關于國有林場改革試點情況的調研與思考

為了解國有林場改革試點進展情況和存在的問題，研究完善相關政策措施，近期，財政部和國家林業局組成聯合調研組赴江西、浙江兩省開展了調研。期間，主要采取座談、走訪職工、考察現場等形式，重點對江西省鷹潭市的貴溪市、上饒市的廣豐縣，浙江省衢州市的開化縣和龍游縣進行了調研。總體上看，兩省國有林場改革進展順利，成效初顯，但也存在一些亟待解決的問題。

一、國有林場改革試點任務基本完成

江西省為國有林場改革整體推進試點省，目前試點任務已基本完成。浙江省2008年已自行對國有林場進行過一輪改革，職工社會保險、剝離林場辦社會等問題已解決。這次納入國有林場改革試點范圍的為杭州、衢州等7個地市，主要是在原來改革的基礎上解決國有林場定性和重新核編等問題。

（一）整合重組和重新核編工作基本完成。改革前，江西省共有國有林場425個（其中企業性質219個、事業性質206個），約占全國的1/10。職工總人數10.28萬人（其中在職5.66萬人、離退休4.62萬人），約占全國的1/6。在職工5.66萬人中，屬于事業編制的2.1萬名。江西省大力推進國有林場整合重組，改革后國有林場減至216個（其中界定為生態公益型林場182個，占84.3%；界定為商品經營性林場34個，占15.7%），比改革前凈減少209個。182個生態公益型林場共核定事業編制0.72萬名，比改革前2.1萬名減少1.38萬名。鷹潭市9個國有林場全部界定為生態公益型林場，共核定事業編制257名。上饒市29個國有林場整合重組為24個，其中界定為生態公益型林場18個，占75%。浙江省列入改革試點的89個國有林場中，82個林場改革方案已經當地政府審議通過，其中79個界定為生態公益型。全省重新核定國有林場事業編制2044名，比改革前減少1009名。

（二）國有林場經費保障機制初步建立。江西省按照“收支兩條線”的管理要求，將生態公益型林場編制內的人員經費和機構經費納入了2015年同級財政預算，多數地區還專門安排了林場森林培育管護經費。改革后的絕大多數林場重新進行了定崗定責定員，普遍與職工簽訂了新型勞動合同或聘用合同，逐步由身份管理向崗位管理轉變。廣豐縣銅鈸山林場重新聘用職工36名，全部簽訂了《江西省事業單位聘用合同書》，明確崗位責權利。同時，聘用護林員40人，全部簽訂了勞動合同。貴溪市雙圳林場以1.4萬畝商品林為基礎組建了股份公司，林場職工平均入股。經過3年的經營，職工純收入大幅度提高，人均由2010年的每年2萬元提高到2013年的每年4萬元。浙江省積極推進生態公益型林場管理體制創新，深化人事和內部收入分配改革，完善激勵約束機制，并探索通過在國有林場加掛“生態公益林管護站”牌子的方式實現政府購買管護服務。開化縣林場推行崗位管理和全員聘用制度，嚴格控制新進人員，規定3年內人員“只出不進”，3年后每年安排1—2名新進人員指標，用于聘用緊缺人才。

（三）職工社會保險問題得到妥善解決。江西、浙江兩省國有林場職工基本養老保險和醫療保險實現了全覆蓋。截至2014年底，江西省國有林場職工應參加基本養老保險9.99萬人，實際參保9.93萬人，參保率為99.4%；應參加基本醫療保險10.01萬人，實際參保9.92萬人，參保率為99.1%。改革前拖欠的社會保險費用絕大部分已償清。全省1400多名林場職工辦理了提前退休手續。鷹潭市辦理特殊工種提前退休415人，內部退養193人。貴溪市財政安排資金1000多萬元，為林場237名特殊工種職工辦理提前5年退休手續。浙江省國有林場職工全部納入了社會保險范圍，實現應保盡保。龍游縣溪口林場改革前退休職工每月只拿180元的基本生活費，改革后通過納入社保每月領取退休工資達3800元。

（四）富余職工進行了多渠道安置。江西、浙江兩省堅持以人為本，本著職工自愿的原則，對國有林場富余職工進行了妥善安置。安置期間，沒有發生一起職工上訪事件，保持了社會穩定。江西省主要采取五種安置方式：一是現金補償。以一次性發放現金方式安置置換國有身份職工。選擇這種方式的多為年齡偏大的職工，與由林場負責繳納剩余年限社保統籌部分相比，領取一次性現金補償更為實惠。二是社保補償。以林場代繳社會保險費直至退休方式安置置換國有身份職工。選擇這種方式的多為不到50歲的職工。銅鈸山林場職工俞方清就選擇了這種方式。他告訴我們，林場代繳社會保險解決了后顧之憂，現在自己外出打工，每月有3000元左右的收入。三是林權補償。以承包經營、股權分配等折抵補償金的方式置換國有身份職工。四是自然減員。在解決好職工社會保險的基礎上以發放一定的生活費直至退休的方式安置未被反聘的國有身份職工。五是提前退休。江西省林業廳會同省人保廳、財政廳出臺了《國有林場改革后執行提前退休政策具體操作辦法》，規定特殊工種可提前5年退休，目前已辦理了特殊工種提前退休手續人數7623人。改革后，江西省國有林場在職職工保留1.1萬名，僅占改革前在職職工5.66萬人的19.4%。浙江省2008年開展的國有林場改革已對富余職工進行過分流安置，此次改革重新核編后，主要采取崗位調動、提前退休、停薪留職等方式進行進一步安置。開化縣林場核定事業編制106名，主要采取“定編不定人、自然減員至核定編制數”的方式實現人員平穩過渡。龍游縣溪口林場主要采取職工無償承包毛竹林直至退休的方式安置富余職工。

（五）林場辦社會職能已順利剝離。江西省通過改革，將國有林場場辦83所義務教育學校和63所醫療單位全部剝離。同時，還剝離了場代管村組63個。鷹潭市9所場辦義務教育學校、8所場辦醫院已全部移交屬地管理，共有96名教師、35名醫務人員完成轉編。該市所屬的貴溪市將1所場辦學校和1所場辦醫院進行了剝離，交由當地鄉政府屬地管理。上饒市余干縣對林場管轄的5個村、萬豐縣對1個村進行了剝離，劃歸當地鄉鎮管理。

二、改革順利推進關鍵在于落實地方政府責任

（一）省委、省政府高度重視國有林場改革。江西省按照“省級政府對國有林場改革負總責”的原則要求，高位推進國有林場改革。省委、省政府先后召開了4次國有林場改革工作會議，部署推進改革工作。省政府連續3年將國有林場改革納入政府工作報告，與11個設區市簽訂了目標責任書。省政府出臺了《關于推進國有林場改革的指導意見》等文件，成立了由林業、發改、財政、人保、編制等相關部門組成的改革試點工作領導小組和推進小組。浙江省委、省政府高度重視國有林場改革工作，早在2008年就出臺了《浙江省人民政府關于加快推進現代國有農林漁場建設的若干意見》，對國有林場的定性定位、編制經費、管理體制、社會保障等作了具體規定。2013年8月，國家發展改革委、國家林業局正式批復《浙江省國有林場改革試點方案》后，浙江省政府召開電視電話會議部署國有林場改革試點工作，并出臺了《關于加快推進國有林場改革試點工作的意見》，明確了國有林場改革試點的主要任務。2014年10月，浙江省委、省政府出臺了《關于加快推進林業改革發展全面實施五年綠化平原水鄉十年建成森林浙江的意見》，提出深化國有林場改革，合理界定國有林場的性質，在確保財政供養人員只減不增的前提下，依據國有林場生態公益林面積、區域分布等核定人員編制及相關經費。

（二）采取多種方式解決國有林場事業編制緊缺問題。改革前，江西省企業性質的國有林場占51.5%，因此，在定性核編過程中，將符合條件的國有林場由企業性質轉為事業性質壓力非常大。在這種情況下，江西省承諾，重新核編后的人員經費將足額納入同級財政預算保障，解除了企業性質國有林場轉型后顧之憂，推動了核編工作順利進行。浙江省事業編制緊張，為保障國有林場人員和機構穩定，財政對編制較少的林場按照超出編制數一定比例安排補助經費，對仍核定為自收自支的事業單位按其編制數給予全額保障待遇。桐廬縣林場受編制受限，改革后仍然為自收自支事業單位，核定自收自支事業編制10個，但當地政府在財政預算上給予了全額保障。

（三）地方財政積極籌措資金，兜底國有林場改革成本。試點階段，中央財政安排江西省改革試點補助19.73億元、安排浙江省1.95億元。江西、浙江兩省在管好用好中央財政補助資金的同時，主動籌措資金，兜底改革成本，統籌解決國有林場拖欠社保、債務等問題。江西省省級財政安排國有林場改革資金4.86億元，市、縣財政安排近10億元，并對不足部分承擔兜底責任。改革資金籌措到位，較好地解決了社會保險、經濟補償等涉及職工切身利益問題。改革前2.1萬名未參加養老保險職工和1.5萬名未參加醫療保險職工全部參保，拖欠的9億多元社保費絕大部分已償清，6.2萬戶林場職工危舊房得以改造，職工養老、就醫、就業、子女就學等歷史遺留問題得到有效解決。浙江省主動籌集改革資金，支持國有林場改善生產生活條件等。2008—2013年，省財政共投入1.55億元，用于支持國有林場危舊房改造、道路建設和改革發展。江西、浙江兩省還統一和提高公益林補償標準。不分國家級公益林或地方公益林，也不分國有的公益林或集體和個人所有的公益林，均按統一標準安排補償資金。江西省2014年每年每畝補償17.5元，2015年提高到20.5元；浙江省2014年每年每畝補償27元，2015年提高到30元。公益林補償標準的提高，為國有林場加強森林管護，提高管護人員工資水平提供了保障。江西省國有林場共有公益林1159萬畝，每年獲得中央財政和省財政生態效益補償資金2.37億元，其中中央財政0.58億元、省財政1.79億元。

三、深入推進國有林場改革仍然面臨著一些困難和問題

（一）債務負擔較重。江西省國有林場共有各類債務47.9億元，其中金融債務15.8億元（包括營造公益林債務4.79億元、營造商品林債務6.36億元、林場辦企業債務3.07億元、其他金融債務1.58億元），非金融債務32.1億元（包括拖欠職工工資9.9億元、拖欠社會保障費9.5億元、拖欠醫療費和離退休費2.5億元、拖欠各類借款10.2億元）。浙江省國有林場債務負擔相對較輕，共有各類債務3.5億元，其中拖欠職工工資和退休人員補貼1.8億元、林場辦企業虧損0.4億元、改制和拖欠0.9億元、基礎設施建設欠款0.4億元。

（二）基礎設施落后。國有林場大多地處偏遠，水、電、路、通訊等基礎設施薄弱，職工生產和生活條件艱苦。江西省各類林場用房、道路、供水供電等設施大多是建場初期及20世紀所建。廣豐縣國有林場100%生產性用房、50%公共用房為20世紀60、70年代所建，其中不少用房由于年久失修已成為危房。浙江省108個國有林場中，有70個供電設施建設和維護未納入當地電力部門管理。

（三）儲備林建設的頂層政策設計需要進一步完善。目前，國家儲備林建設主要在國有林場實施。2014年，國家林業局下達江西省國家儲備林劃定任務140萬畝、浙江省60萬畝。從已劃定的國家儲備林看，情況非常復雜，既有商品林又有公益林，既有人工林又有天然林。從投資來源看，既有銀行貸款，又有中央預算內基本建設投資和財政補助，還有林場自籌資金。這些儲備林主要以培育我國短缺的大徑級材和珍稀樹種為主，對改善我國森林結構、提高生態產品供給保障能力具有重要作用。但是，根據現行公益林管理政策和目前正在研究的全面停止天然林商業性采伐要求，儲備林建設的頂層政策設計還需要進一步完善。在政府投入相對不足、多數林場自身又無力投入的情況下，通過銀行貸款營造的、被劃定為國家儲備林的公益林和天然林，將無法通過采伐變現來償還貸款本息，可能形成新的債務。

四、建議

（一）優先支持條件成熟的省區全面推進國有林場改革。一是繼續支持河北、山東等試點省全面推開國有林場改革。目前，納入國有林場改革試點范圍共有7個省，其中江西、湖南2個省全省推開，其余省在部分地市開展試點。建議2015年繼續安排資金，支持余下的5個省在全省范圍內推進國有林場改革。二是增加支持部分地方政府積極性高、改革方案比較成熟的省區推進國有林場改革。

（二）區分情況分類化解國有林場債務。截至目前，全國國有林場共有各類債務276.2億元，其中拖欠職工工資和社會保險費等205.2億元、國內金融機構貸款58億元、世行貸款等主權債務13億元。建議區分情況，分類解決國有林場債務問題。一是對用于營造林且所營造林木因劃為公益林等保護范圍禁止采伐而形成的國內金融機構債務和世行貸款等主權債務，建議在核實的基礎上予以重點解決。二是對國有林場公益性建設貸款，如棚戶區改造、基礎設施建設貸款等，在債權金融機構核實的基礎上幫助解決。三是對國有林場拖欠在職職工工資和離退休人員養老金、工程應付款等，考慮到這部分債務主要是由于人為提高檔案工資和林場經營管理不善等原因造成的，而且各地情況不一，建議由地方政府統籌研究解決。四是對國有林場多種經營貸款，由于開展多種經營具有一定的償債能力，或者其處理資產具備一定變現能力，到期后予以償還，無法償還的，按照平等協商和商業化原則積極進行化解。

（三）加大國有林場道路、管護用房等基礎設施建設投入。國有林場基礎設施落后已成為制約國有林場改革與發展的“短板”，特別是林區道路和管護用房等應切實加大投入。一是各級政府要切實將國有林場基礎設施建設納入同級政府年度建設計劃，按照事權劃分和支出責任在現有資金渠道內，加大對林場道路、管護用房等基礎設施建設的投入，將國有林場道路按照屬性納入相關省區公路網規劃。加快國有林場電網改造升級。二是國家要加大棚戶區（危舊房）改造工程等投資力度，支持加快國有林場危舊房改造。配合推進改革，保障性安居工程等資金適當向國有林場傾斜。參照國有林場危舊房改造的成功經驗，將國有林場管護用房建設納入國家政策支持范圍，改善林場職工特別是一線職工居住條件，有效保護森林資源。

（四）整合優化國有林場支持政策。目前，中央財政對國有林場予以了大力支持，但渠道較為分散，除了安排國有林場改革試點補助外，還安排有中央財政森林生態效益補償、良種造林森林撫育補貼、貧困林場財政扶貧資金、林業貸款貼息等。納入天然林保護工程實施范圍的國有林場還享有天保工程財政補助政策。配合推進國有林場改革，建議啟動國有林場森林資源保護和培育工程并適當整合優化國有林場支持政策，以發揮政策的整體效應。一是統籌國有林場改革和全面停止天然林商業性采伐補助政策。據國家林業局反映，全國國有林場天然林采伐量約500萬立方米。建議結合國有林場改革，從2015年開始，選擇部分國有林場開展停止天然林商業性采伐試點。停伐后，在3年過渡期內，中央財政按每立方米1000元標準安排補助，過渡期結束后不再補助。同時，對停伐天然林的林地按照中央財政森林生態效益補償標準安排管護費補助。二是統籌國有林場改革和天保工程補助政策。對納入天保工程實施范圍的1312個國有林場，鑒于中央財政已安排天保工程資金，建議統籌國有林場改革和天保工程補助政策。三是統籌國家儲備林建設和林業貸款貼息補助政策。建議將國家儲備林分為公益性質和商品性質兩類，實行不同的支持政策。對公益性質的儲備林，包括國家級和地方公益林以及所有的天然林，考慮到不允許進行商業性采伐，建議以中央和地方財政投入為主。中央財政從2015年開始，安排部分造林補貼、森林撫育補貼等林業補貼資金，支持國有林場開展國家儲備林建設試點；對商品性質的儲備林，包括以速生豐產林為主的人工林，考慮到生長周期短、經濟效益好、市場化程度高，建議以社會造林主體投入為主，中央和地方財政通過林業貸款貼息政策予以引導支持。

責任編輯：洪峰