房地產稅還在路上

郁風

8月5日，最新調整過的十二屆全國人大常委會立法規劃向社會公布，包括房地產稅法在內的34項立法任務亮相其中，這意味著備受關注的房地產稅法正式進入全國人大的立法規劃。

有報道稱，房地產稅或最快2016年完成立法，2017年全面開征，未來征收有望通過劃定“豁免征收面積”來確定起征點，人均免征60平方米為目前內部的主流意見。

但有關專家在接受《中國經貿聚焦》記者采訪時表示，房地產稅立法可能需要較長時間，能否在本屆人大任期內，即2018年初之前獲審議通過，立法后是否馬上開征，都還是未知數。

上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建教授同時表示，房地產稅的首要問題并不是制度設計本身，而是就其征稅依據如何通過廣泛討論，達成社會共識。具體設計時，如何在公平合理與社會可接受之間達成一種平衡則至關重要，否則未來將會引發很大爭議。

他還認為，推出房地產稅的主要目的是為了保障地方財政收入。將房地產稅作為一攬子方案，減少開發環節征稅、提高使用環節征稅，對房價也會起到一定抑制作用。不過，房地產稅不是用來替代土地出讓金的，其替代“土地財政”的可能性微乎其微。

很快就出臺是誤讀

胡怡建告訴《中國經貿聚焦》記者，此次進入全國人大立法規劃的，除了房地產稅法，還有增值稅法、資源稅法、環境保護稅法等多種稅法，事實上向外界釋放出稅收法定進程提速的信號。即新開征稅種必須先立法再推行，之前由全國人大授權國務院以行政法規的形式頒布的稅種也需逐步完成立法。

房地產稅法被列入立法規劃，也是落實十八屆三中全會《決定》提出的“加快房地產稅立法”要求的體現，是“十三五”財稅體制改革的重要內容之一。

需要明確的是，房地產稅不同于2011年已在上海、重慶兩地試點征收的房產稅。后者是對房屋保有環節進行的征稅，早在1986年中國即頒布了《房產稅暫行條例》，只是一直對居民住房豁免征收。前者則是將原來保有環節的房產稅和土地使用稅合并，并與開發等環節其他房地產相關稅費整合，在一攬子綜合考慮基礎上，設立的新稅種。

據胡怡建介紹，房地產稅法進入人大五年立法規劃，一般意味著將在該時間段內完成立法，方案出爐時間可能稍早，審議通過要晚些，“當然，此前也有提出立法規劃，但在相應時間內卻沒有完成的例子。”

就具體的立法規程而言，將由全國人大預工委牽頭，由國務院法制辦、財政部條法司（立法程序）和稅政司（政策制度）會同國家稅務總局財產稅司等一道完成草案制定，再交由全國人大常委會審議、修改，向社會公開征求意見和最后審議通過。

“立法需要廣泛征求社會意見，其間應該會做多次修改。這個過程將比較長。”胡怡建稱。

北京大學法學院教授劉劍文也表示，房地產稅法應在本屆人大任期內提請審議，但審議是否會通過，什么時間能夠正式出臺，何時開征，這些都還不確定。認為房地產稅立法提速，在2017年之前就會出臺，是一種誤讀。

首要問題是征稅依據

盡管房地產稅進入立法階段，表明其不再是該不該征的問題，征稅已成為一種趨勢，但顯而易見的是，目前社會上對于該稅的看法并不正面，很多人認為這是政府增加稅收的一種手段。

胡怡建表示，主要原因在于開征房地產稅的基本問題即征稅依據問題沒有得到解決。“房地產稅事關公民切身利益，影響個人稅收負擔，觸及全社會收入分配，對于廣大公民而言，需要有一個逐步認識、了解和接受的過程。”

其他國家征收房產稅，房產所有者對房屋和土地同時擁有所有權，而在中國，土地不是私有的，在不具有土地所有權且實行70年土地使用權拍賣的情形下，政府有沒有權征收房地產稅？胡怡建認為，在這個問題上，事實上目前并沒有很好的理論解釋，沒有找到能夠為社會廣泛接受的依據。

胡怡建認為，相對于其他國家，中國的土地所有權是“虛”的，使用權是“實”的，而這一使用權具有使用、處置、收益等權利，與市場經濟國家的所有權實際上具有同等權利。房隨地走，房地合一，不可分離，中國房地產的這一特征，或者將成為開征房地產稅的征稅依據。

他同時指出，西方國家開征房產稅還有兩個重要的理論依據：一是認為房屋漲價有很多因素，包括購房者承受風險、貨幣過度發行、土地稀缺性等，但很重要的一點是公共配套設施投入帶來的房屋增值收益，政府有權通過房地產稅來分享其增值收益；二是政府收取的房產稅，主要用于學區教育等區域性公共利益。

“房地產稅的首要問題不是制度設計本身，而是在于征稅依據。房地產稅的制度設計固然重要，但如果我們不能很好地將房地產稅的產權關系、增值收益、支出用途等結合起來系統考慮，在這些重要問題上廣泛聽取意見，來達成社會共識，再好的方案和制度也會使公眾對此心生抵觸，引發諸多社會矛盾。”胡怡建稱。

制度設計的艱難抉擇

在具體設計房地產稅時，同樣會遇到很多難題。

比如征收范圍，是對城市征稅還是對農村也征稅？如果只在城市征稅，是對城市商品房征稅還是包括非商品房也征稅？對商品房征稅的話，是對增量部分征稅還是包括存量也征稅？

胡怡建認為，從目前可行性角度考慮，房地產稅將主要在城市征收，即便將農村劃入也可能暫不征收。從國際經驗看，其主要是對商品房征稅，即對房屋所有者征稅。此外，上海房產稅試點只對增量投資性商品房征稅，重慶也主要對主城區增量高檔商品房征稅，而未來的房地產稅不可能僅對增量房征稅，而是采取既對增量也對存量征稅的辦法。

再比如征收方式，上海房產稅試點對首套房免征，人均60平方米免征，重慶對獨棟別墅、新購高檔商品房等之外的普通住宅不征。此前討論較多的主張亦是首套房不征稅或扣除一定的人均面積后再征稅。日前傳出的內部主流意見則是人均免征60平方米，不過暫無定論。稅率方面，上海房產稅試點為0.6%和0.4%兩檔，重慶包括0.5%、1%、1.2%三檔。有消息稱，房地產稅的稅率可能在0.5%-1.5%，低于發達國家房屋持有稅1%-2%的一般水平。

而胡怡建表示，設計房地產稅時既需考慮公平性和合理性，也要考慮可行性。從公平合理來講，全面推行征稅，采取低稅率，沒有任何減免，是最好的辦法，房屋多的多征稅，少的少征稅。但從社會可接受的角度而言，基本用房不征稅，只對投資性、投機性、超標準的用房征稅，更容易被接受。“不過，這樣一種人為制度設計，可能讓房地產稅變得不倫不類，無法維持其統一性規范性，無法確定合理免稅標準。為此，需要在兩者之間尋找平衡。”

除了立法、制度設計之外，房地產稅涉及到的問題還包括征收管理條件、推出時機等。

在征收管理條件中最重要的就是，主管稅務機關要對房地產信息包括整個征稅房源情況、價格情況、家庭擁有的房屋情況等有全面清晰的掌握，從而為制度設計和征收管理儲備條件。國土資源部近日要求在2017年基本建成覆蓋全國的不動產登記信息平臺，這被業內看作是推進不動產登記制度乃至房地產稅立法的重要前提。但該項工作仍存在地方部門協調配合等諸多困難，仍需加速。

評估價格如何確定也是難題。按照此前上海房產稅試點的計稅方法，是以應稅住房的市場交易價格作為計稅依據，目前暫按該價格的70%計算評估價格，再按照稅率計算繳納。但這僅適用于增量房征稅，如果一旦涉及存量房征稅，同樣的房子在不同時間交易價格不同，需要通過統一的評估價格作為計稅依據。

胡怡建還稱，在當前房地產相對低迷蕭條的情況下推出房地產稅，可能會抑制房地產發展，給經濟增長帶來沖擊，但作為長期穩定可持續的財政收入，房地產稅的推出又是必須的，因此具體開征時點需要綜合考慮多方因素而定。

無法替代“土地財政”

胡怡建告訴《中國經貿聚焦》記者，房地產稅作為一攬子方案，將對房地產開發、轉讓和持有環節中的各稅種進行整合，減少開發環節征稅，提高使用環節征稅。

目前房地產開發環節的稅種主要是對房地產開發銷售所征的營業稅（營改增后將改為增值稅），轉讓環節的稅種包括不動產交易契稅、土地增值稅等，持有環節則是房產稅、土地使用稅。未來的房地產稅將把房屋和土地稅收合一，開發環節減少營業稅或增值稅，轉讓環節減少不動產交易契稅和土地增值稅，使用環節增加房地產稅，從而保持房地產稅收在各個環節的合理分布和總體平衡。

針對外界不少人認為，房地產稅可能還將整合土地出讓金等，即以房地產稅來替代土地出讓金，取消一次性土地批租，而采取年租方式，胡怡建表示，這種方案可能不會考慮，批租和征稅仍將是分開的。

華東師范大學商學院房地產系主任華偉也稱，房地產的稅制改革和土地財政沒有什么關系，因為土地出讓金是行政事業收費，不屬于稅收。

這等于說，房地產稅不可能與體量巨大、往往占到地方財政收入一半左右的土地出讓金相提并論，其替代“土地財政”的可能性微乎其微。

盡管如此，房地產稅的推出還是有助于緩解地方財政收入問題。在胡怡建看來，其主要目的正是基于此。“因為隨著房地產的發展變化，房地產開發將越來越少，而轉讓和持有會越來越多，買房的人越來越少，而房屋置換和居住將成為長期行為。因此，隨著房地產稅源的變化，將征稅環節由開發向持有轉移，以持有環節增加的稅收補充開發環節減少的稅收，從而使得房地產稅能為財政收入提供可持續稅源。”

目前上海、重慶房產稅試點征稅金額雖對地方財政貢獻不大（重慶2011年征稅1億元，而當年重慶市本級財政收入2908.8億元，房產稅占比僅為0.03%；上海房產稅征收絕對值上相對要多，但占比同樣很小），但房地產稅一旦全國推行，并對增量房和存量房同時征稅，其稅基和稅源將擴大，稅收也將會有較大幅度增加。

至于對樓市的影響，胡怡建認為，房地產稅增加了居住過程中的稅收負擔，除非房價持續上漲且幅度較大，否則將對房地產需求產生抑制影響。而在需求減少的情況下，如果供給沒有發生明顯變化，或將導致房價下行。此外，房地產稅也會導致房屋持有者提高租金，將房地產持有稅負轉嫁給承租者。

而更多地產界人士則認為，房地產稅對房價影響將有限。上海易居房地產研究院副院長楊紅旭此前曾表示，房地產稅能在一定程度抑制持有多套房，但卻非打壓房價的“利器”。很多國家，包括中國的香港地區，都有房產持有稅，但無法靠此阻攔房價波動，某些年份房價依然上漲，香港房價甚至已連漲10年。上海、重慶自開征房產稅以來，也未能明顯壓制房價。未來開征房地產稅覆蓋面有限，預計將設定人均免征面積和綜合考慮是否為首套，稅率也低于發達國家，因此，對房價的沖擊沒想象的那么大。