我國地方國庫現金管理的主要風險及防范對策探析

韓媛媛 張芳

關于經理國庫的風險、外延及其監督的研討

編者按：2015年是人民銀行經理國庫30周年。30年來，人民銀行建立了統一的國庫會計核算體系和標準化的業務處理模式，構建了安全、高效的現代化國庫管理信息平臺，建立了分工協作、服務宏觀調控全局的國庫現金管理機制。為更好地發揮人民銀行經理國庫的職能，我們組織嘉賓對經理國庫的風險、外延及其監督三個方面進行了探討，內容如下。

一、我國地方國庫現金管理現狀

2001年3月，國務院批準了《財政國庫管理制度改革試點方案》，在全國實行國庫集中收付制度改革，將原來大量滯留在預算單位的財政資金集中到國庫，顯著提高了資金的安全性和有效性，但同時也形成了較大規模暫時閑置的國庫現金。2002年12月12日，財政部、人民銀行聯合發布《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，規定自2003年1月1日起國庫存款利息“暫按中國人民銀行規定的單位活期存款利息計付”，標志著我國開始嘗試對國庫庫存余額進行增值運作。2006年6月5日，財政部、人民銀行聯合發布《中央國庫現金管理暫行辦法》規定，開啟了我國國庫現金管理的大幕。

截至2013年底，中央國庫共實施定期存款操作65期，累計投放資金24996.40億元，收回國庫定期存款23896.40億元，實現利息收益453億元；買回國債操作2期，累計中標金額229.90億元，節省利息支出約0.95億元。同時部分地方也在國庫現金管理方面展開了積極探索。以山東省為例，結合地方財政實際，山東省自2010年9月起，按照操作規模由小到大、操作期限由短及長的思路，遵循安全性、流動性、收益性等原則，在省級層面試點開展了國庫現金管理商業銀行定期存款操作。截至2014年11月末，累計開展定期存款操作18期、存款規模1295億元，操作期限以3個月、6個月為主。執行利率一般為操作當日中國人民銀行同期定期存款利率，自2014年第3期開始，執行利率為操作當日中國人民銀行同期定期存款利率基礎上上浮10%。

雖然近年來多地都在嘗試開展地方國庫現金管理，但是全國統一的制度辦法遲遲未能出臺，各地目前均為“單打獨斗”。2014年8月份修訂頒布的《預算法》第59條規定，“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額”。2014年9月29日發布的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》，在“規范國庫資金管理”部分重復了該內容。出于維護地方國庫資金安全考慮，財政部、人民銀行目前正在討論制定《地方國庫現金管理試點辦法》，用以指導地方規范開展現金管理，且計劃于2015年底前啟動地方國庫現金管理試點工作。

二、地方國庫現金管理中存在的風險

（一）法律風險

1. 上位法缺位，認識難統一。《中國人民銀行法》第4條規定，人民銀行具有“經理國庫”職責，但沒有提及人民銀行在國庫現金管理中的角色與作用。新的《預算法》只是提出了綱領性的條款；與之配套的實施條例尚處修訂過程中；《國家金庫條例》等行政法規因頒布時間較早，更未涉及國庫現金管理內容，從而造成人民銀行、財政部、地方政府等相關各方對國庫現金管理的主體和屬性、國庫現金管理與貨幣政策的關系、中央國庫現金管理與地方國庫現金管理的關系等原則性問題在認識上存在較大分歧，一定程度上制約了地方國庫現金管理工作的有效開展。

2. 配套辦法缺失，操作難規范。目前的地方國庫現金管理缺乏統一規范的操作規程和制度辦法。變通方式下的地方國庫現金管理操作主要是地方政府財政部門單方面推動，存在一定的風險隱患。雖然目前財政部、人民銀行正在討論制定《地方國庫現金管理試點辦法》，但是地方國庫現金管理已經處于多年無制度可依的局面。2006年出臺的《中央國庫現金管理暫行辦法》是否適用于地方國庫現金管理；基層央行國庫享有什么樣的權力、承擔什么義務、如何監管等都沒有明確的制度規定，致使地方國庫陷入難以介入、束手無策的尷尬局面。國庫現金管理在操作規模、期次、期限、操作手續直至存款銀行的選定等諸多環節，財政部門擁有完全話語權，央行國庫只起“出納”作用，地方國庫現金管理工作還存在諸多不規范。

（二）道德風險

1. 個別地方財政：借助國庫單一賬戶制度實施不夠徹底的漏洞，變相開展國庫現金管理。我國國庫單一賬戶制度尚處起步階段，單一賬戶體系中的賬戶種類和數量仍相對較多，特別是財政專戶的大量存在，容易造成一些部門資金滯留，而另一些部門卻因資金不夠而要求借款的現象，不僅降低了資金使用效率，而且導致截留、擠占、挪用財政資金問題時有發生。在這種情況下，個別地方政府受政績驅動、改革驅動、財源驅動、利益驅動等因素影響，嘗試以多種變通方式開展國庫現金管理。主要包括：一是將國庫資金滯留或劃撥到財政專戶，通過財政專戶變相開展現金管理；二是要求本地銀行對政府重點項目提供優惠貸款，根據貸款額度及優惠條件，將部分國庫現金分配到相關銀行定期存放；三是用國庫現金替政府有關部門提前償還銀行貸款，該部門分期償還國庫資金，并支付利息；四是采取公開招標方式，按參與銀行的投標利率高低，將國庫現金定期存放于商業銀行。這些做法主要由地方財政部門單方推動，缺少制度保障，風險隱患較大。

2. 其他相關部門：地方國庫現金管理的協調管理相對更復雜。中央國庫現金管理中，溝通協調及業務管理等事項主要限于人民銀行、財政部兩個部門。與此相比，地方國庫現金管理涉及的部門明顯更多、更復雜。一是地方國庫現金管理層級多、區域多，管理更為復雜。涉及各分庫、中心支庫、縣支庫，因此實現逐級有效管理直至總庫能有效掌握各地國庫現金管理情況的難度大；二是各地經濟發展狀況不一，所在地人民銀行、財政部門意愿參差不齊，對業務開展方式想法不一，相關規定辦法制定時的協調難度大；三是作為地方國庫現金管理的主要參與者，商業銀行分支機構開展此項業務需獲得總行審批，日常也需與總行以及當地人民銀行、財政部門相互溝通。由于中央和地方財政國庫資金屬性不同、中央與地方金融設施條件差異，使地方國庫現金管理具有明顯特殊性。

（三）政策風險

1. 地方國庫庫存持續上升，加大與貨幣政策協調難度。近年來地方國庫現金存款持續增多，可能對金融市場的資金流動性造成較大沖擊，容易陷入“國庫現金規模大、波動大——影響貨幣政策——國庫現金管理發展緩慢——國庫現金規模更大、波動更大——更大程度影響貨幣政策——國庫現金管理進展更難”的困境。

2. 地方國庫現金管理的認識偏差和不規范運作對金融宏觀調控可能造成沖擊。與地方國庫現金存款總量巨大、持續增多的形勢形成鮮明對比的是，地方國庫現金管理工作在認識和操作等方面存在諸多誤區。例如中央國庫預期目標所側重的是增加財政資金使用效率，以保證中央財政政策以及貨幣政策執行效果。地方國庫現金管理中，地方政府側重擴大地方經濟資金使用規模，促進商業銀行增加地方信貸支持，同時地方財政將獲得國庫現金管理的純收益，無須承擔貨幣政策的對沖成本。因此，這會導致地方政府及相關部門因過于追求國庫現金管理收益而無序擴大地方國庫現金管理規模，形成對貨幣政策的干擾沖突。

（四）操作風險

1. 地方庫存變化隨機性更強，且缺少科學的預測分析體系。從收入角度看，地方國庫收入包括預算收入和轉移支付收入，其中轉移支付收入的撥付時間、額度均不確定，易造成地方庫存大幅波動；從支出角度看，地方國庫庫存基數小，一旦發生國庫應急支付，資金支付缺口占比較大。同時，地方財政收入支出相對中央財政，其類型更復雜、資金流也更分散，目前地方沒有專門針對現金流、庫底余額、庫存波幅等指標建立科學的實用的指標預測分析體系，相對更難估算。

2. 缺乏統一的操作平臺，且無抵押。目前開展的地方國庫現金管理并沒有統一的操作平臺，甚至沒有任何抵押品。多數省份的地方國庫現金管理過程與正常撥款業務基本無異，在銀行的選定及存款操作方式方面缺乏公開透明性。例如山東省省級國庫現金管理資金撥付流程為：國庫依據省財政廳分管國庫的廳領導簽署的相關文件，重點審核劃款憑證中收款單位賬號、戶名、金額與文件內容是否一致，確定無誤后將資金匯劃到存款銀行。另外按照《山東省級國庫現金管理操作協議書》的規定，商業銀行只需出具“國庫現金管理操作保證函”便可獲得財政存款。財政現金管理資金動輒上億元，金額較大，以信用方式擔保缺乏安全保障。

3. 資金多集中于中資全國性大型銀行①。正是因為缺乏抵押品，僅靠信用擔保的方式使得目前地方國庫現金管理操作多傾向于信用度較高的中資全國性大型銀行，這與中央國庫現金管理操作中，中小銀行為投標主力軍的現象正好相反。2014年末，山東省工、農、中、建、交、郵儲六大商業銀行累計進行省級國庫現金管理的資金合計占全部該項資金的比例為50.9%（見圖1）。而且自2012年開始有集中度逐漸提升的趨勢，2014年六大行占比達57.7%，較2012年提升27.4個百分點（見圖2）。地方國庫現金管理資金集中度不斷提高，難免形成“雞蛋放在一個籃子里”現象，使國庫資金安全受商業銀行個體運營狀況影響的風險增大。

（五）市場風險

1. 操作方式的選擇余地小，靈活性受限。在中央國庫現金管理中，由于面向全國金融市場，因此可選擇的市場參與主體、金融市場工具、金融交易平臺更豐富。相對而言，在地方自主管理的情況下，地方國庫現金管理對金融市場工具、金融交易平臺的選擇都明顯地受限于地方性金融市場。目前地方國庫現金管理的操作方式也主要以商業銀行定期存款為主，少數地方嘗試進行通知存款等不定期存款方式。此外，地方國庫現金管理缺乏熨平國庫支付缺口的資金融通工具，限制了現金管理的靈活性。

2. 優質質押品缺乏，波動性增大。從現實情況看，實體經濟持續低迷，經營風險向銀行業傳導。以山東省為例，銀行業不良貸款額和不良貸款率已連續8個月“雙升”，銀行業經營風險的不斷積聚，使提供足額的質押品顯得更為必要。目前《地方國庫現金管理試點辦法（送審稿）》中規定，存款銀行取得地方國庫定期存款，應當以可流通國債為質押，質押的國債面值數額為存款金額的120%。但據了解，目前可流通國債現券的法定持有人均為各商業銀行總行，各地方分支機構不具備法人資格，因此轄區內商業銀行分支機構多數不持有可流通國債，而且可質押國債存量分布不均，限制了國庫現金管理操作的資金規模。加之受宏觀經濟形勢和調控政策影響，國債市場長期處于波動之中，在特定情況下波動劇烈，對抵押國債市場價格造成較大影響，其他債券市場同樣不穩定。如何合理確定質押比例，兼顧國庫資金安全性與商業銀行質押成本之間的關系，需要深入考量。

三、對策建議

（一）完善法律制度體系

在法律法規層面，以新修訂的《預算法》加入了國庫現金管理的相關表述為契機，在修訂完善《預算法實施條例》時，適當突出中央和地方國庫現金管理的有關內容，特別要從實施主體、資金屬性、操作原則等原則性層面明確定位。同時，要適當明確各有關主體的責任和義務，以澄清目前存在的模糊認識，奠定規范國庫現金管理的立法基礎。要賦予財政部、人民銀行等相關部門在監督檢查國庫現金管理工作中的處罰權，加大對違法違規行為的懲戒力度。

在制度操作層面，財政部、人民銀行等相關部門應進一步加大溝通協調力度，積極推動對財政現行賬戶體系設置、財政資金收繳支付程序以及銀行清算制度等的改革，對《財政總預算會計制度》以及相關的稅收征管法規、行政事業單位會計制度等按國庫現金管理要求進行修訂完善。加快出臺《地方國庫現金管理試點辦法》，從具體操作層面規范地方國庫現金管理行為。

（二）推進國庫單一賬戶制度建設

建立健全以國庫單一賬戶為基礎的現代國庫管理制度，是開展國庫現金管理的基礎。當前形勢下，應進一步健全國庫單一賬戶制度，努力實現對財政資金的統一收支、統一調度、統一管理，有效提高預算資金的完整性和可控性，使國庫資金的覆蓋范圍和表現形式更加符合政府資金的本來屬性，使中央銀行能全面掌握國庫現金流情況，盡量避免和減緩國庫資金運作對中央銀行貨幣政策的沖擊。當務之急要加大對財政專戶清理整頓力度，徹底堵住財政專戶過多、過濫造成的資金管理漏洞，確保政府現金余額得到集中、有效的管理。推動財政國庫管理由“國庫單一賬戶體系”向真正意義上的“國庫單一賬戶”過渡。

（三）加強與貨幣政策協調配合

國庫現金管理與貨幣政策的協調事實上是財政集中收付制度改革與貨幣政策的協調，是我國現階段財政政策與貨幣政策協調的重要內容。相關部門應從服務經濟社會發展大局著眼，加強溝通與協商，妥善解決存在的分歧和難點問題，在國家宏觀調控總體要求下，合理兼顧財政政策與貨幣政策需要，積極穩妥地推進中央和地方國庫現金管理進程。當前重點要建立國庫現金管理與貨幣政策的協調和對沖機制，根據國庫現金流的特點，適時適度開展務實靈活的操作，避免國庫現金管理對貨幣政策造成沖擊。

（四）規范質押品管理和操作平臺管理

一是加強國債市場價格變化日常監測，確保存放商業銀行的國庫存款有足額、足值的質押品。二是擴大質押品范圍，滿足國庫現金管理發展需要。目前可把信用度高的央行票據等納入質押品范圍，滿足國庫現金管理發展對質押品的需要。同時要加快建設全國統一的地方國庫現金管理招投標操作平臺，明確招投標的參與主體范圍，允許全國具備資格的商業銀行共同競標，進一步規范地方國庫現金管理，確保公平、公正、公開。

（五）完善現場檢查和非現場監測體系

在現場檢查方面，應結合階段性工作特點和要求，充分利用非現場監測成果，適時調整檢查重點。當前，應把商業銀行國庫定期存款會計科目設置和日常操作作為現場檢查的重點，適度加大檢查頻率，強化查處力度，切實提高商業銀行依法合規辦理國庫現金管理業務的自覺性，促進中央和地方國庫現金管理業務規范、健康運行。

在非現場監測方面：一是合理確定國庫庫存資金的上限和下限，明確需要實施國庫現金管理操作的閾值，完善短期現金流入和流出預測體系，逐步實現國庫現金管理由滾動操作向盯準操作轉變。二是繼續定期監測、分析中標商業銀行的流動性和經營風險，進一步完善指標體系，尤其應加強國庫定期存款對其存貸比指標影響的監測，及時提示預警，保證國庫資金安全。三是加強對國債市場、貨幣市場等相關市場的實時監測，密切關注價格變化，豐富監測數據、完善預測模型、總結市場規律，提高對市場風險應對和處置的預見性、科學性。

注：

①此處包括工、農、中、建、交、郵儲銀行六大銀行。

（責任編輯 王 馨；校對 XS）