國家賠償，如何為過錯“買平安”？

王煜

100萬元精神賠償費，總計賠償205萬余元——內蒙古呼格案創造了我國國家賠償金額的紀錄。也許還能創造紀錄的是此案的賠償程序速度與追責速度：從家屬提出申請到法院作出賠償決定只用了6天；內蒙古高院宣布呼格再審無罪僅2天后，此案原專案組組長、呼和浩特市公安局副局長馮志明，因涉嫌職務犯罪被檢察機關帶走調查。

當然，再多的賠償、再誠意的道歉和追責也無法換回18年前含冤逝去的生命，但這宗案件確實為將來的國家賠償樹立了標桿。同時，也讓我們不得不開始重新思索有關國家賠償的一系列議題。在這部法律的起草專家看來，國家賠償法就是社會矛盾的緩解閥，是國家為自己的過錯“花錢買平安”。

精神賠償應該給多少

自1995年國家賠償法施行至2010年第一次修訂的15年間，賠償項目一般僅包括人身自由賠償金和生命健康賠償金兩項，精神損害賠償未能列入法律條文，這一直是該法被專業人士與民眾詬病深重之處。

2001年1月8日，陜西涇陽公安局蔣路派出所干警以涉嫌賣淫為由，將19歲農家女麻旦旦傳喚至派出所，審訊23個小時后，又以“嫖娼”為由對其作出行政拘留15天的處罰裁決。麻旦旦不服，向咸陽市公安局申請行政復議，市公安局竟要求其到醫院作處女膜檢查，結果證明其為處女。麻旦旦訴至法院要求國家賠償，咸陽市秦都區法院一審僅判賠限制2天人身自由的74.66元。陜西省咸陽市中院二審在此基礎上增加了醫療費、交通費、住宿費以及180天的誤工費，共9135元整；而對麻旦旦要求的500元萬精神損害賠償予以駁回。

以“嫖娼”荒唐理由限制人身自由，還被迫以有損人格尊嚴方式自證清白，最初法院判定的賠償金卻不到百元。不管看上去多么不合情理，一審法院這一判決卻是合法的，因根據國家賠償法規定：侵犯公民人身自由，每日賠償金按國家上年度職工日平均工資計算；而彼時，對法院而言精神賠償于法無據。

2010年修訂之后精神賠償入法，但未能像前兩項賠償一樣確立賠償標準，僅在第35條模糊表述為：“……造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。”司法實踐中，受害人的精神賠償申請往往難以得到賠償義務機關的支持或數額不能被受害人接受。2014年10月，最高人民法院出臺《關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件適用精神損害賠償若干問題的意見》，其中規定精神損害撫慰金的具體金額原則上不超過人身自由賠償金、生命健康賠償金總額的35%，最低不少于1000元。如果按照這個司法解釋的規定，呼格家屬所獲的精神賠償金只能有37萬元左右，實際上得到的100萬元是“超標”的。

“100萬元精神賠償對于這個案件而言并不算多。”第九屆、第十屆全國人大內務司法委員會委員，中國政法大學終身教授應松年稱，精神賠償金的具體數額應綜合考慮案件實際情況來做出決定，這實際上也是上述司法解釋中提到了的，包括精神損害事實和嚴重后果的具體情況，侵權機關及工作人員的違法、過錯程度，侵權手段、方式等具體情節，還有罪名、刑罰輕重、糾錯環節及過程、賠償請求人住所地或經常居住地平均生活水平等。“誤判死刑并一直到18年后才糾錯，這個情節相當嚴重。”

實際上，僅以“35%”的標準來看，近年不少國家賠償的精神賠償部分都超過了這個比例。但問題是，受害人通常認為這項賠償并不該以人身自由和生命健康賠償金總額作為基數。

追責追償實現不容易

回顧近年來一些得到平反的多年錯案，受害人得到國家賠償后，相關責任人追責和追償往往不盡如人意。

備受關注的“浙江叔侄案”，2014年4月浙江曾宣布全面調查公檢法辦案時存在的問題，包括調查案件當年審核人“女神探”聶海芬。但目前進展如何公眾并不知情，據稱聶海芬等人仍在原單位正常上班。還有“福清紀委爆炸案”，被非法羈押12年之久的吳昌龍于2013年5月被判無罪獲釋，9月被判獲126.8萬元國家賠償后，他和姐姐吳華英仍在繼續上訪申訴，他們最大的心愿是追究當年辦案人員的責任，但直至今日，該案追責仍沒進展。

除呼格案，有媒體曾對10起近年國家賠償案追責情況進行回訪，其中只有趙作海案有明確追責結果；相關法院稱浙江叔侄案、蕭山5青年搶劫殺人案已追責，但“詳情不便透露”；安徽于英生案據當地法院稱已啟動追責程序，但進展不明；其他案件均未明確啟動追責程序。

中國政法大學法治政府研究院副教授王青斌指出，首先應明確追責是有條件的，即根據國家賠償法第31條規定的兩種情況，一是“刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的”、“違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的”；二是“在處理案件中有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的”。對有這兩類情況的責任人員有關機關應依法給予處分，構成犯罪的應依法追究刑事責任。

王青斌稱，實際操作中要區分案件經辦人哪些有過失，哪些負主要責任、哪些負次要責任，都需要一一甄別，是個比較復雜的過程。“錯案中的主審法官和參與法官，應負責任是不一樣的。”這個甄別過程受多重因素影響，責任認定并不容易。目前我國是公安機關在辦案中占據主導和強勢地位，而國家賠償法確定的賠償義務單位往往是法院，如果讓地位“較弱”的法院來主導對“強者”追責，這就形成悖論，也是追責難以順利落實的原因之一。

國家賠償支付的資金來自財政，這就相當于讓納稅人為錯案買單。國家賠償法中還規定了追償原則，即國家機關先行支付賠償金后，再對相關責任人追償全部或部分費用。實際中，由于個人支付能力等原因，追償操作更難見諸公開。

怎樣破解“追責追償難執行”的難題？應松年說國家賠償要公開，追責和追償作為賠償程序中的一部分也必須公開。“司法公開是常態，除法律規定的國家秘密、商業機密和個人隱私，在司法中都應遵循公開原則。”

繼續完善議題頗多

不可否認的是，國家賠償法從無到有，為保護公民權利提供了具體制度保障、做出了巨大貢獻。但實施過程十分坎坷，其中既有法律制度本身不夠完善的原因，也有不能適應經濟與社會迅速發展的因素。

“法律頒布之前，實踐上已經有國家賠償的例子，但頒布之后的一段時間里，反而幾乎找不到賠償的例子了。有人將這部法律戲稱為‘國家不賠法。”國家賠償法的另一起草者、修改參與者、中國政法大學副校長、法治政府研究院院長馬懷德曾于2008年如此說。當年各界人士對這部法律的不滿，由此可見一斑。他還舉過一個例子：當時深圳市每年預留的國家賠償經費是5000萬元，但年終時卻一分沒花。因為按錯案追究制度，去領錢就意味著出現錯誤，要受到責任追究。

經歷近年來的兩次修正，應松年說針對國家賠償法進一步完善的討論仍然比較多，其中比較集中問題之一是歸責原則。當前國家賠償法采用的是違法歸責原則，這意味著國家是否承擔賠償責任是以侵權機關的行為是否違法為衡量標準。應松年告訴記者，當初起草時認為“過錯要件”很難認定，所以就以違法性來歸責。但經過長期的實踐發現，有違法行為造成的侵害，也有過錯行為造成的侵害。“應該改為‘違法或‘過錯，國家機關只要滿足其中的一個條件就要賠償。”

并且，違法原則包含一個很重要的問題：由誰來確認侵權機關的行為是否“違法”？從程序正當角度講，任何人都不能當自己所涉案件的法官。但國家賠償法規定，“違法”是要由賠償義務機關來確認。而實踐中，侵權機關一般即為賠償義務機關，自己確認自己的行為違法這顯然違反了公正原則，不利于受害人獲得賠償。正如馬懷德所言，這“無異于與虎謀皮”。

還有一個問題是賠償范圍有限。目前國家賠償法只規定對損害公民的人身權和財產權進行賠償，而在應松年看來，公民的任何權利受到國家機關的損害時，都應得到國家賠償的制度保障。另外，像大橋坍塌這樣的公有公共設施致人損害事件，在現實中大量存在且發生率有上升趨勢，但國家賠償法中并沒有規定。法學界的理論是：既然國家建設道路、公園、學校等公共設施供國民利用，由于設施瑕疵，利用者以通常用法加以利用而發生沒有預見的損害時，作為該設施提供者就應承擔責任。1947年《日本國家賠償法》就以成文法形式確立這種國家賠償責任，該法第2條第1項規定：“因道路、河川或其他公共營造物之設置或管理有瑕疵，致他人受損害時，國家或公共團體對此應負賠償責任。”德國1981年《國家賠償法》第1條也規定：“國家對其因技術性設施和故障所產生的侵權行為，應該負賠償責任：……因違反對街道、土地、領水、違章建筑物的交通安全義務所造成的損害，國家應負賠償責任。”法學界人士也普遍認為我國的國家賠償法應增補這部分內容。