全球化造成政府支出擴大嗎？

維托·坦茨 王宇

摘 要：本文對全球化與政府職能之間的關系進行了探討，認為從理論上，全球化可能增大各國面對的風險，促使政府調整職能，增加社會保障等方面的支出來保護本國公民免受風險的影響。但實踐證明，一戰前全球化程度遠遠落后的拉美國家關稅水平為全球最高；而全球化停滯期間，許多國家的政府支出卻快速增加；工業化國家的政府支出大多用于養老金、公共衛生、教育等與全球化無關的支出。因此，全球化造成政府支出擴大的觀點尚缺乏足夠證據。

關鍵詞：全球化；政府支出；社會保障

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）09-0041-03

在過去的20多年中，經濟學界關于全球化的研究文獻越來越多。一些經濟學家認為，全球化帶來了“損害效應”。每當世界貿易組織（WTO）、國際貨幣基金組織（IMF）、七國集團或八國集團（G7或G8）、二十國集團（G20）或其他國際組織召開會議時，就會有反對全球化的示威活動發生。2008—2009年全球金融危機造成了世界經濟衰退，一些經濟學家將此危機歸咎于全球化。

歷史分析發現，全球化并非一種新現象，它已經持續了幾個世紀。例如，哥倫布發現新大陸就有力地推進了全球化進程，給世界帶來了諸多變化。麥哲倫的環球之旅則開辟了大西洋與太平洋之間的貿易路線，也是對全球化的重大貢獻。蘇伊士與巴拿馬運河的開通同樣推動了全球化進程。在本輪全球化之前，上述事件已經改變了世界大部分地區之間的聯系，并促進了世界各國融合。

本文將集中探討全球化在經濟層面的影響，即全球化可能增大各國面對的風險，促使政府調整職能，增加相關支出來保護本國公民免受風險的影響。換句話說，假設全球化從根本上改變了政府職能，迫使政府增加公共支出。不過，全球化與政府職能之間的關系相當復雜。一些經濟學家試圖在全球化程度（例如經濟對外依存度）與政府社會保護職能（例如政府支出）之間建立起理論聯系，目前的結論還難以令人信服。

在過去幾十年中，互聯網革命給整個世界帶來了巨大變化，在此推動下，全球化進程加速。但是，每當發生戰爭、瘟疫、金融危機時，全球化進程就會減速，甚至倒退。經濟學家認為，從19世紀中期至1914年第一次世界大戰爆發之前，全球化發展很快。在這段時期內，經濟自由主義推動了全球化進程。盡管后來自由主義受到挑戰。當時，促進全球化的因素包括科技創新、技術進步和政策推動。促進全球化的科技創新和技術進步包括鐵路、電力、汽車、電報和蒸汽船的發明和使用；推動全球化的政策包括讓市場更多地發揮作用。在這一時期的貿易、資本乃至人員流動變得更加開放。上千萬的人移居新的國度（蘇萊曼，2008）。當時工業化國家的貿易與資本流動指數已經接近現代水平（鮑德溫和馬丁，1991）。第一次世界大戰暫時中止了全球化進程，20世紀30年代的“大蕭條”延緩了全球化進程。

受數據和信息的限制，經濟學家主要是通過工業化國家來觀察和研究全球化問題。在非工業化國家中，有些是歐洲的殖民地，它們與世界其他國家的商業聯系取決于歐洲的經濟政策。實際上，歐洲列強通常限制殖民地與其母國之間的經濟和貿易聯系。近期研究表明，從1870年到1914年，大多數拉丁美洲國家，全球化程度遠遠不及工業化國家。這些拉美國家當時的關稅水平為全球最高。

約翰·亨利·科茨沃思（John Henry Coatsworth）和杰弗里·蓋爾·威廉森（Jeffrey Gale Williamson）指出，“從19世紀60年代到第一次世界大戰期間，以及‘大蕭條之前，拉美國家的關稅水平遠遠高于世界其他地區。在1914年之前的幾十年中，拉美地區的關稅水平仍在上升。”因為“在當時拉美地區不斷發生軍事沖突，增加政府收入的需求是導致高關稅的主要原因。”換言之，是軍事沖突，而非全球化，引發了政府增加稅收的強烈需求。在兩次世界大戰中，工業化國家增加政府支出、提高稅率，軍事沖突是主要原因。

在以農業為主的經濟體中，稅收收入的主要來源是對外貿易，當時美國的政府收入大部分也來自貿易稅，這符合“稅收結構變化的一般理論”，即對于發展中國家而言，對外貿易是最好的“稅收抓手”。一個國家進出口越多，稅收收入也越多，因為對于那些經過港口或關塞運轉的商品來說，征稅相對容易。

1870—1913年，政府在經濟中發揮了十分重要的作用，雖然政府支出不斷增長，但以現代標準來衡量，那時的政府支出，特別是社會保障支出的規模相當有限，政府總支出占國內生產總值的比重平均為12%至13%。主要原因是，當時教堂、民間組織和大家庭承擔了大量的社會保障職能，為個人及家庭抵御各類風險提供了基本保障。后來，福利國家的高福利政策在很大程度上排擠了非政府組織的社會保障活動。因此，近年來，政府支出的持續大幅增加并沒有推動社會保障項目的持續大幅增加。這是經濟學家尚未充分研究的領域，造成了人們的錯覺。一些經濟學家認為，政府的社會保障項目總是填補空白的，并且能夠在降低風險方面發揮積極作用。

1913年之后，接連發生的重大歷史事件結束了那一時期的全球化進程，這些事件包括第一次世界大戰、經濟“大蕭條”和第二次世界大戰。此間，德國、意大利、日本、俄羅斯等開始實施相對封閉的對外政策，結果造成20世紀30年代這些國家的經濟封閉。各國政策制定者也失去了對外開放的熱情，對外政策發生了很大變化，從此，世界進入了一個相當漫長的封閉期。各國之間經濟交往和貿易活動大幅減少，資本流動幾乎完全停止，人口流動也出現了停滯。在第二次世界大戰之后，許多國家，特別是發展中國家采取進口替代（import substition）戰略，試圖通過限制進口，尤其是限制最終商品與服務的進口來推進本國經濟的工業化。總之，在那一時期，貿易保護主義非常盛行。

也恰好在那一時期，以政府支出來衡量的政府職能快速增加。福利國家開始出現，越來越多的國家加入這一行列。于是，政府支出占國內生產總值的比重大幅提高，在1913年至20世紀50年代期間持續上升，隨后在20世紀余下的時間里，呈現出爆炸式增長。一直持續到20世紀90年代初期——新一輪的對外開放與全球化進程啟動。值得注意的是，政府支出增長與全球化之間沒有直接聯系。相反，在本輪全球化之前以及有關全球化的討論之前，許多國家政府支出已經開始大幅增加。

20世紀70年代后半期，社會思潮再次轉向，經濟自由主義或者說經濟保守派再一次引起世界關注，例如，米爾頓·弗里德曼、弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克以及“芝加哥學派”。主要原因是“滯脹”使一些經濟假說受到挑戰，例如，菲利普斯曲線（the Phillips curve），尤其是凱恩斯主義受到激烈批評?，敻覃愄亍と銮袪柡土_納德·威爾遜·里根——兩位具有自由放任思想的政治家——分別在英國和美國的總統大選中勝出。弗里德曼和哈耶克也分別獲得了諾貝爾經濟學獎。

在這一階段，隨著各國對外依存度不斷提高，國際資本流動更為頻繁，人們對政府職能產生了新的懷疑。此間，世界見證了從“凱恩斯革命”走向“供給學派革命”的根本性轉變。很明顯，前者更關注經濟的需求方面；后者更關注稅收等經濟政策對供給方面的影響，所以，這二者均堪稱名副其實的“革命”，它們改變了許多經濟學家關于政府職能的看法。隨后，有許多經濟學家開始將關注重點由需求轉向供給。

這一階段以“華盛頓共識”（Washington Consensus）的問世而告終。“華盛頓共識”是對市場機制的肯定（或者說再肯定）。當時，隨著蘇聯解體，許多國家出現了由計劃經濟向市場經濟的轉變。在20世紀90年代初，市場化的思潮盛行，許多國家推行了大規模的國有企業私有化運動，私人部門通過“公私合營”（public-private partnerships）參與基礎設施建設（哈里斯，2004）。由于私有化企業、特別是發展中國家的私有化企業經常被外國公司收購，還由此引發了大規模的跨國資本流動。

過去20年的全球化進程因為以下兩個原因而獨具特色：一是通訊領域的技術進步；二是資本自由流動政策。當時，互聯網實現了全球的即時“連接”，使人們能夠通過互聯網進行即時交流。天量數據的交換與存儲更加便捷，速度更快，成本更低。與此同時，互聯網在促進資本流動和國際金融市場發展方面也發揮了重要作用。得益于新技術與新政策的結合，市場的去監管化，以及交易處理能力巨大的支付結算系統，使金融交易量出現了爆炸性增長。

在技術進步與開放政策推動下，一個全球化的金融市場建立起來，有效地促進了各國銀行和企業之間的業務聯系，人們能夠更便利地參與市場交易。不過，一些必要的制度安排卻未能建立起來，正是因為缺乏對金融活動的有效規制和監管，2008年爆發了全球金融危機。全球金融危機在某種程度上使凱恩斯主義重新受到重視。凱恩斯將市場活動定義為類似于購買“彩票”的行為（凱恩斯， 1926），最近一些經濟學家將市場經濟稱為“賭場資本主義”（casino capitalism，辛恩，2010）。

實際上，早在1913年之前全球化就已經開始了，不過，與前幾十年相比，最近20年的金融危機更頻繁。2008—2009年的全球金融危機是近年來諸多銀行危機中最為嚴重的（萊因哈特和羅格夫，2009）。全球金融危機導致經濟衰退，銀行重組推升財政成本上升，而且失業與貧困人數也會大量增加。在這種情況下，出現了要求政府提供“安全網”的呼聲。在1997—1998年亞洲金融危機期間，這種呼聲曾出現過。因為當時一些亞洲國家，比如韓國、泰國和印度尼西亞，還未能建立現代安全網，他們的安全網大都是建立在終生雇傭制和家庭支持之上的，因此，在公司倒閉后，許多人陷入貧困。對于此次全球金融危機來說，全面評估其影響尚需時日，但危機對公共財政的影響已經清晰可見。危機后，包括美國和英國在內的許多國家的政府財政狀況持續惡化。

社會保障制度是一種社會責任，全球化程度越高，對政府的保護性職能要求越高。如此推論，全球化可能導致政府支出增加，特別是社會保障支出。但是，在過去幾十年中，工業化國家的政府支出大多用于養老金、公共衛生、教育等，這些政府支出是為抵御年老、疾病、文盲、家庭負擔等引發的風險。然而，這些風險與全球化沒有任何聯系。全球化除了會使傳染病更容易跨境傳播以外，不會提高上述風險的概率。

（責任編輯 耿 欣；校對 GX）