政治周期、選擇性環境管制與環境績效

楊雪鋒，石潔星，王 成

(1．浙江財經大學城鄉規劃與管理學院，浙江 杭州 310018;2．浙江財經大學經濟與國際貿易學院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

環境管制強度與環境績效的正相關關系應該是個事識，但是，在過去十多年高速增長時期，政治周期背景下選擇性環境管制導致環境績效周期性波動這一事實卻少有人關注，對其背后的經濟邏輯缺乏深入分析。近十年來，中央提出轉變經濟發展方式、實現科學發展的理念和措施，環境狀況進一步惡化的趨勢總體上得以遏制，部分指標的改善呈現螺旋式上升態勢，但是改進的過程起伏不定，環境績效向好的基礎并不牢固。其中一個重要的原因就是，地方政府各級官員基于種種利益考慮，并未把環境保護、節能減排放在和經濟增長同等重要的地位。由于加大環保投入會增加地方財政支出，而且節能降耗直接影響到GDP增幅;還有就是相對于經濟指標的考核，環境保護考核比重較低且份量輕，地方政府環境管制政策整體性執行不力導致中央政府的節能降耗目標無法按期完成。雖然沒有明確的證據表明地方政府之間存在非正當的信息交流而出現“合謀”現象，但是實際中地方政府在節能減排問題上似乎達成了一種“默契”，在多數地方政府都無法完成節能減排目標的情況下，中央政府也無可奈何。在目前的官員考核體制下，地方政府在環境管制政策執行中存在著機會主義行為，迫于上級環保考核的壓力，他們偏好于選擇性環境管制。從近十年來年度能耗降幅變化可以發現這種政策行為的效應 (見圖1所示)。

數據顯示，“十一五”期末，我國的能耗強度實現了19.1%的降幅，并未完成期初制定的降耗20%的目標任務，其中2009年降幅不降反升;根據“十二五”的規劃，能耗強度要降低16%。但是在規劃期的前兩年，能耗強度僅僅下降了5.5%，只完成了“十二五”進度的32.7%，這也就意味著在后三年平均每年的下降率要達到3.84%才能完成目標，節能降耗面臨巨大的壓力。觀察發現，我國的“兩會換屆”會對我國經濟造成周期性的影響，從而導致能耗強度的降幅也呈現出周期性變化的特點。環境績效的年度差異和周期性波動不利于中央政府宏觀調控目標的實現和經濟長期增長戰略的實施。

2014年是經濟進入新常態的開端，環境管制能否也隨之進入新常態值得期待。因此，研究政治周期對能耗強度的周期性影響，提出環境管制新常態思路，對抑制官員在環境管制中的機會主義行為、使其對節能降耗產生正向激勵，從而產生持續、平滑的環境績效具有重要意義。

圖1 2006-2014年全國單位GDP能耗降幅走勢圖① 資料來源:新華網，http://news．xinhuanet．com/fortune/2009－10/27/content_12341786．htm;中央政府門戶網站，http://www．gov．cn/xinwen/2014－08/12/content_2733668．htm。圖中2014年數據為規劃目標3.9%，但實際上2014年上半年單位GDP能耗下降4.2%，這是2009－2013年6年來最大降幅。

二、相關文獻回顧

在政治周期的研究中，較多的是政治經濟周期理論研究，包括政治選舉中政黨行為對經濟運行的干預［1］、選民態度與正當財政政策周期［2］，政治周期對宏觀經濟的周期性影響分解［3］等。在實證研究中，有研究GDP的增長周期與CO2排放之間的正相關關系［6］，也有利用季度性數據研究數據未調整下的政治周期［5］，但是有學者指出此種情況下容易引起的偽回歸問題，并且探討了執政黨長期不變的情況與虛擬變量之間的偽回歸問題［4］。在可及的文獻中，這種分析并未揭示單位GDP排放量的相關特征，更未觸及背后的制度性因素，比如官員行為。

相較于國外研究，國內研究角度更加多樣化，研究也更加深入。研究表明，改革開放之后，我國兩會召開與經濟周期波動存在密切關協，特別是在兩會召開前的頭兩年，我國的GDP增速明顯［7］，引起這種情況的原因在于地方官員之間的競爭［8］［9］，但是對于政府的短期化行為并不顯著［7］。這些文獻分析了地方官員競爭、官員晉升激勵等因素對經濟增長的周期性影響，揭示出政治經濟周期性沖擊的微觀基礎，但也缺乏對環境政策的觀照。

環境管制的研究表明，我國的能源消耗與環境管制存在明顯的相關關系［10］，環境管制不力的原因在于寬容的環保執法［11］、地區差異［12］、財政分權制度［13］以及當前的地方官員政績考核制度［14］等。其中，在GDP導向的官員考核制度中，政府成為“生產型政府”，更加注重生產性公共品的投入，而忽視了環境等與民生福利緊密相關的支出項目［15］，與政府的公共管理職能存在嚴重沖突［16］，中央和地方政府出現了“委托－代理”的博弈關系，由于中央政府不完善的機理制度，還會導致地方政府與企業合謀以犧牲當地環境來發展經濟。

從以上文獻可以看出，我國關于政治周期、環境管制、央地(中央和地方)政府博弈的文獻很多，但是多是相對獨立地分析某些方面的關系，少有對這些內外因素的關聯性進行探討，尤其是沒有從政治周期角度對央、地之間環境管制博弈的微觀機理進行分析。邏輯上，環境管制強度與環境績效存在高度正相關，但是由于環境管制政策的滯后性和官員機會主義行為使管制行為和管制績效在時間表現出不一致性。能耗強度和宏觀經濟運行有著密切的聯系，并且政治周期也影響著地方官員行為，從而對其環境管制政策執行強度造成影響，官員的機會主義行為會導致環境績效的年度差異。政治周期與環境績效的這種關聯背后有其行為與制度邏輯，本文擬對其進行理論和實證分析。

三、環境管制的央地博弈及其周期性特征的機理分析

(一)環境管制中地方政府的機會主義行為

1．信息不對稱下地方政府在環境管制中的行為特征及其制度基礎

我國目前的環境管理體制下，中央政府通過賦予地方環境政策執行權力來實施環境政策，二者構成了典型的委托代理關系。在環境政策實施過程中，中央政府還制定了相應的考核指標、激勵機制等來督促地方政府落實政策。中央和地方之間天然地存在著嚴重的信息不對稱現象。地方政府作為環境政策的執行者，并且作為地方的經濟發展和社會事務管理者，對于當地的經濟情況、環境治理資金的使用、政策實施的效果、企業的配合情況等具有巨大的信息優勢。而中央政府只能根據地方政府的匯報，或者派駐監察機構、巡視組等方式對其進行監督和激勵，這就給地方政府官員在環境管制中實施機會主義行為留下了巨大的操作空間［17］。

首先，地方政府在環境管制中存在著逆向選擇行為。中央政府環境政策的制定，是為了長期的可持續發展，但是地方政府作為一個理性主體，更加注重自身的利益，存在著短視的現象［18］。由于“增長型政府”的執政理念和錦標賽制的晉升規則，地方政府官員在執行中央的各項政策時，會以“理性經濟人”方式行事。中央政府雖然制訂了相應的監督和激勵政策來保證其政策實施的有效性，但是地方政府總是能找到相應的漏洞，犧牲環境來換取地方經濟指標的改善，從而為自己的晉升積累資本。結果是，環保政策執行到位而經濟績效不彰的官員難以受到重用，而經濟增長績效顯著而環境管制不力的官員通常會得到晉升，這樣就形成了一種逆淘汰機制。

其次，地方政府在環境管制中還存在著道德風險問題。地方官員作為中央政府各項政策的執行者和代理人，承擔著發展經濟和改善民生等重大責任，其中包括要完成中央政府制定的環保目標［19］。但是在目前的監督體系下，即便是地方官員在任期之初承諾環保目標，由于信息不對稱和約束不力，但最終未必能夠兌現。分稅制下地方政府存在嚴重的財權和事權的不平衡，因此在經濟發展的巨大利益刺激和不對稱信息下，地方政府就會通過對環境政策執行中的信息控制，來應付中央政府，即使無法完成環保目標也會找到種種借口逃避問責，或者“一俊掩百丑”，只要經濟增長搞得好，環境差一點也無礙仕途。例如在執行節能減排的任務時，地方政府和企業合謀，通過企業瞞報節能減排設施的安裝數量，來應付中央政府制定的節能減排任務。

最后，地方政府在環境管制中采取選擇性執法行為［20］。地方官員在晉升激勵制度下，為了升遷的需要，對于政策的執行力度以及是否執行并不是根據當地經濟和環境運行情況，而是通過揣摩中央政府的偏好來完成。中央政府在官員的晉升過程中，具有絕對的控制權。地方政府官員在環境治理過程中，會根據上級政府的偏好來完成任務，表現出討好取巧的機會主義傾向。

2．信息不對稱下中央政府和機會主義地方官員個體的博弈分析

(1)模型假設。假設地方政府每年可以從中央政府獲得價值為n的經濟補貼，如果采取機會主義，可以獲得的經濟收益為t，成本為s。中央政府對地方官員的行為進行監督，成本為c，如果發現地方官員的機會主義行為，則會處以r的經濟處罰和f的非經濟處罰，沒有發現則不處罰。

(2)模型分析。用S1和S0表示中央政府對地方政府進行監督和不監督，用O1和O0表示地方政府采取機會主義和不采取機會主義。因此，中央政府和地方政府之間便產生了四種策略組合(見表1所示)，則中央政府和地方政府的收益函數見表2:

設中央政府對地方政府的監督和不監督的概率分別為p1和1－p1;地方政府采取和不采取機會主義的概率分別為p2和1－p2。因此，在此種情況下，中央政府監督和不監督的期望效益分別為:

表1 央地博弈策略組合

表2 央地博弈收益矩陣

地方政府采取機會主義和非機會主義的預期收益分別為:

(二)環境管制領域中央和地方政府的整體博弈分析

1．中央政府的“威脅”與機會主義地方政府的整體博弈關系特征描述

作為委托代理關系，央、地之間存在信息不對稱現象，前者作為理性主體，會制定相應的政策來保證其政策的落實，并且還會“威脅”地方政府官員，如果完不成相應的環保任務，將會對其進行一定的處罰，這就會形成一種均衡:中央政府的獎懲措施得當，地方政府都執行了中央政府的政策，沒有任何一個地方政府受到處罰，中央政府的處罰實際上是一種虛位以待的威脅。但是，如果地方政府對中央政府的環保政策陽奉陰違，中央政府也沒有對執行不力者進行相應的處罰，此時懲罰措施實際上就成了一個空洞的威脅［21］。

按照我國目前的官員任命制，不存在某個地方政府做“出頭鳥”公開抵抗中央政府的情況，并且中央政府不允許地方政府之間進行非正當的信息交流，實際上是為了防止其出現其“共謀”來抵抗中央政府的政策。但是地方官員之間的交流很隱蔽，中央政府很難察覺，并且當地方政府對于中央政府的“威脅”形成一個預期焦點的時候，大家都抱著“法不責眾”的心態，中央政府也無可奈何。當中央政府的“威脅”被大多數地方政府集體性抵制時，其“威脅”也成為了一紙空文(就是所謂的“政令出不了中南海”)。“聰明的”地方官員在晉升激勵中會達成一種“默契”，大都先完成中央政府下達的經濟目標，然后再完成節能減排目標。這也是由于我國地方官員的“保守”有一定的關系，先拿到“及格分”，然后再去追求更高的政績。對于有余力的省份，完成了固然好，可以使自己的政績“錦上添花”。如果完不成，畢竟“法不責眾”，中央政府的“威脅”也無法對所有的地方官員進行處罰。

正是由于央、地之間存在著嚴重的信息不對稱(上有政策、下有對策)，并且后者作為一個整體(法不責眾)，在環境管制政策執行強度上與前者進行博弈(選擇性執法)。地方政府官員在任期內，總是把經濟指標作為首要目標，在換屆交流前，再突擊完成節能減排的目標，如果環保目標完不成，只要經濟目標完成的好，政績考核受到的影響程度也很小(一俊掩百丑)。正是由于部分地方政府官員存在這樣的機會主義行為，并且整體上達成一定的“默契”，中央政府的“威脅”可信度降低，致使地方政府官員的機會主義行為更加明顯。在每一輪的博弈中，機會主義行為都沒有被受到處罰，或者處罰力度很小，很難對其他地方政府官員的機會主義行為產生震懾作用。因此，我國的能耗強度降幅受到每一輪任期中環境管制機會主義的影響，而表現出周期性變化的特點。

2．環境管制周期性特征的行為邏輯——基于整體博弈分析

模型假設。假設對于中央政府出臺節能減排的指標，地方政府可以選擇努力(非機會主義)a=1和不努力(機會主義)a=0，為了簡化，地方政府i的數量用比例來表示，介于0，1.之間。與委托代理模型中的假設相同，當地方政府努力時，不需要付出額外的成本，收益也為0;選擇不努力時，成本為s，收益為t，并且還要承受r的經濟處罰和f的非經濟處罰。中央政府執行政策的堅決程度為θ，θ∈ (－∞，+∞)，中央政府的政策得到執行時，z=1，失效時，z=0。

模型分析。對于地方政府而言，當其選擇不努力時，可能的收益為t－s－r－f，其中r和f是否被執行，還需要考慮其他地方政府的行為，即選擇不努力行為的地方政府的數量，A1］，當A＞θ時，中央政府的政策會由于過多的地方政府不努力而失效，其中地方政府的收益為t－s;反之，當A＜θ時，中央政府的政策得到實行，并且地方政府的機會主義被處罰，收益為t－s－r－f。

地方政府對于中央政府政策執行的堅決程度θ并不了解，只能對其進行猜測，假設θ服從0，1.的均勻分布。地方政府會根據自己觀察到的私人信號xi和公共信號y來推斷中央政府的政策執行堅決程度θ。xi是地方政府對其他地方政府的觀察，y是地方政府對中央政府的觀察，其中xi=θ+其中ε為地方政府的觀察誤差項，?和β是共識信息，且?，β＞0。因此，地方政府觀察到的私人信號和公共信號分布仍然為正態分布，服從N此時，地方政府與中央政府博弈的唯一均衡條件為β＞?2，此時，如果中央政府沒2π那么中央政府的政策很容易就會被地方政府集體抵制。

因此，對于中央政府節能減排的政策和考核與地方官員的利益存在沖突的時候，地方政府官員之間就會進行充分的信息交流，可能是真實的言語交流，也可能是通過觀察而進行的交流，最終使中央政府的政策失效，并且懲罰“威脅”也形同虛設。

國家對地方官員設置了退休年齡，意味著官員的政治生涯是有限的，而且存在“干部年輕化”偏好。在有限的政治生涯和“年齡不饒人”的時間競賽中，地方官員晉升心態急切，將會選擇那些政績最可見、見效最快的考核目標，規避或放松那些難出政績、考核模糊的目標。中央和地方官員的博弈存在著重復博弈，并且從整個過程來看，是有限次的。但是在這個有限次重復博弈中，地方官員無法預料到中央政府何時會中斷博弈，也就是中央政府何時會對地方政府官員的機會主義進行真正的懲罰，“威脅”是可信的。但是從目前的情況來看，中央政府在環境管制的過程中雖然對特大環境污染的行政責任人進行了懲罰，但是懲罰力度不夠，并且涉及的懲罰范圍較窄。這就給地方官員傳遞了一個信號，使得地方官員認為中央政府執行政策的堅決程度θ很小，從而xi接近于1。

地方官員整體性博弈行為造成其每一任期在環境管制中都存在著機會主義行為，環境管制的選擇性執行和相機抉擇，破壞了環境政策的連續性和穩定性。由于地方與中央不合作的激勵效應和學習效應，個體的機會主義理性形成集體行動的“默契”，微觀行為產生宏觀效應，從而導致了能耗強度周期性的變化。

四、實證分析

(一)計量模型

1．變量選取和數據說明

由于反映環境績效的指標很多，不管是固廢排放量還是廢水(COD、氨氮等)、廢氣(SO2、NO2等)乃至溫室氣體排放量的變化，都只是反映產業結構變動的某一側面，相對而言，用能耗強度數據的變化較具代表性。因此，本文選取1978－2012年我國能耗強度年度數據用來表征環境績效變動，分析政治周期與環境績效的相關性。

本文選取的變量中，能耗強度根據國家統計局公布的《中國統計年鑒》進行計算和整理而得，國民生產總值以1978年為基期，能源消耗以標準煤數據，中央政府領導換屆通過對官方公布的資料整理而得。

2．H－P濾波法

H－P濾波是一種時間序列在狀態空間中的分解方法，相當于極小化波動方差的線性濾波。對于時間序列Yt(t=1，2，…T)而言，HP濾波是選擇滿足下式的趨勢成分

3．虛擬變量回歸分析

為準確判斷政治周期對能耗強度波動的解釋程度，我們利用 (4)進行OLS分析。

其中LNHi表示GDP能耗的變動，表示上期GDP能耗的變動，cg表示虛擬變量“兩會”值(召開年份為1，否則為0)。

在此基礎上，我們利用協整檢驗和因果檢驗討論政治周期如何對能耗強度產生影

(二)計量分析

1．政治周期對能耗強度的初步判定

由圖2中可以看出，能耗強度的波動呈現出不規則的情況，特別是自1985年之前，扣除波動因素外，能耗強度的趨勢和變動規律與政治周期也較為吻合，因此我們可以一定程度上進一步證明政治周期對能耗強度的影響。

圖2 H-P濾波下GDP能耗周期和政治周期

2．政治周期的檢驗:虛擬變量回歸與因果判斷

樣本數據的單位根檢驗。為了消除數據序列的異方差性，對GDP能耗數據進行了對數處理，記為LNH，并且對LNH和cg進行單位根檢驗。

表3 單位根平穩性ADF檢驗

由表3單位根檢驗結果可知，在5%置信水平下，LNH和cg統計量均大于臨界值，表明LNH和cg存在單位根，都是非平穩序列，如果直接對它們進行回歸分析，將出現“虛假回歸”現象，因此，對它們分別取一次差分并再次進行平穩性檢驗。檢驗結果顯示，LNH和cg序列的ADF統計量在5%顯著水平下都能通過檢驗，故這兩個序列不存在單位根，是平穩序列。因此，LGDP和cg都是一階單整序列，二者可以進行協整分析。

包含虛擬變量的OLS分析。上文的分析判定只是從定性觀察或者統計描述的角度論證政治周期對能耗強度有影響，因此，遵循由淺入深的原則進行計量分析、由于政治周期變量為“0”或“1”，因此，首先采用包含虛擬變量的OLS進行分析。

由于D.W值僅為0.829533，表明誤差項存在正自相關。因此，預測值盡管是無偏的，但卻不是有效的，顯著性檢驗失效。這說明(5)還不能說明政治周期和能耗強度之間存在著長期均衡的關系，為了消除誤差項的序列相關性，從而獲得LNH與cg之間的長期均衡關系，我們在LNH對cg原回歸中添加AR(1)項，得到回歸結果中，D.W值為1.67，消除了自相關，因此，消除了自相關的回歸方程為:

政治周期對能耗強度的變動具有顯著影響，對能耗強度的解釋貢獻系數為－0.015916，t檢驗值為3.703620，結果較為顯著。這表明每次政治周期沖擊可以使能耗強度值降低0.015916。

Granger因果關系檢驗。以上分析表明能耗強度和政治周期存在協整關系，即二者具有長期均衡的關系，但這種長期均衡關系是否構成因果關系，因此我們運用Granger因果檢驗法，探究政治周期與能耗強度之間的因果關系，具體結果如表4所示。

表4 Granger因果關系檢驗(Lag=2)

由檢驗結果可知，在10%顯著水平上，政治周期是能耗強度波動的格蘭杰原因。即政治周期的變動引起了能耗強度的波動，但是能耗強度的變動不能引起政治周期的波動。因此，我國環境管制政策實施過程中存在著政治周期，并且暗合地方政府換屆以及隨后的全國兩會換屆選舉，對能耗強度的降低產生了一定的影響，能耗強度的降低程度與上一期的降低程度高度相關。

五、結論與對策

中央和地方政府在環境保護的“委托-代理”關系中存在著嚴重的信息不對稱現象，地方政府具有巨大的信息優勢和行動優勢，地方政府作為代理人，存在著選擇性環境管制行為。中央政府的監督成本越小、處罰程度越大，地方政府采取機會主義的概率就越低。中央政府的監督激勵機制中，地方政府處于多數，雖然沒有明顯的“共謀”行為，但是可以效尤其他地方、拿捏中央政府的決心來實施其機會主義行為，并且中央政府也難以對全部的地方政府進行處罰。地方政府官員的機會主義造成能耗強度的降低在每一輪任期中都出現了前松后緊的情況，從而導致我國的能耗強度呈現出周期性變化的特點。實證結果顯示，我國兩會換屆選舉對能耗強度的降低產生了一定的影響，地方政府官員在換屆選舉之前，會根據之前的完成狀況進行政策調整。每一輪的政府人事變動沖擊，都可以使能耗強度值降低。

我國現階段的環境保護形勢日益嚴峻，環保問題已屬于公共安全重大問題，地方政府和地方黨委對環保均負有領導責任［22］。環保領域在頂層設計上要實行“黨政同責”、“一崗雙責”，通過建立地方官員離任環保審計、環保責任終身追究制、加大對地方節能減排的補貼等措施，削弱地方政府的機會主義行為。針對晉升錦標賽帶來的負面影響，應當根據各地實際情況，制定差異化的考核和晉升體系，并且加大環境保護和節能減排在考核中的比重，對落實不力和績效不佳的官員給予必要的懲罰。還要借助新一代信息技術，實行智慧化監管，解決監督過程中的信息不對稱問題。經濟新常態下，要建立環境管制常態化機制，重塑環境管制主體，從經濟增長型政府轉向民生型、服務型政府，使環境管制行為常態化、環境管制標準規范化、環境政策創新規則化，以環境管制新常態倒逼經濟增長方式新常態。

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