城鎮化過程中農村宅基地流轉問題的調查與思考?

汪恭禮

隨著城鎮化、工業化不斷加快，大量農民涌入城鎮，成為非農產業從業者或“城里人”， 越來越多的農村住房處于閑置或半閑置狀態，隱形宅基地流轉現象不斷發生。本文結合安徽省宣城市農村宅基地管理的現狀，在分析農村宅基地流轉問題基礎上提出對策建議，為推動宅基地流轉規范化、科學化提供依據。

一、宣城市農村宅基地流轉的幾種方式

隨著農村經濟和環境的變化，宣城市積極開展農房確權發證、抵押貸款，鼓勵農民進行危舊房和舊村改造、村莊整治、農民異地轉移安置等，推動了農村宅基地流轉，使農民居住環境得到了改善。

（一）農房抵押宅基地流轉方式。

該市從促進農村經濟發展出發，健全發證機構、制定政策規定、規范辦證要件、強化服務指導、爭取部門協作，使農村房屋發證工作走上規范化、制度化軌道。在確權登記的前提下，推動金融機構提升服務水平，不斷完善農房抵押貸款條件、額度、期限、利率、風險管理、抵押登記、抵押農房處置等制度，將貸款抵押標的物設為農村集鎮沿街、國省道沿線具有一定商業價值的“商住”兩用的農村房屋，以提高抵押農房處置流轉率；規定農房不得為他人作抵押擔保，且抵押權人僅限于金融機構，以控制過度放開的風險。抵押農房價值分別采取雙方協商、中介評估方式確定，抵押率控制在50%以內；根據農戶生產經營周期確定貸款期限；為有效防范貸款風險，在貸款審核時側重考察第一還款來源。截至目前，該市已核發農房產權證1.66萬本（戶），辦理農村房屋抵押登記1.2萬起；累放農房抵押貸款13.56億元，不良率4.28%，低于農戶小額信用貸款不良率近8個百分點。宅基地隨房走，實現了宅基地抵押流轉方式。

（二）宅基地整治流轉方式。

該市在對存量建設用地進行調查摸底的基礎上，采取先易后難的方式確定村莊土地整治項目，分別制定了掛鉤試點和置換工作方案并組織實施。在確定拆遷范圍、補償標準上，堅持把群眾的利益放在首位，通過多次召開村組會議，充分征求群眾的意見，并把補償結果上墻公示，嚴格按照市政府規定的標準給予補償，切實做到“公開、公平、公正”。 一是與農戶簽訂拆遷、補償、安置協議后，及時將補償資金發放到農戶手中，為確保補償資金在發放過程中不出現被截流挪用現象，其資金由財政部門直接打入各戶的一卡通帳戶上。二是實行集中安置、異地自建安置和貨幣化安置相結合。對采取集中安置的，安置地要結合當地美好鄉村建設，統一規劃、統一選址，確認建房用地面積，并負責做好征地以及道路、場地平整、供排水綠化、亮化等基礎設施建設。對異地自建安置的，由被拆遷戶異地按規劃要求選址建房，給予協調宅基地并提前支付拆遷補償款，盡量做到先建后拆，確保被拆遷群眾生產生活不受影響。對選擇貨幣化安置的，在附表一補償標準的基礎上，再增加35%標準（正房）一次性補償。拆遷安置地使用村內空閑地和未利用地，盡量不占耕地。每戶宅基地面積不得超過160㎡，達到分戶條件的依法予以分戶，但土地取得成本費用由分戶者自行承擔。三是以公開招標的方式組織施工隊伍開展舊宅及地上附屬物拆除和土地復墾，確保復墾后的土地能達到立即投入耕種的條件。

（三）農房征收宅基地流轉方式。

該市對符合使用宅基地條件的農村村民住宅用房采取貨幣補償和產權調換兩種補償安置方式，非住宅用房一律實行貨幣補償。實行貨幣補償的，按被拆遷房屋的基本價格結合成新和區位價格計算補償金額。住宅用房選擇產權調換的，根據被拆遷人家庭應安置人員確定家庭應安置面積。村民在取得新宅基地建造住宅用房后，未依法退還原有宅基地的，其原有的住宅用房不予補償。不符合使用宅基地條件的人員所建住宅用房不予安置，如所拆房屋經核實系不符合申請宅基地條件的農業戶口人員所建家庭唯一住房，則允許其按交易指導價的70%購買一套80㎡以內的安置房。

（四）宅基地自愿退出流轉方式。

農村宅基地退出工作在安徽省尚在探索嘗試階段，該市將結合農村土地整治、村莊整治、美好鄉村建設等工作有序推進。農村宅基地的退出，將大大提高農村宅基地的使用效率，有效整合農村零星、閑置、低效利用的土地資源，促進耕地保護，推進美好鄉村建設。

（五）農房買賣、租賃等宅基地其他流轉方式。

隨著城鎮化進程的推進，不少務工經商的農民取得一定的經濟收入后在城鎮購買商品房，逐步向城鎮集聚，而原農村住宅無人居住或一戶有多處宅基地和房屋，長期無人居住，于是就將閑置的房屋連同宅基地出售、出租給他人居住或用作經營場所。據調查，該市農房買賣不多，主要出售給那些急需建房又無處安排的本村居民居住。在一些風景秀麗、依山傍水之地也吸引了一些城市退休人員，他們購賣農房用于周末或夏季度假休閑。

調查發現， 在合工大、宣城職業學院、宣城中學、宣城二中、鄉鎮集鎮周圍、城鄉結合部以及公路兩旁的農戶，將房屋整體或部分出租他人作為住宅、辦公、休閑、倉庫或其他經營服務場所，在出租房屋的同時也出租了宅基地的使用權。

二、農村宅基地流轉存在的問題及原因分析

隨著城鄉一體化進程的推進，由于現行政策法律等條件的限制，村莊規劃編制滯后等因素，農村宅基地閑置、無序流轉等問題日益凸顯。

（一）農村宅基地抵押制度困境。

《擔保法》雖然沒有禁止農村住宅所有權的抵押，但《物權法》《擔保法》《土地管理法》對農村宅基地抵押轉讓有著種種限制，故在農村宅基地設定抵押權實現時，怎樣處理抵押也成為一項難題。一是缺少權威的宅基地價值評估機構，造成不夠科學認定宅基地抵押價值，宅基地就不可能通過市場表現出來，流轉不可能，抵押亦不可能。二是如果債務人不能償還貸款，金融機構將取得宅基地使用權的處置權，但由于市場機制不完善，貸款抵押物缺乏流轉處置變現的市場機制和市場環境，宅基地使用權如何處置成為了關鍵問題。三是農民房屋及其項下的宅基地使用權是農民基本生活保障和安身立命之本，一旦出現糾紛，農民還不起款，就將失去住房及其宅基地，在農村住房保障體系尚未建全前提下，喪失基本生存條件，造成流離失所，影響社會穩定。

（二）宅基地土地整治困難多。

農村宅基地土地整治主要是拆舊建新、退宅還耕，在制定宅基地整治專項規劃時，鄉鎮一級規劃的技術力量薄弱，很難做到與村莊、交通、水利、電網等相關規劃銜接好，規劃深度不到位，項目選擇隨意性大，新的宅基地沿道路、河流松散排列，阻礙了農村居民點用地的集約化。在宅基地土地整治過程中，一些村民，特別是老年村民，戀舊情緒嚴重，加上農地耕種、就業出路和子女上學等一系列問題，不愿意移址建設。接受安置的中心村出于自身利益考慮，不愿將有限的土地資源提供給對當地經濟發展貢獻不大的外來村民。 此外，我國宅基地實行無償使用，監管力度不夠，導致農村宅基地超占嚴重、“一戶多宅”現象突出，居民點分散、零亂、房屋結構差距大、私搭亂建嚴重、空閑住宅數量較大、應拆未拆房屋數量較多，加上近幾年農村中已建成了大量新房，對它們進行拆遷的費用相當高，這對宅基地整治、安置小區建設投入帶來很大壓力。

（三）農房宅基地征拆難度較大。

目前我國還沒有對農村房屋拆遷、宅基地征用的一個專門法律和規章，給農房宅基地征拆工作增加了難度，也讓農民保障自身利益沒有法律武器。一些項目為趕進度，在安置規劃未經批準、安置地塊內的水、電、路等基礎設施未建設、拆遷安置戶各種建房手續未辦全的情況下倉促征拆，房子拆了，宅基地征了，安置房卻遲遲未能建好，讓農民自行到外村租房晢住，過渡時間長，生活不方便，反響較大。一些農民在經濟利益的驅動下漫天要價，嚴重影響農房宅基地征拆進度。

（四）宅基地自愿退出機制效果不明顯。

擔心宅基地退出后會被收回承包地，失去既有的農村集體經濟土地征收補償分配等權益，也難以保障以后的預期的權益。城里房價高，農民自愿退出宅基地，可得幾萬元獎勵（宣城市寧國市農民自愿退出宅基地每畝最高可獲6萬元補助），到城里買房子連一個衛生間都不夠。擔心一旦在城市失業，買不起也租不起房子，水、電、氣等基本生活成本無法承受。多年的新農村建設，農村居住環境逐年變好，而城區生活成本較高，在城市居住優勢逐漸減弱，返鄉居住還可以兼顧家庭。

（五）農房買賣、租賃等宅基地流轉障礙。

現行法律和國家相關規定，宅基地不能單獨轉讓，可以隨地上房屋的轉讓、贈與和繼承而一并被轉讓、贈與和繼續。但只允許在本村集體經濟組織的成員之間轉移，禁止城鎮居民到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。現行法律法規允許農民出租其住宅，實際上住宅占用的宅基地一并被出租，城鎮居民便采用長期承租農宅這種變相的手段購買農民的住房和宅基地。農房買賣、租賃等宅基地流轉不受法律保護， 沒有一戶農民宅基地房出讓后能辦到合法手續。當轉讓、出租行為發生后，雙方一旦發生矛盾和糾紛，法院只能依法判處這種交易不成立。因此，這種農房買賣、租賃等宅基地流轉行為無法律保障。

三、推進農村宅基地流轉的建議

加快推進農村宅基地流轉，對于促進美好鄉村建設意義重大。要根據國家有關農村宅基地法律法規，嚴格農村宅基地管理，依法保障宅基地的用益物權，不斷提高土地的集約節約利用水平。

（一）開展調查摸底，做好農村宅基地不動產確權登記。

國務院頒布了《不動產登記暫行條例》，自2015年3月1日起施行。開展農村宅基地調查摸底是農村宅基地確權、不動產統一登記和頒證工作、農村宅基地流轉的前提。對農村宅基地進行調查，建立臺帳，能夠實時準確地掌握不動產交易的情形，了解村民擁有住房和宅基地使用情況，更有針對性地出臺和落實農村宅基地流轉政策。要按照《不動產登記暫行條例》，進一步完善農村宅基地及房屋確權、登記、頒證實施辦法，通過不動產登記確認產權，使農民所擁有的宅基地和房屋產權清晰明確。建立信息平臺，將農民所擁有的宅基地和住宅登記信息納入平臺，與住房城鄉建設、農業、林業、國土資源、公安、民政、財政、稅務、工商、金融、審計、統計等部門信息互通共享，為建立社會信用體系提供技術保障，維護農村住房宅基地交易安全，提高交易效率。農村住房宅基地無論是抵押、買賣還是征收、出租以及宅基地審批，只要到信息平臺查一下就可以準確、快捷地了解農村住房宅基地的權利歸屬和內容，有效地防止各種欺詐騙局。

（二）加強規劃管理，促進宅基地有序流轉。

要以當地經濟社會發展規劃為依據，結合農村宅基地調查摸底情況，編制土地利用總體規劃和村莊（布點）建設規劃。在不突破土地利用總體規劃確定的用地面積和范圍內，從方便農民生產、生活的實際出發，積極推進農宅集居化建設，合理布點村莊，控制宅基地用地規模和布局。村莊建設規劃一經批準，任何單位和個人不得隨意變更和調整。在村莊范圍內進行的各項建設，要充分利用村內老宅基地、各種廢棄地、閑置地，必須符合村莊建設規劃。優化村莊內部用地結構，合理安排公共設施用地、生產用地、道路用地和農民建房用地。在村莊（宅基地）整治、農房宅基地征拆過程中，將布點村莊作為安置區。宅基地自愿退出的農戶，一旦城里難以落戶，允許他們在布點村莊按規定標準購買宅基地建房。安置戶和購買宅基地的農戶以及布點村莊原有農戶，在統一規劃的基礎上，根據各自不同家庭人口、生活需求以及審美觀設計房屋樣式及庭院布局，避免農民隨意建房、亂占土地，杜絕少批多占等不合理現象。

（三）破除法律障礙， 放開宅基地使用權的流轉。

在認真分析總結各地成功經驗和做法的基礎上，適時修訂《土地管理法》《擔保法》《物權法》等相關法律法規，完善《不動產登記暫行條例》，出臺《農村宅基地管理辦法》，明晰宅基地產權，對宅基地使用權的取得、抵押、轉讓和法律責任等方面做出明確規定，形成一整套規范的宅基地流轉法律體系。出臺評估管理、技術規范等有關法律、業務準則以及區域性評價指標體系， 組建獨立專業評估機構，培養專業資質評估人員，規范宅基地使用權價值的評估，出具真正具有法律效力的評估報告，為開展農村宅基地流轉創造有利條件。放開宅基地使用權的流轉，建立起規范、有序的農村宅基地流轉市場和合理的價格體系， 適度引入競價機制，在相關網站等信息平臺公布農村宅基地使用權市場價值評估程序和可供流轉宅基地的評估價格，發揮市場在農村宅基地的有效配置作用。

（四）規范行為，規避宅基地抵押貸款風險。

要結合實際情況，出臺相關措施和政策，制定有效、科學的管理方法和制度，明確貸款對象、額度、利率和期限，建立規避貸款風險機制。金融機構在貸前設置農戶申請農房宅基地抵押貸款必要的條件，如農戶有多幢房屋的，在留有一幢滿足居住的情況下，可將其他農房宅基地抵押； 農戶僅有一幢房屋的，須提供第三人為其提供居住的擔保，以保證農戶的抵押農房宅基地變賣處置后仍有安居之地。同時，必須經農戶宅基地所在地集體經濟組織同意，并出具同意抵押、處置證明；在貸后構建日常監測、信息管理、考核監督的檢查體系，對抵押貸款農戶定期不定期進行走訪調查，傾聽客戶訴求，掌握客戶情況，特別是對貸款資金運用和經營狀況進行管控，確保信貸資金專款專用，防范貸款風險。政府部門要根據農戶貸款用途，每年按農房宅基地貸款額度一定比例設立專項風險補償基金，增強抵抗風險能力。

（五）理清思路，梯度推進農村宅基地整治。

對靠近集鎮、交通便利等居住環境好的村莊，納入村莊布點規劃，根據土地利用總體規劃確定村居用地規模，防止村莊盲目擴張。控制零星村落發展，對零星村落農民申請建房時，在布點規劃村莊內或附近大村落內，嚴格按國家制定的標準批準供給宅基地，逐漸減少村民在零星村落住居。積極推行城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤工作，將布點規劃村莊或大村落附近的零星小村落歸并到布點規劃村莊、大村落，騰出的土地進行復耕，增加耕地面積。利用農村宅基地管理（或不動產登記）信息平臺，核實村民申請建房情況，用科技手段管理宅基地審批，杜絕農村超占、“一戶多宅”現象發生。

（六）以人為本，陽光推進農房宅基地征拆。

要大張旗鼓地宣傳現行農房宅基地征拆政策，主動向群眾公開有關的政策法規和工作流程，明確界定拆遷范圍和時間，讓征拆政策入心入腦，及時消除群眾的疑慮，潛移默化地改變農民對征拆的認識，從而支持依法征拆。在農房宅基地征拆補償工作中，堅持“一把尺子量、一個標準補”的原則，丈量、補償都做到準確到位。在群眾聚集多的村口張榜公示安置方案、補償方法、被征拆戶的戶籍情況、可享受安置房指標、購房補助及房屋合法性認定情形等，使農房宅基地征拆補償工作在透明、公開、公平、公正的環境中推進，增加公信力。在農房宅基地征拆補償工作中，采用“產權置換”、“提供宅基地自建”和貨幣補償相結合的安置方式，盡可能滿足農戶意愿。征拆前，科學合理規劃安置小區的建設，把安置小區建成功能齊全、設施完善、交通便利的新社區，讓選擇“產權置換”的農戶享受到文化教育、健康娛樂等公共服務；對選擇“提供宅基地自建” 的農戶，在臨近布點規劃村莊內提供宅基地，允許農戶按照村莊規劃自建住宅；對于選擇貨幣補償的農戶，及時兌現補償協議，足額發放補償款，絕不可拖欠農戶一分錢和打一張白條。同時，傾聽群眾意見，正視合理訴求，利用鄉村干部生活在群眾中，人緣廣泛的優勢，對一些“釘子戶”一對一上門做思想工作，不厭其煩地解釋政策，解開思想疙瘩，直到他們點頭答應支持工作。

（七）完善機制，穩妥實現宅基地有序退出。

要充分尊重農民意愿，引導他們自愿退出，不可強制推行。宅基地退出按面積給予獎勵，宅基地上的建筑根據拆遷標準給予補償。宅基地退出的農戶，可選擇現金補償，也可選擇在臨近鄉鎮、縣城安排安置房，還可選擇臨近布點規劃村莊內提供宅基地按照村莊規劃自建住宅。要充分考慮退宅農民就業情況，穩妥和有序地推進宅基地退出，不可不顧退宅農民生產生活出路而冒進。對已在城鎮購置商品房或愿意進城鎮規劃區定居，且以后不再申請新宅基地的農民，鼓勵自愿退宅；建立健全覆蓋城鄉的促進就業長效機制，開展就業培訓指導，提高農民就業能力，對非農收入占主導地位的家庭才納入宅基地退出對象。同時，健全覆蓋農村、城鄉同籌的醫療、失業、養老、住房等社會保障體系，建立農民失業保險制度和最低生活保障制度，解決農民的基本生活問題。著力完善農村住房保障、農村社會養老保險與合作醫療保障制度等農村社會保障體系，弱化宅基地保障功能，解宅基地退出之憂。

（八）加強監管，在一定條件下允許農房宅基地買賣、租賃。要允許農房自由對外出租，也允許城鎮人口承租農房，但對租賃限期給予限制，如可以一年一租，也可三年五年一租，不可以租代買。要允許農房宅基地買賣、租賃，也允許城鎮人口以及本經濟組織外農民買賣、租賃農房宅基地，但出賣、出租農房家庭，必須在出賣、出租農房后，還有一處自居房屋；購買農房和承租宅基地建房家庭尚無住房。城鎮以及本經濟組織外無房家庭購買農村房屋或租賃宅基地建房，要通過不動產登記信息確認符合條件者且農房宅基地所在集體經濟組織三分之二成員同意，所買賣的房屋或租賃宅基地所建房屋有批準權的機關應當批準，并辦理房屋所有權和宅地基使用權產權變動手續。城鎮以及本經濟組織外無房家庭僅允許購買一處住房或僅允許租賃一處宅基地建房，占地面積不允許超過每戶宅地基規定標準。加強監管，堅持一戶一宅，凡農戶申請宅基地的，必須符合土地利用總體規劃、村莊規劃和新民居設計要求，對不符合要求的一律不批準宅基地。對多占、超占宅基地實行有償使用的同時，征收高額不動產稅，提高持有成本。成立農村農房宅基地收儲機構，對農民自愿退出或放棄持有的農房宅基地進行收購儲備。對零星村莊收儲的房屋可用于征遷臨時安置、過度房，當達到一定規模后，實施土地整治；對布點村莊收儲的農房宅基地，可以用于征遷安置房或提供給征遷戶自建住房，也可轉讓給符合條件的村（居）民居住或自建住房，宅基地還可建安置房。

（作者單位：安徽省宣城市宣州區鐵路工作（電力協調）辦公室）

責任編輯：欣聞