擊。時間虛擬變量Year2008的回歸系數在10%顯著水平上為正，表明2008年金融危機刺激地方增加經濟建設支出保增長的作用異常明顯。從地區差異來看，地區虛擬變量的回歸結果在不同的模型下符號各異，顯著性也存在差異，這表明經濟建設支出偏向的地區差異不是特別明顯，重投資是各地的普遍行為導向，并不因為稟賦差異而表現出特別的偏差。

表2 土地出讓與經濟建設支出的回歸結果

從表3的結果來看，財政分權對預算內社會服務支出的回歸系數在三個回歸模型中為負，且在1%水平上顯著，表明財政自給率越高，地方政府越傾向于帶來直接收益的經濟建設支出而減少服務支出投入。財政競爭對社會服務支出的影響為負，面臨引資競爭的地方政府減少了社會服務支出投入，這說明商住用地收益的提高并沒有同步提高社會服務支出的水平。同理，前述對經濟建設支出的分析同樣表明，商住用地收益的提高也沒有同步減少經濟建設支出的水平，這反映了地方政府對預算外支出與預算內支出并沒有統籌使用。從二者交叉項來看，財政分權與競爭對社會服務支出的負效應存在交互影響，以固定效應為例，在一定財政自給率下，財政競爭每增加1個百分點，社會服務支出減少0.01個百分點。此外，城市化水平對社會服務支出存在正向影響，但只有在固定效應模型下實現了10%的顯著性，這與我國的城鎮化“化地不化人”有關。從控制變量來看，經濟發展水平對社會服務支出的影響呈U型，這表明經濟發展初期，地方政府面臨更多的是發展經濟的需求，而經濟發展超過一定水平，居民的社會服務需求會不斷增加。其他控制變量，如財政供養人口的增多會擠占社會服務支出;在校學生規模增長顯著影響教育支出，從而對社會服務支出產生顯著正效應;人口結構中65歲以上人口占比越大，對社會服務支出產生顯著正效應。時間虛擬變量的回歸系數在5%顯著水平上為正，表明金融危機環境下，首要的任務是增加經濟性支出而不是社會服務支出。地區虛擬變量回歸結果顯示東部發達地市回歸符號顯著為負，這表明越是發達地區，重投資、輕服務的支出傾向越明顯，這與市級財政現實的支出結構保持了較強的一致性。

表3 土地出讓與社會服務性支出的回歸結果

四、結論與政策建議

本文的實證研究發現，土地財政是我國特有土地制度基礎上的“分權”與“競爭”共同作用的結果。土地財政對預算內支出“重投資、輕服務”的支出結構并沒有起到矯正作用。進一步的改革應圍繞以下方面展開:

第一，完善我國的分稅制財政體制。理順省級政府與各市縣政府在公共服務提供方面的事權和支出責任，加快構建如房產稅、環保稅等地方主體稅種，進一步完善省對下轉移支付制度，控制、壓縮和整合專項轉移支付的比例。

第二，完善地方官員的政績考核機制，合理設計考核指標，實現政府目標與居民福利目標的激勵相容。推進預算公開，加大預算透明度［11］。盡快實現一般公共預算與基金預算的銜接和全口徑預算管理，并接受人大和社會監督。

第三，積極探索土地出讓定價的市場化出路，打破土地出讓地方壟斷的局面。優化土地出讓支出結構安排，發揮統籌使用資金的效果。

［1］劉守英．土地融資與財政和金融風險——來自東部一個發達地區的個案［J］.中國土地科學，2005，(10):33－37.

［2］程瑤.制度經濟學視角下的土地財政 ［J］．經濟體制改革，2009，(1):31－34.

［3］周其仁.農地產權與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇［J］.經濟學，2004，(10):193－210．

［4］孫秀林，周飛舟.土地財政與分稅制:一個實證解釋［J］.中國社會科學，2013，(4):40－59．

［5］陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉.地區競爭格局演變下的中國轉軌:財政激勵和發展模式反思［J］.經濟研究，2009，(7):21－33．

［6］張莉，王賢彬，徐現祥.財政激勵、晉升激勵與地方官員的土地出讓行為［J］.中國工業經濟，2011，(4):35－43．

［7］喬新平，白潔.中國財政分權和地方公共物品的供給 ［J］.財貿經濟，2006，(2):4－22.

［8］ Michael Keen，Maurice Marchand.Fiscal competition analysis and the pattern of public spending ［J］．Journal of Public Economics，1997，66(3):33－53．

［9］湯玉剛，陳強.分權、土地財政與城市基礎設施［J］.經濟社會體制比較，2012，(6):98－110．

［10］左翔.土地一級市場壟斷與地方公共品供給［J］.經濟學(季刊)，2013，(2):693－718．

［11］李一花.美國地方政府參與式預算研究述評［J］.財經論叢，2013，(2):26－32．